论如何制约公权力——当前公权力滥用的一点思考

赵贵松

论如何制约公权力
——当前公权力滥用的一点思考

赵贵松

公权力的核心是国家权力，主要包括立法权、行政权和司法权等，对当前存在公权力滥用的情形进行分析和思考。关键词：制约；公权力；滥用

一、公权力的含义

（一）什么是公权力

《现代汉语词典》对权力有两种解释：一是指政治上的强制力量，如国家权力；二是指职责范围内的支配力量，如行使大会主席的权力。公权力就是一种公共强制力，这种公共强制力一般体现为国家权力，包括立法权、行政权和司法权等。根据卢梭《社会契约论》的观点，这种公共强制力来源于民众集体契约的授予，目的是为了维护民众的利益及整个社会秩序稳定。公权力一般具有如下特征：首先，公权力是一种公共权力，而不是某个个体的权力；其次，公权力具有强制力和威慑力；第三，公权力被授予的目的是为了维护民众的利益和整个社会秩序的稳定；第四，公权力具有先天的被滥用的可能性。

（二）公权力的界限

国家的公权力和公民的私权利 （也称私权力）相对应，公权力的界限也即是国家公权力和公民私权利的界限，即公权力和私权利互不相犯。法学理论上对公权力和私权利进行了明确的表述，一般认为：法无明文规定不能为，法有明文规定必须为（对公权力）；法无明文规定即自由，法有明文禁止不得为（对私权利）。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过，“一切拥有权力的人都容易滥用权力，这是一条亘古不变的经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”

二、公权力滥用的现象分析

（一）公权力与私权利的博弈

公权力被授予的目的是为了维护民众的利益和整个社会秩序的稳定，也就是说，民众赋予公权力行使者的初衷是为了让公权力好好为人民服务，保障公民私权利。但是正如孟德斯鸠所说的那样，“一切拥有权力的人都容易滥用权力……”权力被滥用的最直接的侵害对象就表现在对民众私权利的侵害上。美国电影《换子疑云》中的女主角Christine Collins为寻找自己的孩子不断和代表公权力的洛杉矶警方对抗。在这部电影中，公权力滥用的表现在：第一，洛杉矶警方拒绝在24小时内接受报案；第二，接受报案后迟迟无进展，洛杉矶警方的工作能力受到群众质疑；第三，警方将不是Christine Collins的一个孩子交给Christine Collins，谎称破了案；第四，Christine Collins希望警方继续寻找儿子，却遭到拒绝，被当成精神病关进了疯人院。这部电影并非虚构，而是根据在1928年发生在美国洛杉矶的真实事件——鸡舍谋杀案改编的。2010年4月11日《羊城晚报》报道：“湖北十堰市的网友彭宝泉，因为拍摄了几张群众上访的照片后，被送进派出所后再被送进当地的茅箭精神病医院，而家属竟被蒙在鼓里。医院证实了彭宝泉被派出所送进来的消息。”一位影评者说：“我们用现在的民主眼光看待政府行为，也许是荒谬和不可理喻，但是这样的事情不管是在哪个政府，某个时代或许都经历过这样的悲哀。但是民主的进程就是一个渐进的过程，在美国这样标榜民主的国家也一样。需要那么多的为民主奋斗的人的努力和不舍弃的追求。”难道公权力对公民私权利的侵犯真如影评者所说的那样是必须经历的悲哀而无法避免？好心帮人却遭“公权力碰瓷”——钓鱼执法；河北张家口7名村民利用法律规定的途径维护自己权利却被认为是“敲诈勒索政府”而遭起诉，即使不遭起诉，那也得上缴“信访保证金”［1］。以上事件虽然经过媒体的曝光，公民的私权利基本都得到了维护，但整个社会秩序的和谐与稳定真的需要在 “私权利做出牺牲——公权力才会惊醒”这样的模式下才能实现吗？

