义务教育均衡发展与质量保障的现实思考

王智超

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

义务教育均衡发展与质量保障的现实思考

王智超

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

当前，我国义务教育已经基本实现了保证人民群众有学上的目标。在此前提下，进一步的公平和质量要求成为义务教育面临的重要课题。其重要性一方面表现为，如何保证全体国民享受公平的教育，平等地享有教育资源；另一方面表现为，如何使全体国民实现上好学的目标。笔者从义务教育的均衡发展和质量保障入手，探讨了二者的关系和促进义务教育均衡发展的策略。

义务教育；教育质量；均衡发展

一

基础教育是我国提高民族素质的奠基工程，在教育中处于基础性地位。基础教育中的基础性，不仅指其学历层次上的塔基地位，还包括基础教育是为学生提供进一步学习的基础，学会做人的基础，学会生存的基础等等［1］。义务教育作为基础教育的重要组成部分，是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，具有强制性、免费性和普及性，是教育工作的重中之重［2］17，其在培养创新型人才中的基础作用更为凸显。随着社会的不断发展和进步，人们对于教育特别是义务教育的要求越来越高，“办人民满意的教育”这一诉求在义务教育领域尤为凸显。

进入现代社会以来，各主要发达国家都把提高国民素质当成国家发展的重要前提，并通过法律形式将普及教育纳入法制轨道加以实施。义务教育是国家普及教育的基本方式，这种方式保证了人民群众能够稳定地接受最基本的教育，享受国家提供的基本教育资源，为国家进一步提高国民素质提供基础。以1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布为标志，我国义务教育作为一种法定的强制教育形式被固定下来，到2006年修订《中华人民共和国义务教育法》，20年间，我国义务教育走过了一段不平凡的发展之路，九年义务教育得到了基本普及，义务教育条件也不断完备和改善。截至2007年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达到99%［3］。

在九年义务教育人口覆盖率不断提高的基础上，我国义务教育经费得到了有效保障。2005年国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制，提高义务阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修长效机制，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。国家全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，向全国农村义务教育阶段学生免费提供教科书并对家庭经济困难的寄宿学生提供生活补助。2006年，新修订的《义务教育法》规定“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制”，将农村义务教育经费保障机制写进了法律条文。2007年11月，国家对农村义务教育经费保障机制改革进行了调整和完善，提高农村义务教育保障水平，进一步加大对农村特别是贫困边远地区义务教育的支持。2008年8月，国务院正式印发《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，规定从2008年秋季学期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。

此外，我国义务教育条件不断改善。义务教育经费的有效保障促使我国义务教育条件不断改善，办学规模不断扩大，办学水平不断提升。2004年国家投入100亿元实施农村寄宿制学校建设工程、投入60亿元实施新一轮危房改造工程、投入100亿元实施农村现代远程教育工程，2006年全国用于农村义务教育的总投入达到2177.28亿元，为2002年的1.73倍，其中，财政预算内义务教育拨款为1880.5亿元，为2002年的1.9倍［4］。整个义务教育阶段的办学条件得到了极大改善。

义务教育取得的巨大成就，使人民群众接受义务教育的基本权利得到了保障。随着普及九年义务教育目标的基本实现，我们已经完成了“量”上的公平，也就是教育起点的公平。但是，数量的增加与条件的改善并不等于质量的提升，当最基本的外部条件得到满足后，质的提升就显得颇为重要［5］，义务教育的均衡发展和质量提升问题进入人们的研究视野。虽然我们已经基本实现了义务教育的全民覆盖，但城乡、区域、校际之间义务教育水平仍有较大差距，义务教育的整体质量仍有待提升。这些问题在义务教育基本普及实现后更为突出地摆在我们面前，成为未来我国义务教育发展必须面对的问题。

