政府公共危机应急能力评价体系的尝试性构建

黄俊会 石立春

(四川商务职业学院，四川成都611131)

政府公共危机应急能力评价体系的尝试性构建

黄俊会 石立春

(四川商务职业学院，四川成都611131)

我国突发公共事件应急管理中的评价体系还存在着许多不足和缺陷。较为合理的调查评估应当以政府的公共危机事件的化解能力为调研对象，评价的内容主要应包含地方政府信访问题的处理，新闻媒体的公信力及新闻报道中的人文关怀、政府绩效评估、公务员的考核制度、行政问责制度、政府与非政府组织的关系状况、公民政治心态的培养与引导以及司法公正以及民间法的司法识别等。

政府公共危机;公共危机应急能力;社会管理

目前我国对政府公共危机应急能力的调查评估主要是评价危机事件的处理能力。主要的评价标准是根据相关预案和法律对突发事件应急管理的规定来制定的，这些法律中具有代表性的是《中华人民共和国突发事件应对法》。因此，依照法律法规进行评估，上级政府对下级政府的调查评估就大致有了一个相对较为详细的评估标准。但是这种评价方法也有很大的缺陷，主要有以下几个方面:调查评估往往是政府临时组成调查小组对下级政府进行评估;评估往往侧重于公共危机事件的处理能力;调查评估体系的具体内容不太明确等。因此，应当构建一个由第三方为评价主体，以政府的公共危机事件的化解能力为主要评价内容的评价体系。

政府公共危机应急能力的评价应当以政府公共危机事件化解能力为主，危机事件的治理能力为辅。所谓的化解能力就是要在平常的社会治理过程中努力消除危机产生的因素，评价政府的危机事件化解能力也就应当从这方面入手。一般来讲，可能诱发危机事件的因素都应当被政府重视，然后努力化解，这些诱发性因素往往与地方政府对信访问题的处理、新闻媒体的公信力、政府绩效评估、司法公正等有关，危机事件中的参与主体往往是在这些方面绝望时，才会发生一些极端化的事情。危机事件的治理能力，主要是指危机事件中政府的信息公开制度、社会主体多元化治理等。

一 当地信访制度的执行情况

政府公共危机事件化解能力的调查评估首先应当看政府的信访制度是否落实。信访制度是中国一项特色政治制度，它的存在与中国传统的政治文化、目前我国的政治体制以及我国处于社会转型时期矛盾剧增等因素密切相关。而信访制度的存在对于公共危机应急能力，特别是危机事件化解能力的作用就是信访制度的功能——政治缓冲，“信访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民生的传声筒、民意的表达机制”①。对政府公共危机应急能力的调查评估，特别是政府危机事件的化解能力的调查评估就应当从当地信访制度的功能定位来着手。

1994年中央正式推行群众逐级上访制度，信访制度的运作便有效地被纳入了等级科层制的正常运作范畴，这样就把信访的接待主体由高层转向了基层政府，并且信访处置情况与基层政府的政绩考核相关，这样各地基层政府就千方百计减少信访的数量，由此在许多地方信访制度的功能就变成了控制功能。控制功能的含义也就是以减少信访的数量为目的，而政治缓冲则是以减轻社会压力为目的。信访功能向控制功能的转化在短期内有利于社会的稳定，但从长远来看却是不利的。从信访制度方面来对政府公共危机事件化解能力进行调研评估的时候，就应当从政府解决信访事件的方法和结果来看待当地政府处理信访事件的目的，从而判断当地信访制度的功能是控制功能还是政治缓冲功能。

二 当地新闻媒体的公信力

新闻媒体历来是政府组织的一部分，一个地区的新闻媒体的态度与当地政府的主流态度往往相一致。但是近年来，地方新闻媒体的改革幅度加大，在一定程度上来讲，当地新闻媒体的状况反映着当地政府的社会治理能力。因此在调查评估政府公共危机事件化解能力的时候，新闻媒体的状况也是一个参考指标。