（二）公权力与公权力的博弈

也许公权力与私权利的矛盾是显而易见的，毕竟二者相向而立；公权力与公权力看起来似乎很和谐，但并不是说公权力和公权力之间的争斗不存在，在公权力内部依然存在公权力的滥用现象。以下两个行政权和司法权的博弈案例凸显了当前公权力体系内部矛盾，一是重庆李渡工业园区管委会发函警告法院不得“一意孤行”，这被称为“史上最牛公函”；二是陕西国土厅召开“判决”的协调会，以会议决定否定生效的法院判决。从这两个案例我们可以看出，公权力体系内部也不是那么和谐。笔者认为，要实现公权力行使的内部和谐，必须做到：一是必须合理配置公权力；二是公权力行使者在行使公权力的时候不存在滥用情形。而现实中似乎很难做到这两点。

（三）公权力滥用所造成的危害

1.公权力对私权利的侵害严重损害了公权力的权威和公信力。从公权力设置的目的来看，在我国，立法权、行政权、司法权的设置目的都是为了全心全意为人民服务。为此公权力的行使应从以下几点出发：第一，立法层次上民众的合法权利、权益应得到正当的保护；第二，民众的合法权利、权益受到侵犯、侵害时，除民众自力救济外还能得到及时公力救济；第三，民众在获得公力救济时是公正公平、民众所信服的；第四，公权力的行使能够给民众一个良好的示范引导。

从目前公权力的滥用情况来看，我们在立法上基本坚持了科学的立法理念，但问题关键出在权力执行过程的滥用上，权力行使者滥用权力造成对民众权利、权益的侵犯；民众在获得权利救济的过程中却屡遭阻挠。那么，公权力该如何引导良好公民风尚的形成？贺卫方指出：“司法机关的行为是否得当，直接关系到人们对他们所在国家的政治制度评价，影响到一国社会风尚的趋向。”［2］公权力本身所拥有的就是在处理民众纠纷上的权威性和公信力，一旦公权力无法保护民众的权利、利益，民众为何还要对公权力抱有信心。据《新京报》2010年11月21日报道，武汉拆迁户童贻鸿因拆迁事件伤人，由于不信任当地警方，乘飞机赴京向警方“自首”。不信任感上演了悲情而有创意“进京自首”事件无不警示着民众对权力行使者信任度的下降。

2.公权力内部不和谐降低了民众对公权力处理公共事务的期望值和信心。公权力在维护民众利益和整个社会秩序和谐稳定的过程中，如果公权力配置不能做到合理有序，甚至在权力行使的过程中存在越位、滥用，那就必然造成公权力之间的冲突。由于体制的原因，我们国家实行的是议行合一的政权体制，国家的行政机关、司法机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督，也就是说，国家机关工作的决定和执行高度协调一致，行政权和司法权与立法权的冲突几乎不存在。（司法权和立法权冲突：2003年河南省洛阳中院在种子案中认定“《河南省农作物种子管理条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条款自然无效……”省人大、洛阳市人大对洛阳法院“宣告”地方法规“无效”提出强烈批评。要求河南省法院“对洛阳市中级人民法院的严重违法行为作出认真、严肃的处理。”）作为执行机关的行政权和司法权的争斗主要围绕“司法独立”来进行。从目前来看，作为纠纷解决机关和守护社会正义最后一道防线的司法权总是遭到漠视。一方面倡导依法治国，另一方面摆在民众面前的却是法治的懦弱，如此从哪里谈培养公民的法律信仰？民众更多倾向于传统的权力崇拜，民众把权力赋予给政府的目的不是让权力反过来漠视民众、欺压民众，在公权力处理公共事务的结果不能达到民众的期望，且公权力反而暴戾地针对民众的时候，那么走向信访甚至在绝望的时候走向暴动将是民众的可能选择。

