海洋功能区划法律制度探析

叶知年

海洋功能区划法律制度探析

叶知年

实行海洋功能区划制度，可以从宏观上指导全国的海洋资源开发利用活动，建立良好的海洋资源开发利用秩序，充分利用海洋资源，发挥其综合效益，形成合理的海洋产业结构和生产布局；协调各海洋产业、沿海各地区之间在海洋资源开发利用活动中的关系，为加强和实施海洋资源开发利用的行政管理提供科学依据；为保护海洋环境，维持良好的海洋生态系统提供依据。编制海洋功能区划的原则是：按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能；根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海；保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展；保障海上交通安全；保障国防安全，保证军事用海需要。海洋功能区划制度的实施程序主要包括海洋功能区划的编制、审批、实施和修改。

海洋；功能；区划

为了加强海域使用管理，促进海域的合理开发和可持续利用，2001年10月27日通过、2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）设专章规定了海洋功能区划制度。本文拟对这一制度做一粗浅探讨。

一、我国实行海洋功能区划制度的重要现实意义

根据《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第九十五条的规定，海洋功能区划是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴。这里的自然属性是指海洋及其依托陆域的自然条件，包括地质、地貌、气候、水文、化学环境、生物生产力、自然灾害等。社会属性是指海洋及其依托陆域的开发利用现状、社会经济发展条件和需求（包括各部门的规划和计划）。自然资源是指与海洋水体本身有着直接关系的物质和能量及其与海洋开发利用有关的海洋空间，包括生物资源、矿产资源、海水资源、可再生能源、港口资源、旅游资源、海滩资源等。环境特定条件是指海洋及其依托陆域的环境质量状况和环境容量。主导功能是指某一海域在多种功能同时并存的情形下，分析对比而选定的最佳功能。使用范畴是指海域的适用范围［1］。

海洋功能区划制度是我国海洋行政主管部门在20世纪80年代末提出并组织实施的一项重要海洋管理制度。1982年通过、1999年修订的《海洋环境保护法》第二条对海洋功能区划作了原则性规定。1999年12月，国家环境保护总局颁布了《近岸海域环境功能区管理办法》，对如何划定和管理近岸海域环境功能作了具体规定。《海域使用管理法》针对我国海域开发利用中存在的秩序混乱等现象，在第二章中专门规定了海洋功能区划制度。

我国实行海洋功能区划制度有重要的现实意义：一是宏观指导全国的海洋资源开发利用活动，建立良好的海洋资源开发利用秩序，充分利用海洋资源，发挥其综合效益，形成合理的海洋产业结构和生产布局。海洋功能区划依据海洋的自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，确定海洋资源开发利用的合理性。按照社会经济发展条件和社会需求，确定应当选择何种海域功能，以实现最佳的经济效益和社会效益，从而合理地开发利用海洋资源，促进海洋经济的健康发展。二是协调各海洋产业、沿海各地区之间在海洋资源开发利用活动中的关系，为加强和实施海洋资源开发利用的行政管理提供科学依据。我国现已形成包括海洋水产、海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋油气业、沿海造船业、海洋盐业、海滨砂矿业等77个主要海洋产业。2007年，全国的海洋产业总产值达到24929亿元，全国主要海洋产业总产值的增加值达10085亿元，占国内生产总值的10.11%。同时，我国拥有面积近300万km2的管辖海域，许多省（自治区、直辖市）临海。但长期以来，由于缺乏统筹协调机制，各行业和部门分别制定和实施海洋资源开发利用规划和计划，造成海洋资源开发利用过程中的各种矛盾日益突出，沿海各地区之间港口航道、水产养殖、盐业生产、石油勘探开发、滨海旅游之间的争议频频发生。建立海洋功能区划制度，有利于综合平衡各海洋产业、沿海各地区之间在海洋资源开发利用活动中的关系，协调解决各海洋产业、沿海各地区之间在海洋资源开发利用活动中的矛盾，促进海洋经济的协调发展。三是为保护海洋环境，维持良好的海洋生态系统提供依据。海洋环境是人类消费和生产不可缺少的物质和能量的源泉。但是，随着人类开发利用海洋资源活动的逐渐加大，海洋环境越来越受到人类的破坏和污染。海洋功能区划一方面可以通过对海洋环境特定条件的分析，为减轻乃至避免海洋资源开发利用活动的有害影响提供依据。另一方面是通过对必要依托陆域的自然条件、使用现状和未来发展趋势的分析，为合理分配岸线和近岸海域，减轻陆源污染物对海洋环境的污染提供依据。这样，就可以在开发利用海洋资源的同时保护好海洋环境，促进海洋经济的可持续发展。

