基于公共选择的煤矿安全规制探微

潘佳妮

基于公共选择的煤矿安全规制探微

潘佳妮

煤矿安全问题不仅带来矿工生命的惨痛损失，也给社会的稳定发展造成了巨大障碍。从公共选择的角度分析了煤矿安全所面临的现实困境，揭示了其存在与官商勾结所形成的利益集团的紧密联系，证明煤矿安全规制的必要性；讨论了煤矿安全规制的完善途径，从市场准入、安全生产投入以及监督形式的扩展等角度为我国煤矿安全规制建设提出了一些建议。

公共选择；政府；利益集团；煤矿安全；规制

煤炭行业目前已成为中国工业生产中最危险、伤亡事故最严重的行业之一，每年的事故死亡人数占全世界的80%左右。尽管国家采取了很多积极主动的措施来预防和处理煤矿事故，但问题却依然突出。本文以公共选择理论为分析工具，根据个人和组织部门利益最大化的原则，对地方政府与煤矿主组成的利益集团进行分析，试图从这一视角找出煤矿安全规制中存在的突出问题及解决办法。

一、中国煤矿安全面临的现实困境

目前在中国，政府既是资源的直接管理者，也是相关法律法规的制定者，这种权力分配导致政府在相当大的程度上影响着从事资源生产经营活动的个人和单位的利益，寻租也由此成为可能。一方面，作为“理性经济人”的政府官员从个人偏好出发，必然会充分利用手中的权力实现自身效用的最大化；另一方面，为了维护既得利益和获取更多利益，生产经营者也必然加强与行政机关之间的联系。从这两点来看，规范煤矿安全生产过程中出现的失效、失败虽然包含着偶然性的因素，但必然性的因素同样占有重要比例。

（一）地方利益集团存在的必然性

我国宪法规定，矿藏的所有权属于国家，即全民所有，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏。但随着市场经济的发展，中国煤炭开采业逐步由指令性计划控制走向被市场力量支配推动的局面。为了降低煤炭的交易费用，国家依法将煤矿所有权分配给地方政府，地方政府以国家权力的形式介入矿藏资源的配置，并通过行政审批实现矿产资源分配。地方由此获得了数量规模庞大的稀缺性资源，暴利成为可能，地方煤矿业必然形成一个官商勾结的“利益集团”。

一方面，分税制和地方保护主义促使地方政府尽可能多地获取和保护小团体的利益，通过入股、暗中包办、违规审批、收受贿赂等形式为自己谋利益，并在矿难发生后利用自身的权力和便利的信息条件包庇、隐瞒事故以逃避责任，维护既得利益，任何安全政策指令都只是一纸空文。另一方面，对于煤矿主来说，不管他们投资多少获得采矿的许可证，他们所获得的都只是开采权，这种产权不明的漏洞使得他们最大限度地追求短期高额利润，并尽可能地减少安全投入；同时，一旦行政机关参与这种利益关系，不仅减少了煤矿经营中的阻力和困难，解决了违法生产可能带来的后顾之忧，而且也能使其成本远远低于合法安全生产所需的费用。

地方政府或其部分工作人员与煤矿主的这种官煤勾结、权钱交易，实际上是通过损害社会福利来达到自身利益满足的目的，无权无势的矿工只能成为利益瓜分的牺牲者，因此而产生的社会矛盾必然不可避免。

（二）国家对安全生产投入不足

安全是经济健康发展的保障，没有安全生产，人民的切身利益就会受损，社会矛盾就会增多，从而导致社会福利的负增长，制约社会经济的发展。因此，正确处理安全生产和经济增长的关系尤为重要。

我国煤矿安全事故频发，反映的不只是社会问题、安全问题和腐败问题，还反映了我国经济发展过程中的利益选择问题。多年来，经济发展的需要使得我国选择把更多的精力和注意力放在GDP增长上，而忽视了安全的重要性，使得安全投入不足成为困扰我国安全生产工作的一个普遍问题。据统计，与发达国家年平均安全投入占GDP比例3%相比，我国还不到1%，也就由此造成了我国在安全投入方面（主要包括安全生产、科技、文化、教育、培训等成本）的巨额欠债。

首先，安全生产的基础性工作呈长期薄弱的局面。硬件设施方面：工业技术水平低，生产设备落后，劳动条件差，面临着很大的安全隐患；软件方面：安全文化相对落后，管理方式陈旧，安全意识淡薄，安全知识贫乏，欠缺系统科学的教育培训。

其次，安全监察力量薄弱。煤矿安全监察机关及监察人员根据国家的任命和指派，代表国家对各级政府机关、生产组织及工作人员的相关行为进行监督、纠举和惩戒，以规范生产行为，其效果往往取决于执法队伍本身的素质。与英国、美国等低矿难事故的国家相比，我国监察人员专业水平和整体素质普遍低下。他们大多由其他部门调剂而来，缺乏严格的考核、选拔制度和专业的培训。我国监察人员的结构呈倒金字塔分布。国家安监总局，省、市安监局等机关人存在大量素质较高的人员，但在县级安监部门工作的基层人才却十分匮乏。同时，安全监察缺少有效的法律规范。由于缺少一套行之有效、条目明晰的监察规范，安全监察机关及其工作人员在执法过程中无章可循，执法尺度不一，往往容易产生权力滥用或者畸轻畸重的行为，严重影响着安全执法的严肃性和权威性。

（三）责任追究的不科学及其带来的负面影响

只有良好的执法环境才能有效地抵制和杜绝违法违规行为。煤矿主是煤矿的经营者，是生产利润的直接受益人，而地方政府有关部门负有监督煤矿安全生产的职能，因此地方煤矿安全事故责任的追究至少应涉及上述双方。