三、如何对公权力进行制约

（一）公权力必须合理配置

要按照民主法治的原则，调整公权力在立法、司法、行政机关之间的配置，规范、监督、制约公权力的滥用。首先，立法权起着制度设计的前提作用，一个国家的正义体系最基础部位的争议就是制度争议，实际上就是立法，需要解决三个基本关系其中之一就是：“公共权力和公共权力之间的和谐，要避免他们之间的交叉、冲突和矛盾。一旦交叉，当公共权力侵害公民权利而公民权利需要救济的时候，那就既找不到侵害对象，也找不到救济途径。”［3］因此要“加强政府法制建设，尽快修改政府组织法，依法明确中央政府和地方各级政府的职责权限，使各级政府职权法定、行权有据，为提高政府公信力奠定坚实的法律基础”［4］。其次，要坚持努力实现司法权的真正独立，通过司法权和行政权的互相制约，限制行政权的扩张和滥用。

（二）公权力必须依法行使

社会主义法制的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。美国法学家博登海默认为，“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府的权力。在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”［5］2010年底，我国基本上已经实现了中国特色社会主义法律体系的目标，所以目前来看，我们已经实现了有法可依，关键是我们是否实现了后面的有法必依、执法必严和违法必究。公权力的行使需严格地依照法定权限、程序。有法必依要求公权力的行使必须严格地依照法律，不能超越界限，滥用职权；执法必严、违法必究要求公权力的行使不能存在例外及区别对待。正如一些学者常说的：中国现在不是缺不缺法律的问题，而是制定的法律能否真正意义上得到有效的遵守、执行的问题。因此，对公权力的行使来说，严格依法行使必然能够防止公权力的滥用。当然，前提是公权力的合理配置。

（三）严惩公权力的滥用

公权力的滥用不但是法律所禁止的，而且公权力行使者对于公权力滥用所引起的法律后果要承担责任，受到法律的追究，否则就是新一轮的公权力滥用。为什么会有权力滥用？当公权力的行使者因公权力的滥用所得到的好处大于其滥用权力所得到的惩罚的时候，公权力的行使者就会倾向于滥用公权力。为此，“一种设计良好的惩罚是与违抗这些规则相伴随的，它是一种根据下列有效性善来评估代价的，这就是：在绝大多数时候，该惩罚对绝大数人来说，将超过任何可能从违抗行为中自然得到的利益。”［6］因此，对滥用公权力进行严惩，加大其滥用公权力的成本代价，在一定程度上可以遏制公权力的滥用。

（四）强有力的媒体监督

媒体监督是指新闻媒介代表公众（公民）对权力运作尤其是权力滥用导致的腐败进行的监督［7］。在几乎所有的公权力滥用现象曝光事件中，媒体的监督起到了举足轻重的作用。无论是公权力滥用对公民私权利的侵害现象，还是公权力内部存在的诸多冲突现象，只要被媒体拿出来“晒”一下，基本上总会引起重视然后得到解决。“阳光是最好的防腐剂”，遏制权力滥用最有效的措施就是公开的媒体监督，而公开的媒体监督也必须有有力的制度做保障。如果新闻媒体的监督报道受到约束，那么公权力就会更加肆无忌惮。“当下，言论的力量，已经达到足以廓清多数事实的地步。媒体的显性揭露、出版介质的传播、批评家的言论，与快捷的网络思维交融，催生出巨大舆论能量，已然不再是强权能够控制的。”［8］因此，强有力的媒体监督对公权力的滥用定能起到制约作用。

[1]盱眙收“信访保证金”官员诫勉谈话退钱并道歉[N].现代快报，2010-11-11.

[2]贺卫方.运送正义的方式[M].上海:上海三联书店,2002:9.

[3]全国人大法律委员会委员谈中国特色法律体系形成[N].检察日报，声音周刊，2011-01-31.

[4]薄贵利.十大因素影响政府公信力[J].政府法制，2008(24).

[5]博登海默.法理学:法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社,1999:358.

[6]阿拉斯代尔，麦金太尔.谁之正义？何种合理性？[M]万俊人,等译.北京:当代中国出版社1996:53.

[7]展江.新世纪的舆论监督[J].青年记者,2007(6上).

[8]李波.“进京抓作家”与“进京抓记者”[N/OL].荆楚网.

D034.5

A

1673-1999（2011）12-0009-03

赵贵松（1984-），男，西华师范大学（四川南充637009）政治与行政学院硕士研究生。

2011-03-31