农村学校突发公共卫生事件应急体系建设现状研究

唐兵

(四川医事卫生法治研究中心，四川泸州646000;中共四川省委党校，四川成都610072)

农村学校突发公共卫生事件应急体系建设现状研究

唐兵

(四川医事卫生法治研究中心，四川泸州646000;中共四川省委党校，四川成都610072)

农村学校是突发公共卫生事件的高发区，涉及面广，影响大，后果严重。目前，我国农村学校突发公共卫生事件应急体系已经初步建立，但仍然需要从制度落实、教育培训等方面入手进行改革完善。改进和完善农村学校突发公共卫生事件应急体系建设应在卫生部门的指导下制订应急预案，并强化疾控机构的行政权力，进一步落实学校公共卫生安全的校长负责制和责任追究制。

农村学校;突发公共卫生事件;应急体系;校长负责制

近年来，学校安全卫生等突发公共卫生事件屡有发生，严重影响青少年儿童身体健康乃至生命安全和学校的正常教学秩序。统计表明，我国突发公共卫生事件70%发生在学校［1］。学校安全卫生是公共卫生问题的一个重要方面，做好预防与控制学校突发公共卫生事件的发生，是教育、卫生部门一项不可忽视的重要工作。

一 农村学校突发公共卫生事件的现状

学校是学生接受教育的场所，具有人群聚集、密切接触、年龄集中的特殊性，也是传染病暴发、食物中毒等突发公共卫生事件的易发场所。2003年春季开学以来，广东、浙江、四川、云南、新疆、湖北、陕西等地的部分学校相继发生学生集体食物中毒和传染病流行事件，给学生身心带来极大伤害，在社会上造成不良影响。从流行病学看，学校疫情暴发主要集中在经济欠发达、医疗条件差的地区;学校多为寄宿制、学生住宿条件拥挤，医疗卫生设施缺乏、学生个人卫生意识淡薄的学校。学校突发公共卫生事件常见有食物中毒、传染病暴发流行、群体癔症、意外伤害等基本类型。仅2010年卫生部依据卫生系统网络报告的学生中毒事件就有37起，中毒人数高达2086人，死亡1人。其中26起发生于学校食堂，中毒人数1541人，无死亡［2］。张颖和曾光根据我国“突发公共卫生事件报告管理信息系统”提供的数据分析发现，学校突发公共卫生事件主要以呼吸道传染病为主，占70%，肠道传染病，占14.7%［3］。同时还发现:城市学校发生公共卫生事件案例明显少于农村。雷芝樱等人的研究也证实，农村学校是突发公共卫生事件的高发地区。在2004－2007年广西学校突发公共卫生事件中，农村小学、中学分别占学校突发事件48.77%和22.19%，发病人数分别占学校突发事件数的38.54%和31.10%［4］。胡艳、唐晓燕对2005－2006年河南信阳市学校突发公共卫生事件进行分析时发现，村级学校的报告率和发病率明显高于乡镇和县区，县乡村两级多为传染病发病，而县区则是食物中毒常见;90%以上的事件及病例发生在小学［5］。

2003年浙江省学校卫生状况调研组在对浙江省部分城乡学校调研时发现，农村学校的卫生设施配备不足，健康教育薄弱，饮用水、食堂卫生以及学校卫生管理状况远不及城镇［6］。李春灵、张维萍等［7］对2005—2006年广西农村学校突发公共卫生事件调研时，也指出了农村学校存在的普遍问题。

农村经济比较落后，农村学校的医疗基础条件也相对较差，这给流行性疾病的暴发留下了隐患。因此，与城市学校相比，农村学校公共卫生形势更为严峻，卫生和教育主管部门应多关注农村学校的公共卫生防控，积极促进建立完备的学校突发公共卫生应急体系，尽可能使农村学校公共卫生风险降低到最低。

二 农村学校突发公共卫生事件应急体系现状

(一)农村学校突发公共卫生事件应急体系已初步建立

自从2003年发生非典以后，国家对公共卫生应急机制与能力建设极为重视。国家政府各部委出台了《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》，《教育系统突发公共事件应急预案》等一系列文件。这些基本原则包括:一是一把手负责、统一指挥、快速反应;分级负责、属地管理;二是依靠卫生、公安部门，建立部门联动机制;三是坚持以人为本，生命至上，迅速组织救治;四是预防为主，重视公共卫生建设等。基本要求则一是确立单位报告制度，包括落实报告人、报告时限，迅速组织救治，果断消除危险因素;二是保护现场、保留物证;尽早恢复正常的教学秩序;三是追究相关责任人的责任。［8］