所谓传媒公信力，“也就是传媒在公众中的可信度或者是公众对传媒的信任度”②，传媒的公信力判断，一是从媒体的角度，一是从受众的角度。其中从媒体的角度来研究主要是媒体公信力的调查，新闻业的表现等;从受众角度主要着眼于受众的个体特征差异性，人际交流和受众参与程度等方面。这两个角度在研究结果上存在着一定的差距，不过从政府公共危机事件化解能力角度来看，应当从媒体角度来了解媒体的公信力。内因是事物发展的根据，无论是受众的差异性还是人际交流等，这都是外因，对于媒体的公信力建构是起次要作用的。因此在对媒体公信力进行调查评估的时候，应当从媒体的信息准确度、新闻教育以及新闻从业人员的表现等方面着手。

三 政府绩效制度、公务员的考核制度以及行政问责制度

目前，政府绩效评估在我国实践的基本模式主要有青岛模式——目标责任制、福建模式——综合性的效能建设、杭州模式——公民模式、甘肃模式——第三方评价等。政府绩效制度健全与否与政府公共危机事件的化解能力大小有着很大的关系。总的来讲，上述政府绩效制度的模式旨在有利于政府采纳民意，有利于推动政府职能的转变，推动服务型政府的创建;有利于提升政府在社会中的信用，改善政府形象;有利于社会公民政治参与积极性的提高，有利于政治民主化的建设。从政府绩效制度方面来评估政府公共危机事件化解能力主要看政府在日常活动中是否真正地履行了其法定职责，在多大程度上满足了民众需求，从民众需求量与政府满足量的差值来评价政府的能力。

公务员考核制度对政府公共危机应急能力有着很大的影响，公务员考核制度有助于公务员提高自身素养，更好地服务于群众，有助于提高政府形象，提高民众对政府的信任感，从而间接地减少公共危机事件的发生。目前我国的公务员考核制度相关的法律法规有《中华人民共和国公务员法》，当然作为执政党建设的规定还有《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实施党风廉政建设责任制的规定》;因此，在对地方公务员考核制度进行调查评估之时，可以参照对《中华人民共和国公务员法》的贯彻实施状况进行党风党纪的考核检查。

行政问责制度对于公共危机化解能力也有着很大的影响，行政问责制度可以以法纪的“鞭子”效应，驱动地方政府在危机化解以及处理问题方面不断提高公共危机事件化解能力和处理能力。比如近几年规定的关于地方政府不得擅自动用武力处理群体性事件的行政问责制，就很好地遏制了强拆等将群体性事件升级的可能。因此，对行政问责制度的考察也应当作为调查评估的主要标准。

四 政府组织与民间非政府组织的关系状况

政府是否发挥非政府组织的社会作用，是考察政府是否具有社会管理能力的主要依据。非政府组织是英文Non－Governmental Organizations(NGO)的意译，狭义上来讲，我国非政府组织只包含一些互益组织、公益组织、运作型组织及实体型社会服务组织。从非政府角度来调研政府公共危机事件的化解能力应当主要看政府平日里对非政府组织的政策服务能力。政府对非政府组织的政策服务是政府社会治理的需要，通过政策服务政府可以实现对非政府组织的吸纳、管理，借以拓展政府活动的空间，促进社会的和谐发展，在一定程度上也可以避免政府在社会管理中被社会群体边缘化。考察政府对非政府组织的政策服务能力，主要看政府是否充分发挥政策的利益聚合作用，是否成功地规范了非政府组织的利益诉求;考察的内容主要包括非政府组织在日常政治生活中政治参与程度如何、在社会急需领域政府是否充分发挥过非政府组织的作用等。

政府与非政府组织的关系对于政府公共危机应急能力，特别是公共危机化解能力有着很大的影响。在社会治理过程中，政府充分发挥非政府组织的作用有助于减少社会中的不和谐因素，有利于社会的稳定;在公共危机事件发生之时，也有利于危机事件得到迅速合理的解决。因此对政府与非政府组织之间的关系进行调查评估也是调查政府公共危机应急能力中的一部分工作。