科学合理地处理事故责任，才可能遏制事态的恶性发展和减少煤矿安全事故的发生，反之，相关法律政策的效果就会大打折扣。首先，我国目前在追究相关责任人事故的时候，对监督部门失职行为界定不明确，惩罚力度太小，没有详细具体的法律规范，往往造成相关人员的侥幸心理和执法懈怠，逃避责任或推卸责任。其次，政府对非法经营煤矿的矿主惩罚力度偏轻，致使煤矿生产所获利润的驱动力远远高于相关法律法规的约束力。《刑法》对于煤矿安全事故直接责任人员的最高刑罚仅7年，而且没有对罚金作具体规定。对这些煤矿主来说，低额生产投入所获得的巨额经济利益要远远高于被查处和缴纳罚款而产生的经济损失。在这种情况下，违法后果对他们自然缺乏威慑力。最后，责任追究范围的扩大化加剧了利益相关人的短期获利行为。一旦发生了煤矿安全事故，各地迫于上级有关部门和社会公众舆论的压力，往往盲目采取短期整顿或者关闭煤矿的行为，造成执法政策不稳定，损害了政府的公信力，加剧了利益相关人减少安全行为、尽快获取短期利益的心理。

二、煤矿安全规制的完善途径

（一）设置高门槛，强化煤炭行业的市场准入

这里的市场准入，不仅包括申请煤炭开采的私人和企业，也必须包括想要获得煤矿所有权的地方政府。煤炭资源属于国家所有，把“优胜劣汰”的竞争机制引入这种资源的分配中，才能使安全发展的理念超越工作表面，摆脱形式主义，真正深入到思想认识中去，更好地维护全民利益。

一要加强对地方政府的有效监督。国家应指定专门的探矿机构对各地煤矿的储藏量进行准确评估，严格各地开采量，进而规范对煤矿开采的审批制度；依法削减不合格煤矿占一定比例的省（自治区、直辖市）的煤矿所有权，特别是对开采布局不合理、开采方式不科学、审批不严格的地方政府部门及主要领导要及时追究责任并记录备案。

二要加强对煤矿安全生产的监督。一方面，有关部门应对私人或企业申请煤矿开采权的资格进行严格审查，加强煤矿建设工程安全设施的前期审查和竣工验收工作；同时要加强日常监督，特别是在安全生产条件、事故紧急处理以及矿工安全保险等方面要加强要求。另一方面，及时处理安全事故，加大对有关责任人的惩处力度，刑罚并施。

（二）加大安全生产的投入

煤矿事故的频发与我国长期“重产量、轻装备、轻管理”的发展道路密切相关。煤矿安全规制的完善有赖于国家加大对安全生产的投入。

1.加强煤矿生产的基础性工作。首先，增加对工业技术和设备的投入，提高生产工艺水平，改善矿工生产条件；其次，招用地质、采矿等方面的专门技术人才，增加矿业主的业务水平和能力，改变落后的生产管理方式，建立完善的煤矿安全生产责任制；第三，做好安全教育和培训工作，营造矿区安全文化氛围，增强矿业主的安全价值观，提升煤矿工人的安全意识和法律意识。

2.加强煤矿安全监察队伍建设，特别是要重视基层安全人才的吸收和培养。安全监督检查工作是实现煤矿安全生产的重要环节和有效手段，进行必要投入以加强安全监察队伍建设十分必要。一方面，必须严格安全监察人员的管理和考核，扩大高素质工作人员所占比例，奖罚分明，调动他们的工作积极性和主动性；另一方面，健全煤矿安全监察的法律法规，加强法律专家与技术专家之间的沟通，提升相关法律法规的可操作性，确保执法彻底和到位。对于从事大量繁重的基础性工作的基层人才，必须给予更多物质和精神上的奖励，同时鼓励更多的专业性、技术性人才去地方上锻炼成长。

（三）加强对煤炭行业的监督，丰富监督方式，增强监督效果

在对煤炭行业的管理和监督上，政府难免陷入失灵状态，出现信息有限和时滞问题。因此，丰富煤炭行业的监督方式并增强其效果，变政府单边治理为整个社会积极参与的多边治理，能增加对煤矿主、有关责任部门和人员的压力，能有效地降低安全事故风险。

1.规范法律监督，鼓励社会监督。一方面，国家应制订针对煤矿安全生产和有关人员行为的、详细具体的法律规范，加强对安全监察人员的监督。另一方面，放手培育并积极发挥社会监督的作用。社会监督包括个人监督、组织和团体的监督以及舆论监督。对敢于监督并揭发违反煤矿安全规制行为的人员或单位，进行精神和物质奖励，并给予一定保护。

2.吸收煤矿职工参与监督管理。矿工不仅是处在煤矿生产第一线的人，而且是与煤矿安全生产最密切相关的人，他们比其他人更加了解矿区的实际情况，更加了解煤矿安全生产的隐患所在，更加关心自己的生命安全和身体健康。只要有足够的安全保障和物质保障，依靠他们来监督是所有监督方式中最有效的一种。

三、结语

目前，我国煤矿事故总量还有很大的压缩空间，还有大量的安全规制工作有待完成。政府在推动煤炭行业市场经济道路发展的同时，理应把官商勾结的利益集团作为一个整体，加强惩治力度，充分利用宏观调控手段加强煤矿安全规制的科学化和民主化，真正实现社会福利的最大化。

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1673-1999（2011）12-0092-03

潘佳妮（1987-），女，江苏金坛人，中国矿业大学（江苏徐州221116）文学与法政学院研究生,研究方向为政治学。

2011-03-30