从地方层面看，各地各级政府和教育主管部门也对落实上述法律法规进行了完善和细化。如全国各省各级教育部门和各个学校多数都按照法律法规的要求，建立了本地学校公共卫生事件应急预案与措施。其中有的地方不仅有应急预案，而且还有针对性地开展学校突发公共卫生事件应急处置演练。

(二)目前农村学校突发公共卫生事件应急体系存在的主要问题

虽然我国大多数学校已经按照要求初步建立起突发公共卫生事件应急管理体系，但从近年来学校发生的突发公共卫生案例来看，该体系并没有有效发挥作用。深入分析学校突发公共卫生事件应急体系，不难发现，导致应急体系没有有效发挥作用的主要原因在于:有的学校对国家颁发的有关法律、条例和文件贯彻执行不力，仅止于逐级转发文件的表面形式;教育、卫生部门之间信息沟通不够;对学校突发公共卫生事件所面临的严峻形势认识不足，对防控突发公共卫生事件的敏感性不高;各级疾控部门对本地区学校公共卫生问题现状掌握不明，缺乏对疫情预防控制的必要督导和检查。除此之外，农村学校突发公共卫生事件应急体系建设，还存在以下一些特殊问题。

第一，认识和能力局限，应急制度缺失、不完善。一般来说，突发公共卫生事件应急体系必须建立一些基础性制度，方可确保对突发公共卫生事件做出及时反应。这些制度包括学校各项卫生管理制度，如晨检制度、因病缺勤、病因追查与登记制度等，在此基础上还要建立学校疫情监测与报告制度。但现状是，由于一些学校领导对突发公共卫生事件的认识和应对处置能力不够，使得有的农村学校的卫生防疫建章立制工作落实不到位，既没有制订符合卫生专业标准的管理制度，也没有突发公共卫生事件报告人制度;有的学校缺失因病缺勤因病追查制度，还有的学校未建立学生健康档案制度;一些学校虽制定了突发公共卫生事件应急预案，但多数内容不全面，缺乏针对性和可操作性等。

第二，经费投入不足，应急体系基础建设薄弱。除了完备的制度框架而外，农村学校公共卫生事件应急体系建设还必须配置足够的卫生资源和必备的基础设施作为保障。但众所周知，地方政府的财政经费主要用于城市的各种建设，对农村学校的投入是严重不足的，这使得农村学校卫生条件和状况长期得不到根本改善:拥挤的宿舍、通风很差的教室、不达标的食堂环境、没有安全卫生的饮用水、简陋的卫生设施，缺乏专职卫生专业技术人员等因素，依然成为农村学校发生突发公共卫生事件的风险因素。

第三，医疗检测落后，应急体系缺乏技术支持。在农村学校应急体系建设中，突出的问题是，当地不仅医疗条件落后，而且疾控机构实验室监测和检测水平也相对滞后，不管是食物中毒事件、群体性原因不明疾病，还是传染病事件，检测率都比较低。同时，疾病检测速度也较慢，难以适应应急的需要。一般来说，疾控机构实验室在分析处理时，往往是按照常规程序处理，并不考虑应急。而疫情的防控又必须以实验室检测结果为依据，为疫情准确定性，从而下达有针对性的措施。这样，应急防控措施就会因疾控机构自身检测条件以及检测程序的限制失去应急的意义，也会影响到疫情的风险评估与控制。

第四，管理部门条块分割，妨碍应急制度的具体落实。按照法律规定，预防和控制公共卫生突发事件是地方政府的重要职责，各级各类医疗机构、疾病预防控制机构均为责任报告单位。但疾病预防控制等机构对学校不具有行政管理关系，仅有业务指导关系，因此有的学校在实际工作中常常消极应付疾病预防控制机构的工作，人为地障碍疫情的控制，最后导致一般性事件发展为突发公共卫生事件。2006年卫生部颁发的《学校和托幼机构传染病疫情报告工作规范(试行)》明确规定了校长为传染病疫情等突发公共卫生事件报告的第一责任人。该规范规定了学校疫情报告人的设置要求、学校疫情报告人职责、学校和托幼机构传染病疫情监测、学校传染病疫情报告、报告方式等内容。虽然该规定非常具体，但对学校的约束力并不大，大多数学校仅仅将这个规范当成一般性的文件，没有真正落实到位。多数情况是疫情发生后，教师首先是报告本单位领导，再由学校领导向教育主管部门汇报，情况比较严重时，才报告卫生主管部门，而这种处置方式极有可能延误控制疫情的最佳时机。