二

教育均衡一直以来都是教育发展努力追寻的目标，但在现实生活中，人类为谋求某一时期的特定目标而导致的教育发展不均衡是一直存在的。从受教育者的角度来说，教育发展的不均衡状态表现为教育为受教育者所提供的教育机会、教育内容的不均衡。而从资源配置的角度来说，教育发展的不均衡状态表现为教育在发展过程中由于各种因素制约而导致的教育规模、质量发展的不均衡状态。从表现形式来说，教育发展的不均衡可以表现为城乡发展的不均衡、区域间发展的不均衡、区域内学校间发展的不均衡和学校间不同群体发展的不均衡。

义务教育发展不均衡的原因是多方面的，既有主观原因，也有客观原因。主观上，由于时代背景限制，政策制定者可能会在资源配置上有意采取不均衡的方式以保证时代所需的人才能够得到足够的资源。改革开放初期，为解决人才短缺问题，在短时期内多出人才，快出人才，出好人才，邓小平同志提出采取重点校政策，使优质教育资源向少部分地区、学校聚集，以快速培育一大批国家建设急需的优秀人才。在当时的背景下，这种不均衡配置短期内起到了加速教育发展，迅速培养人才的作用，但也造成了我国义务教育不均衡发展的肇始，而这种发展多是区域内部的。而客观上，不同地区间经济、人口、社会等的不同也会造成教育发展中的不均衡状态，比如改革开放以后，随着我国经济发展的不断深入，东西部地区之间的经济差距逐渐拉大，进而造成了东西部地区之间教育发展的不均衡越来越明显。更为复杂的是，很多情况下主观因素和客观因素掺杂在一起，使得义务教育发展的不均衡状态更为严重。

尽管义务教育发展的不均衡状态普遍存在，但义务教育的均衡发展既是义务教育自身的内在发展的要求，也是社会外部需求的体现。一方面，作为义务教育，其自身的性质决定了这种类型的教育必须以全体民众为受众，必须保证全体民众都能接受同样的教育。另一方面，作为基础教育的一部分，义务教育是教育系统的重中之重，担负着人才培养的基本任务，社会的不断进步必然要求义务教育的覆盖面更加全面，而且现代社会公平、民主的观念也要求义务教育必须均衡发展。均衡发展是义务教育的战略性任务［2］19，是义务教育发展的一种价值取向。对于义务教育均衡发展的理解可以从两方面入手。

首先，必须认识到均衡发展是事物发展过程中的动态持续过程。它既是一种理想追求，更是一种现实需要，是一个分阶段的持续演进过程。这个过程循环往复，螺旋递进，根据不同的社会发展状况有不同的阶段性目标：初级目标是为更多的人提供更多的教育机会；中级目标是为所有的人提供基本平等的教育；高级目标是为尽可能多的人提供尽可能好的教育［6］。我国一直将教育均衡发展作为一项重要的教育政策价值取向和选择，也不断在推进义务教育的均衡发展，但必须注意到均衡不是一蹴而就的，必须渐进，而且要根据不同阶段的发展情况制定相应的目标要求，否则就会违背规律，欲速则不达。当前，我国义务教育的基本普及已经迈出了教育均衡发展的第一步，基本实现了学生教育机会的均等。在此基础上，我国开始进入义务教育均衡发展的第二阶段，也就是在基本普及义务教育基础上的对教育品质的追求。

其次，必须认识到均衡发展不等于均等发展。义务教育的均衡发展就是义务教育的平衡发展［7］。均衡发展中，均是手段而衡才是目的。因此，对于均衡发展不能简单地理解为教育资源的平等分配和教育政策的同等对待。恰恰相反，在不均衡的前提下，均衡发展更应当注重发展过程中对于弱势的补偿和倾斜，努力达到教育发展内部质的均衡。这也要求均衡发展必须是注重质量提升的内在发展，而非表面均衡的均等发展。义务教育均衡发展的核心在于质的提升而非量的增长，其主要任务是通过政策导向，合理分配教育资源，办好每一所学校，教育好每一名孩子。

