浅析中西方政策主体的差异及缘由

陈肖莹

浅析中西方政策主体的差异及缘由

陈肖莹

公共政策的主体不仅主导着公共政策的制定、执行、评估乃至调整，而且影响着公共政策的全过程。公共政策的运作实质就是多方主体相互博弈的结果，每个主体代表着不同的利益。对比中西方公共政策主体，探讨不同国度、不同地域、不同文化、不同利益导向、不同政治体制、不同政党制度对公共政策过程可能产生的影响。

中西方；政策主体；对比

政策自古以来就有，几乎与人类文明同样古老。但是古代的政策往往掺杂着君主或政治家的情感、理念、意志在里面，因此古代的政策是非科学的、非理性的。随着科学的发展、技术的进步、社会的文明，各种学科的形成，促进了政策作为一门学科的不断发展与成熟。由美国著名的政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔和拉纳在1951年出版的《政策科学：范围和方法的最近发展》为标志，拉开了政策科学的序幕，而政策科学与公共管理学的融合又产生了新的一门学科——公共政策学。

公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的，虽然它产生的时间不长，但是它的出现俨然代表了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的一种重要力量，公共政策是科学的、理性的。公共政策是由政策主体、政策客体和政策环境三者的相互作用构成的，而政策主体在整个公共政策的运行中占据了重要的地位，从政策的提出、制定、执行、评估、监控到最后的终结，政策主体都扮演着一种近乎决定性的作用。

所谓政策主体，是指在整个公共政策运行的周期中，在政策制定、执行、评估和监控上对政策过程乃至政策目标的实施上起直接或间接影响的个人、团体或组织。由于这些活动和安排都是政策主体的选择结果，因此在政策过程中的每个选择都体现了政策主体的偏好性，也就是公共政策的根本属性。由于各国的政治、文化、社会背景、经济发展、意识形态大不相同，因此各国的政策也存在着差别，由此而来的政策主体的构成和作用方式也是不同的。例如罗杰·希尔斯曼在《美国是如何治理的》一书中，将政策主体分为直接的政策制定者和社会力量两种；安德森在《公共政策》一书中将政策主体分为官方和非官方的；琼斯和马瑟斯在《政策形成》一文中将政策主体分为政府内部和政府外部等等。可见，不同的国家在政策过程中具有不同的政策主体和政策导向。下文将从中西方政策主体的差异及其缘由来说明这种特殊情况。

一、以公共政策制定的视角作对比

政策的制定要先经历政策的提出和审议，这是一个较为复杂而漫长的过程。由于政策的出台是要达到一定的目标和效果，必须确保该政策的价值性。在公共政策的制定中，起核心地位的构成因素是立法机关。在西方，立法机关指国会、议会、代表会议一类的国家机构。以美国为例，美国国会中存在三种类型的委员会（常设委员会、专门委员会和联合委员会），其中尤以常设委员会最为重要，因为它涉及社会生活的各个方面［1］。美国的国会可以制定关于税收、人权、福利等方面的政策。而且美国的立法机关在各个州的地位性质也不尽相同。很多西方国家都采用两党制或多党制的政治制度，他们制定的政策很大程度上体现的是执政党的意旨，因此政党要想成为直接的政策制定者，他们必须要在大选中获胜，这样才能把自己的纲领及主张转变为公共政策，并且执政党也要为投票的选民付诸于有利于他们的公共政策的承诺。加上西方国家的政党都会得到林林总总的利益集团或者资本家的潜在支持，所以执政党在进行政策制定的过程中会受到利益集团或资本家的影响。然而，每个政策的制定并不能满足全部的利益集团及资本家，只能满足一部分，于是就存在着执政党与利益集团或资本家之间的相互较量、相互抗衡。这时，西方国家必须通过公共政策来协调和缓和这对矛盾冲突，理顺及增进各自的关系。

而我国的政策制定与西方国家大相径庭。我国的立法机关指的是中央及地方的人民代表大会及其常务委员会。在我国，人民代表大会的地位是至高无上的，它作为国家最高的权力机关，不仅要贯彻中国共产党的方针、政策、路线、纲领，而且要建立政府权力体系。我国的人民代表大会（简称人大）是由人民选举产生，对人民负责，它的受众面是全体人民。因此人大在制定公共政策的时候，必须考虑是否符合全体人民的公共利益。加上我国的国情与西方国家不一样，是以共产党为首的多党合作制，执政党只有一个，就是中国共产党，不存在政党利益相悖的情况，因此中国共产党不会对人大产生负面影响，也不会阻挠或干扰人大的公共政策制定。毕竟，中国共产党代表的是广大人民群众的根本利益和普遍意志，这点与人大的目标是完全一致的。同时，各民主党派作为参政党，配合中国共产党一同参与国家大政方针的制定，使得我国的公共政策是真真正正体现了政策的公共收益性。