五 政府在公民政治心态培养与引导方面的工作

社会的政治心态直接影响着人们的政治行为，然而，人们的政治心态由于受到各种因素的影响，呈现为动态的变化的特征。这种变化主要受到社会发展程度的影响，同时也受到政府社会管理方式的影响。因此，政府适时引导公民政治心态对于政府的社会治理能力乃至政府的公共危机事件化解能力有着很大的作用。对政府公共危机应急能力进行调查评估之时也应当把政府的政治心态引导能力考虑在内。

总的来说，公民政治心态变化受四个方面的影响，一是社会政治因素，即政治制度与政治程序、政治理论传播与政治教育等;二是社会经济因素，即公民的收入水平的高低;三是社会因素，即职业、社会地位等;四是自身因素，即接受教育程度、年龄因素、个体在社会结构中的自我定位等。这些因素对于公民的政治行为有着很大的影响，因此政府在政治生活中应当注重对公民政治心态的引导，从而提高政府自身的社会治理能力以及公共危机应急能力。

在对政府公共危机应急能力进行调查评估的时候，在公民政治心态方面可以从以下几个方面着手:1.公民对于政府日常活动的满意程度调查;2.政府对于公民的政治心态是否做过一些引导性的工作①;3.政府是否对公民政治心态做过相关调查研究等。

六 司法公正以及对民间法的司法识别状况

司法制度可以被称为保障社会公平的最后一道屏障，司法的公正对于社会的稳定有着很大的影响。司法公正是实现社会稳定的基础，也是实现司法为民的前提和保证。民间法的司法识别实质上“就是法官在习惯中发现案件的裁判规范并通过合法性检验将其正当化的过程”④。司法运行中民间法的司法识别对于社会的稳定也具有很大的积极作用，司法活动中民间法的引入有助于社会民众，特别是有着特殊生活习惯的民众对法律的信任与支持，有助于社会的和谐。⑤司法公正以及民间法的司法识别有助于提高民众中的政府形象，有助于政府社会治理能力的提升，也有助于政府公共危机应急能力的提高。这样，即使在危机事件发生之后，民众也会坚信政府，支持政府。

从司法制度公正以及民间法的司法识别的角度来对政府公共危机应急能力进行调查评估可以从当地司法机关经手案件进行分析研究。通过对案件的分析与研究，了解当地司法机关处理案件所坚持的原则、信念，从而对其进行评估。

注释:

①刘武俊:《信访也需要制度创新》，《法学研究》2004年第3期。

②沈荟，金璐:《西方传媒公信力的研究领域》，《上海大学学报》(社会科学版)，第15卷第4期，2008年7月，第83页。

③吴玉兰:《构建和谐社会视角下经济新闻报道的人文关怀》，《武汉大学学报》(人文科学版)，第61卷第4期，2008年7月刊，第507页。

④这里的习惯应具备以下条件:具体习惯应受其规制的社会主体所认同;该习惯应具有基于其自身的强制力，即具有基于其自身的“实效”;该习惯不能违背普遍的正义观念;习惯应具有一定历史久远性等。

⑤王林敏，《论习惯的合法性检验标准》，《山东大学学报》(济南)，2009年第5期，第46页。

A Tentative Construction of the Evaluation System of Government Public Emergency Power

Huang Junhui，Shi Lichun

(Sichuan Business Vocational College，Chengdu 611131，China)

It is more reasonable to take the government's ability to resolve incidents of public crisis for the research object in the assessment and investigation of public emergency，and the evaluation should mainly include the local government's handling of petition letters，the credibility of news media，the humanism in the news reportage，the evaluation of Government’s performance，the examination system of the civil service，the administrative accountability system，the relations between the government and non－governmental organizations，the training and guidance of the civil political psychology，and the recognition of justice and civil law jurisdiction.

D625

A

1004－342(2011)04－01－03

2011－03－19

黄俊会(1976－)，女，四川商务职业学院讲师;石立春(1990－)，四川师范大学政治教育学院2009级2班。