三

教育质量是一直伴随着教育发展的核心概念，是衡量教育效果的标准之一。教育质量可以理解为通过教育活动满足社会、个人对于教育需求的程度，它既与指向的结果有关，又与获得这些结果的过程中的目标、方法、条件等相关。与均衡发展作为价值取向不同，教育质量是一种衡量标准，确定了教育发展的基本要求，提出教育应该在一个什么层次上发展，应该达到什么样的水平。一方面，它规范着教育发展的程度、教育输出的结果；另一方面，它又对目标实现过程中的资源配置利用的有效程度进行着控制。这种作用确定了教育质量是教育发展的基础，任何教育发展如果不以质量保障为根本，都将是无序、无效和无用的。有效的质量保障可以促使教育发展更有序、教育资源利用更有效、教育培养结果更有用。质量保障体现于教育发展主要体现在发展目标、资源利用和培养结果上。

教育发展的未来走向取决于教育质量的根本要求。无论是精英教育还是大众教育，教育质量观确定着不同时期教育所要达到的目标应该是什么样的，与之相对应，教育应当以什么规模、层次、内容来培养与之相对应的人才。教育资源的利用程度也是教育质量的一个重要作用，根据不同社会发展程度和人们对于教育需求的程度，人们对于教育投入的力度会有所不同，教育质量要求促使人们在教育资源分配和使用上更具针对性，有利于教育资源更加有效的整合与利用。此外，教育质量也对于教育培养结果提出了具体要求，可以使教育活动更具针对性，在很大程度上，这也是衡量教育发展质量的重要标准之一。当然，由于教育质量的构成是多维度的，因此，教育质量的衡量标准也应该是多维度的。这种多维度就决定了教育质量的衡量不能简单以学生培养结果这一单维度来衡量。对于教育质量的考查应当根据各个历史阶段的实际情况和人们对于教育的需求为标准。

教育质量受多方因素的影响，总体来说，主要包括内部因素和外部因素：内部因素包括教师、学生、教学内容、教学形式、教学设备等；外部因素包括社会环境、教育制度和学校等。内部因素主要是对于教育质量起直接影响的因素。教师队伍建设程度，学生基本素养，教学内容的设计、呈现，教学形式的组织，教学设备的配套等都直接影响到教育质量的高低。内部因素由于更直接地作用于教育质量，因此是最基本和最关键的，但同时它也是最易捕捉和改变的。外部因素主要是从教育活动之外对于教育质量起影响作用的因素。社会因素是影响教育质量最重要的因素之一，包括政治制度、经济发展程度、社会文化水平以及人们对于教育外在要求等。这些因素虽不直接作用于教育质量，但在很大程度上制约、影响着教育质量，决定了教育质量的程度。特别是政治制度和经济发展程度这两项是决定教育质量高低的重要内容。而教育制度和学校则是社会环境的下位环境，教育制度是政治制度、经济发展程度作用于学校的产物，体现了政治制度和经济发展程度对于教育的要求。学校对于教育质量的影响主要表现在管理上，同样的资源分配到不同的学校会产生不同的结果，就是制度和学校在发生作用。

质量保障是教育质量对于教育发展的作用体现，是义务教育发展的重要支撑，也是政府发展义务教育的责任与义务的集中体现。明确教育质量的影响因素对于我们在教育发展过程中提供更好的质量保障具有重要意义和价值。从内部因素来说，教育质量保障应当确保在教师队伍建设、学生基本素质提升、教学内容选择、教学组织形式改进、教学设备更新等方面有所改变。从外部因素来说，创设良好的外部环境是质量保障的重要环节。

四

2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中指出把促进公平作为国家基本教育政策，把提高质量作为教育改革发展的核心任务，要树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平，出名师，育英才。建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来［2］11。这些都说明我国未来教育更加重视均衡发展和质量保障的关系，指明了新时期我国义务教育发展的基本方向与路径。