二、以公共政策执行的视角作对比

公共政策的执行是实现政策目标和解决政策问题的重要途径，因此执行方面便成了公共政策过程中的一股不可忽视的力量。无论在中西方国家，政策的执行都是由行政机关来实施。由于在二战之后，行政权力的不断扩张，出现了“行政国家”或“以行政为中心”的趋势，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出［2］。虽然如此，西方国家和中国在政策执行上还是存在一定的区别。西方国家的政策执行取决于总统或者内阁，比如在美国，政策的整个过程很大程度上取决于总统，特别在国防、外交等重大领域中，总统还是有相当大的合法权利和自主权利。当然，国会成员也是相对复杂，政见不一，所以国会不一定非要采取总统的政策提议，有时可能被修改，有时可能被拒绝，甚至更严重的，是受到国会的弹劾。西方的行政机关不仅是政策执行的主导者，同时还可以参与政策制定的事务，可见西方行政机关的重要性。由于西方国家是两党或多党制国家，因此它的行政机关是在议会竞选中获胜的政党才能够获得相应的行政权力，这样，它在政策执行中形成了不断交错的事务交接，导致工作不顺畅、不稳定。

而我国的政策执行机关是国务院，国务院是我国最高的行政机关。我国的行政机关与西方行政机关不同的是，国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权，统一着国家内政和外交事务。由于我国是一党执政，因此无论如何我们的宗旨、本质、属性是不变的，行政机关也就不存在变动，在政策执行中相对顺畅与稳定。

三、以政策利益的视角作对比

众所周知，西方国家在经历了“凯恩斯浪潮”后，政府的执政过程受到了人们的质疑，此时出现了一个新的学派，就是公共选择理论学派。该学派分析了西方代议民主制下的特征与模式，指出政治家在政策制定过程中都是以“经济人”的角色出现的。所谓“经济人”，就是指那些追求自身利益最大化的政治家，他们为了当选或再次当选，会承诺那些支持他的选民，一旦当选，会制定符合他们的公共利益的政策。这些政治家在公共政策的预算拨款中，更不惜代价，支持最大化的预算方案，以便有更多的资金回报他的投票者，其实这些费用无疑是投票者或者资本家承担的。预算的增加其实并非好事，如果过高的话，会导致机构膨胀，财政赤字、资源浪费。这样看来，西方国家的公共政策并非为公共利益服务的，只是政治家的利己行为，而且是蒙蔽公众的利己行为。除了政治家之外，西方行政机关的行政官员同样存在“经济人”现象，由于很多的行政官员并不是由选民选举产生的，而是由行政机关任命的，因此他们不乏包含了自利动机。

而在中国，无论是立法机关、行政机关等国家机构还是执政党，都把全心全意为人民服务作为宗旨，把人民满意不满意作为最高标准，所谓“国以民为本，社稷亦为民而立”，因此我国的政策过程在一定程度上是符合公共利益的。但是随着公共选择理论的发展及普及，在我国的行政中其实也存在“经济人”现象。我们不排除某些自私自利分子，但是从总体的趋势来看，我国的政策还是“以人为本”、“为民服务”为主，这个宗旨是根深蒂固的，不可忘却的，毕竟这是由我国的国情、党情决定的。

四、以政策评估的视角作对比

一项得以实施的公共政策是否可行，是否达到预定的效果，是否需要调整，是否需要终结等等都要通过政策的评估予以判断，因此，公共政策的主体中也包括了政策评估的主体。而在整个政策评估中，政策评估主体处于核心地位，发挥着主导作用，并对评估结果产生了极为重要的影响。无论是在西方，还是在我国，通常对政策进行评估的都是政策制定者和执行者，这一点是毋庸置疑的，也是中西方政策评估主体的相同性。毕竟政策制定者和执行者参与了整个政策过程，因此对政策非常了解，他们在政策评估中也相对熟悉，比较客观和比较完整，同时也具有一定的可信性。不过西方的政策评估主体与我国还是略有区别的。在西方，进行政策评估的主体还包括专业机构及其人员、大众传媒。特别是专业机构及其人员，他们都具有专门的技术、理论、才能，专职从事政策评估工作，因此他们的工作往往比较翔实，这样一来能形成一套科学的政策评估机制，他们的评估也往往得到政府的重视。而且西方的大众传媒发展得好而快，例如广播、电视、报纸、书籍、网络等都在评估政策活动中占有特殊的地位。大众传媒作为新生代的公共政策主体，扮演着更宽更广的角色，成为传播政策、交流思想、获取信息、揭示真相的一道途径。然而也不乏那些与政府恶势力相勾结，为恶意公共政策进行狡辩的辩解者，他们会在政策评估中为了“自保”，不惜干涉、扰乱、阻止整个政策评估进程。