三 改进和完善农村学校突发公共卫生事件应急体系建设

为确保农村学校突发公共卫生事件应急体系能够从上到下有效地运转，当务之急是改进和完善现有应急体系。为此，需要从以下方面加以努力:

第一，学校应在卫生部门的指导下制订应急预案。学校突发公共卫生事件已被纳入法制化管理的轨道，各个学校必须高度重视突发事件的防范和控制工作。学校应在卫生部门的指导下结合本校实际制订突发公共卫生事件防控预案，内容应包括组织领导、各级职责、监测报告、预防控制、应急处理、队伍建设等，做到早预防、早发现、早报告、早控制。

第二，应急体系落实的关键在于学校和教师。教师是校内突发事件的第一知情者。学校突发公共卫生事件应急体系落实的关键力量是学校教师。因此，加强对教师、校医等相关人员的培训，是提高学校公共卫生应急处置能力最有效的路径。加强教师、校医的培训，重点是加强针对学校常见的突发公共卫生事件，如食物中毒、传染病、伤害、火灾等突发事件处置的培训和演练，强化疫情防范意识，掌握应对突发公共卫生事件的基本技能，从而提高学校对公共卫生事件的整体防范和处置能力。

第三，强化疾控机构的行政权力，进一步落实学校公共卫生安全校长负责制和责任追究制。学校是一个特殊场所，是疾病预防、监控的重点单位，卫生部门和教育部门对学校突发公共卫生事件防范工作责无旁贷。但从业务关系上讲，卫生部门是技术指导、是领导，教育部门仅是执行者而已。在现有学校突发公共卫生事件应急体系中，虽然疾控机构对学校有一定行政处罚权，但这些行政处罚并不足以影响学校校长的个人升迁。如果疾病控制部门或卫生部门与教育部门的人事处理和奖惩挂上钩，那将会极大地促进学校负责人以及教师防范和处理突发公共卫生事件的责任心和自觉性。

此外，学校还要加强食堂软硬件建设和卫生室标准化建设，加强与卫生、食品药品监督管理部门、工商部门、疾控中心的联系，接受他们的监督和指导，杜绝各类公共卫生事件的发生，保证学校师生生命健康安全。

［1］雷芝樱，董柏青，陈娜萦等.2004～2007年广西学校突发公共卫生事件监测信息与对策分析.中华疾病控制杂志，2008，(5).

［2］中华人民共和国卫生部官方网站.http://www.moh.gov. cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohwsyjbgs/s3586/ 201103/50819.htm.

［3］张颖，曾光.2004年全国学校突发公共卫生事件分析.中国学校卫生，2007，(1).

［4］雷芝樱，董柏青，陈娜萦等.2004～2007年广西学校突发公共卫生事件监测信息与对策分析.中华疾病控制杂志，2008，(5).

［5］胡艳，唐晓燕，2005年－2006年信阳市学校内突发公共卫生事件流行病学分析.河南预防医学杂志，2008，19 (4).

［6］郭清，马海燕等.农村学校公共卫生状况与对策研究.中国农村卫生事业，2003，(7).

［7］李春灵，张维萍等.广西农村学校突发公共卫生事件隐患分析.中国学校卫生，2007，(12).

［8］廖文科.我国学校突发公共卫生事件应急处置的基本原则和要求.中国学校卫生，2007，(1).

文献标识码: 文章编号:1004－342(2011)06－17－03

2011－10－19

项目简介:本成果系四川省哲学社会科学重点研究基地——四川医事卫生法治研究中心立项资助的“农村学校突发公共卫生事件应急体系建设”研究课题的一部分。项目编号:YF10－Y10。

唐兵(1967－)，女，四川医事卫生法治研究中心研究员，中共四川省委党校经济学博士。