义务教育发展过程中的质量问题一直贯穿始终，无论义务教育处在何种阶段，质量问题都是核心问题，如果说均衡发展是外部驱动的话，那么质量保障则一直是义务教育发展的内在需求，义务教育只有在保证质量前提下的发展才是有效的，无质量的发展只会导致偏离方向。如何理解义务教育均衡发展下的教育质量保障的关系是具有现实意义的讨论话题。从本质上来说，均衡发展是一种理念，而质量保障是一种行为，不存在根本冲突，相反，二者是互相促进的。一方面，均衡发展为义务教育高质量发展提供了保证与前提，在均衡基础上的质量提升才是有效的提升；另一方面，质量保障是义务教育均衡发展的实现路径，只有在有质量基础上的发展才可能实现不同区域相同内容的教育发展，才能达到在规模、形式、内容上满足人民群众的需求。这种需求不是“千校一面”的，而应该是以质量为核心各具特色的。总的来说，义务教育的均衡发展与质量保障的关系是互促互进，共同发展的。均衡发展是义务教育发展的价值取向，质量保障是义务教育发展的路径选择。

（一）均衡发展是义务教育发展的价值取向

随着社会的不断进步和经济水平的不断提升，人们对于教育的需求已经逐渐从要求基本受教育权利转向要求获得更符合个人自身需求的更高层次教育内容上，人们除了希望教育提供基本教育内容外，更希望教育能提供高水平的、多样化的教育形式，以使自身的需求得到满足。义务教育发展必须注意到这一取向，从根本上满足人们的这种需求，将教育均衡发展的外在形式与内在目的有机统一起来，促进义务教育更好更快的发展。

义务教育的发展包括规模的扩大和质量的提升，在这一过程中，均衡发展是教育发展的永恒目标，是一种理想的发展状态。从现实来说，绝对的均衡是永远无法实现的，特别是在经济发展、地域状况、人文素养都不尽相同的情况下，保证区域间的完全均衡是不可能的。将均衡发展作为义务教育发展的价值取向，需要注意以下两点：

第一，均衡发展并不是平等、均等发展，而是以学生最终发展、教育质量提升为根本目的，要根据不同地区、学校的实际情况发展学校特色，促进学校多样化发展，以满足不同学生的不同需求。现阶段的均衡发展必须要考虑到我国教育发展的现实情况，由于历史和制度造成的不均衡状态不可能在短时期内通过制度调节完全解决，作为政府责任的均衡发展，必须是在一定质量保障下的发展，否则就会成为表面繁荣实质匮乏的教育发展。特别是义务教育阶段，具有全民共同参与的普及性，更需重视政府在这一过程中的责任与义务。

第二，均衡发展是一个动态的过程，是一个从不均衡到均衡再到不均衡的过程，不能将均衡发展看做是一个点，必须以动态发展的视角来看待均衡发展。要实现不同区域，同一区域不同学校，同一学校不同群体间的义务教育均衡发展，首先应当认识到义务教育不均衡状态的客观存在，不能搞一刀切和一步到位，必须容忍不均衡在一定时间段内的存在，在此基础上将均衡发展作为重要的指导思想，在教育布局、政策设计、资源分配等方面保证优势地区、学校、群体和弱势地区、学校、群体间的共同发展，并特别注重对弱势地区、学校、群体的扶持，保证他们在现有条件下能够获取更多的支持，从削峰填谷走向造峰扬谷。

（二）质量保障是义务教育发展的路径选择

质量保障是促进义务教育发展的另一重要影响因素。均衡发展为义务教育发展提供了基本的价值取向，而均衡发展这一理念本身要求义务教育的发展必须以质量提升为保障。质量提升是均衡发展最终落脚的重要路径，均衡发展需要通过质量提升来得以体现。