而在我国，并没有专业的评估机构，导致缺乏科学的态度和方法，甚至掩盖或扭曲某些评估中的事实，后果往往是评估结果不佳、绩效不良、评估失当。加上我国正处于转型期，各级政府信息公开程度较低，透明度不够，且政府对社会需求的反应较迟滞，在此条件下的大众传播媒介政策评估主体发展较为缓慢，而且相对滞后。但我国的公民评估发展得比西方好，由于我国是人民民主专政的国家，人民群众是国家的主人，因此他们在公共政策过程中起到了重要的作用。我国人民群众可以参与公共事务的管理以及公共决策活动，参与政策制定、执行、评估和监控。虽然我国赋予了人民的权利，但是我国的民主化发展欠佳，难以达到预期的目的。原因在于，公民虽然能够参与，但是作为公共政策的主体，公民并不能很好地体现政策的意志，而且公民参与政策的热情未能得到充分的重视与关注，造成公民往往处于被动地位，甚至公民难有否定或修改政策的可能。其实公民决策在很大程度上会推动我国政策的透明度和合法化，所以我们要大力发展公民作为政策主体这一现象，才能保证公共政策的公正、客观。

五、从政策独立性的视角作对比

为了确保政策的科学性及其研究成果的质量，我们应当对政策进行相对独立的研究，避免多头领导、多头决策的困境。在西方国家，不管是官方还是民间组织，他们的政策研究一般都是自由接受委托，独立进行研究，不受他人的约束与限制，不以他人偏好，不以他人命令，不以他人主张，不以他人规定，而是根据实事求是的态度，通过自由争辩、共同探讨而取得最理想方案，故能比较客观、中立、公正、准确，这样造就了西方国家“百花齐放、百家争鸣”的学术环境，保证了研究者自主而开阔的思维。同时，西方国家在研究成果方面也具有独立性，他们并不是以政府是否采纳自己的意见为目标，也不是以如何讨好政府为目的，而是通过研究这些政策，广泛展示自己的成果以及搜集、吸收他人成果，共同为国家政策过程提供了可供参考的建议。

在我国，政策过程出现了政策主体复杂交错的关系。首先我国公共政策主体参差不齐，缺乏专业人员，也缺乏专业素质，造成一个政策的主体和客体、主体和主体间有着千丝万缕的联系，例如“一荣俱荣，一损俱损”的不良局面，使得政策主体在政策过程中具有很强的本位、主观、不理性、不科学的色彩。特别在涉及自身利益的政府部门，更干扰或制约危害其自身利益的其他部门或组织，导致公共政策缺乏公益性，缺乏公信力。更有政策主体为了讨好上级，为了维护上级，为了自身前途，在公共政策的制定中提供不真实的信息，导致政策出台的失真。这种现象如果不立即根除，随时会蔓延，甚至会泛滥，决策的公正性和公益性永远实现不了。

通过对公共政策主体的分析，我们可以看到公共政策主体在政策过程中的重要性和必要性，通过中西方公共政策主体的对比，我们既要看到西方国家的优点和缺点，同时也要看到自身的优点和缺点，吸收西方国家的精华，摒弃西方国家的不足之处，发扬自身的长处，避免自身的短处。不断完善公共政策的主体，只有这样，我们才能保持公共政策的公益性，才能真正为人民服务，才能更好地发扬民主，才能保障社会主义的先进性。

[1]马昌海.中西公共政策主体的比较刍议[J].学习与实践，2009(7).

[2]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[3]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[4]钱再见.影响公共政策执行主体的深层机制探究[J].理论与改革，2001(5).

[5]王洋.我国公共政策评估主体的不足及对策[J].河南工业大学学报，2009(2).

D621

A

1673-1999（2011）12-0006-03

陈肖莹（1986-），女，广东佛山人，华侨大学（福建泉州362021）公共管理学院2009级硕士研究生，研究方向为行政管理理论与方法。

2011-03-23