二、海洋功能区划制度建立必须遵循的原则

海洋功能区划制度的建立必须遵循一定的原则。根据《海域使用管理法》第十一条的规定，海洋功能区划应按照下列原则编制：

其一，按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能。海域的自然属性是决定海域及海岸线使用功能的主要因素。人类在长期的生产活动中，对海域的自然属性有一定的认识，并形成了历史沿袭的海域使用现状。但是，人类由于对自然社会认识和生产力发展的局限性，对海域功能的认识和使用还处于较低的水平。所以，为了提高对海域功能的认识水平和使用能力，海洋功能区划首先必须按照海域的自然属性科学地确定。

其二，根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海。长期以来，我国海洋资源开发利用中“无序、无度、无偿”的“三无”现象严重存在，一些沿海地区开发秩序混乱，海洋资源开发利用过程中的纠纷频发，造成国有海域资源性资产大量流失，局部海域生态环境恶化，有些海洋资源面临灭绝的危险。要实现海洋经济的协调发展，维护正常的海洋资源开发利用秩序，必须实行全国统筹协调管理。为此，海洋功能区划必须从有利于全国海洋经济发展和海洋保护出发，根据我国经济和社会发展的需要，统筹各有关行业用海。

其三，保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展。可持续发展是20世纪80年代提出的、反映当今世界新文明的一个新概念，是体现现代文明的一种新的发展模式、发展战略和发展观，是全球范围的一场变革生产、生活方式的社会运动［2］。人类要实现对海洋资源的可持续开发利用，必须在开发利用海洋资源的同时，保护和改善海洋生态环境。因此，海洋功能区划必须考虑如何保护和改善海洋生态环境，以保障海域可持续利用，从而促进海洋经济的发展。

其四，保障海上交通安全。改革开放以来，我国海运业发展迅速，成绩显著。我国是国际海事组织（IMO）A类理事国，是1996年至1997年度国际船级社协会（IACS）主席国。我国已经成为一个海运大国，对国际海运业的影响很大。为保障和促进我国海运业的健康持续高速发展，海洋功能区划必须考虑我国海运业的现状和未来，保障海上交通安全。

其五，保障国防安全，保证军事用海需要。国防是国家生存与发展的安全保障。国家在集中力量进行经济建设的同时，加强国防建设，促进国防建设与经济建设协调发展。海洋功能区划制度设立的重要目的之一是促进海洋经济的发展，而国防安全直接影响到海洋经济的发展。因此，海洋功能区划必须考虑到国防建设，保证军事用海需要，以保障国防安全。也只有这样，我国海洋经济的发展才有坚强的后盾和有力的保障。

三、海洋功能区划制度实施的程序

根据《海域使用管理法》第十条、第十二条至第十五条的规定，海洋功能区划制度的实施程序主要包括：

第一，海洋功能区划的编制。国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省（自治区、直辖市）人民政府，编制全国海洋功能区划。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划，编制地方海洋功能区划。

第二，海洋功能区划的审批。海洋功能区划实行分级审批。全国海洋功能区划，报国务院审批。沿海省（自治区、直辖市）海洋功能区划，经该省（自治区、直辖市）人民政府审核同意后，报国务院审批。沿海市（县）海洋功能规划，经该市（县）人民政府审核同意后，报所在省（自治区、直辖市）人民政府批准，并报国务院海洋行政主管部门备案。

第三，海洋功能区划的实施。海洋功能区划经批准后，应当向社会公布；但是，涉及国家秘密的除外。有关海洋功能区划的实施，根据《海域使用管理法》第14 条、第 15 条和《海洋环境保护法》第 6、7、24、30、47条的规定，需要注意以下几点：（1）海洋功能区划经批准后，养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。（2）沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。（3）沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，科学合理地使用海域。（4）国务院海洋和环境保护行政主管部门根据海洋功能区划，制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划。（5）任何组织和个人开发利用海洋资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏。（6）入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门审查批准。（7）所有海洋工程建设项目都必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准。在可行性研究阶段，用海组织和个人应编报海洋环境影响报告书，报海洋行政主管部门核准，并报环境保护行政主管部门备案，接受环境保护行政主管部门监督。

第四，海洋功能区划的修改。海洋功能区划需要修改的，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准。未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。经国务院批准，因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设，海洋功能区划需要改变的，应根据国务院的批准文件修改。

[1]阿东.我国海域使用管理和海洋环境保护的依据——海洋功能区划[J].海洋开发与利用,2000(4).

[2]蔡守秋,何卫东.当代海洋环境资源法[M].北京：煤炭工业出版社，2001：37.

DF935

A

1673-1999（2011）22-0038-03

叶知年(1966-)，男，福建永泰人，硕士，福州大学（福建福州350108）法学院教授，从事民商法学研究。

2011-09-20