质量保障既包括为均衡发展提供必要的教育资源，也包括制定详尽的教育质量衡量标准，还包括集中、合理使用教育资源。特别是在义务教育阶段，保障所有学生享有平等的教育资源，接受同质的教育内容是义务教育发展的价值取向，在这一过程中，必须重视质量的提升，否则就会造成平等而低质的教育状态，不利于全体学生整体素质的提升。一直以来，我们在教育均衡发展过程中，为了弥补已有历史、制度原因造成的不均衡状态，会从弱势补偿的角度出发，将固有资源倾向性地投给弱势地区或学校，同时抑制优势地区或学校的发展，这种观念源于对义务教育均衡发展的错误理解，是忽略质量的低层次均衡，不利于教育均衡发展这一根本目的的实现。义务教育的发展是质和量的双重提升，特别是在量已经得到满足的基础上，质的提升就显得尤为重要，在这一阶段，质量的均衡比机会的均衡更为重要。质量保障是一个需要多重考虑的政策选择，一方面要注重人民群众的需要；另一方面要满足社会的基本需求。在现阶段，必须注意到不同层次地区的现实情况，逐步推进义务教育发展。

第一，必要的教育资源是义务教育发展的基本前提与保证。没有必要的教育资源，义务教育的发展就无从谈起。特别是在义务教育均衡发展的过程中，大量的教育资源是不可或缺的。只有充足的教育资源才能既保证义务教育基本普及，又保证义务教育稳步提升，缩小差距。

第二，详尽的教育质量标准是义务教育发展的基本保障，通过制定详尽的教育质量标准可以使义务教育的发展有更明确的目标和要求，使义务教育发展在良性的轨道上运行。详尽的教育质量标准既应包括义务教育发展的培养结果标准，也应包括为培养结果服务的配套标准，包括师资、校舍、课程等的质量标准。这些标准越详尽越具有规范性和指导性，可以为义务教育的发展明确基本的方向。

第三，相对于提供教育资源和详尽的质量标准而言，集中合理地使用教育资源是质量保障的更高要求。这就要求教育行政部门在资源分配过程中，根据实际需要和质量标准要求，充分发挥政治智慧，使教育资源物尽其用。这里面一要注意资源分配的倾向性，即资源在优势和弱势群体间分配的度的问题；二要注意资源分配的充足性，即资源在分配时必须满足质量标准的基本要求，使教育在发展过程中不受羁绊；三要注意资源使用的节约型，即在资源分配后要时时监督资源的使用情况，保证资源能够“好钢用到刀刃上”。

［1］柳海民.教育原理［M］.长春：东北师范大学出版社，2000：260.

［2］《教育规划纲要》工作小组办公室.教育改革规划纲要辅导读本［M］.北京：教育科学出版社，2010.

［3］2007年全国普及九年义务教育地区人口覆盖率99%［EB/OL］.［2008－02－25］.http：//www.china.cn/news/con.tent.

［4］教育优先发展战略地位不断得到加强和落实［EB/OL］.http：//www.chsi.com.cn/jyzx/200803/20080305/3953751.htm.

［5］王智超.农村中小学教师队伍建设困境与对策研究［J］.东北师大学报：哲学社会科学版，2009（4）：83－89.

［6］翟博.教育均衡发展：理论、指标及测算方法［J］.教育研究，2006（3）：16－28.

［7］杨颖秀.基础教育均衡发展的政策视点［J］.教学与管理，2002（8）：3－4.

Realistic Thinking About Balanced Development and Quality Assurance of Compulsory Education

WANG Zhi－chao
（School of Education Science，Northeast Normal University，Changchun，130024，China）

At present，China has basically realized the compulsory education to ensure that people are learning the basic goal.In this context，further equity and quality requirements have become an important issue facing compulsory.Performance of the subject on the one hand，how to ensure that all citizens enjoy equal education，equal access to educational resources；the other hand showed how to make all citizens to achieve the goal on the studious.In this paper，the balanced development of compulsory education and quality assurance，discussing the relationship between the two and promote the balanced development of compulsory education policy.

balanced development；compulsory education；quality

G521

A

1001－6201（2011）02－0148－05

［责任编辑：何宏俭］

2010－10－20

国家社科基金“十一五”规划2008年度教育学青年课题（CFA080211）；全国教育科学“十一五”规划教育部重点项目（DFA090160）；吉林省教育科学“十一五”规划2008年度规划项目（GH08062）

王智超（1980－），男，黑龙江甘南人，东北师范大学教育科学学院讲师，教育学博士。