浅析农民工权益的法律保障

周 莲,吕 军

(1.武汉冶金管理干部学院 文法教研部,湖北武汉430081 2.武汉钢铁集团公司 宣传部,湖北武汉430080)

纵观当下,任何一个国家在从传统社会向现代社会转型过程中,必然经历一个产业结构和城乡结构的转换过程,以及与此相联系,经历着由农业人口向非农业人口、农村人口向城市人口、农民向工人的转换过程。由于特殊的二元经济制度使然,我国的城乡人口转移并未像西方国家那样经历了农民向市民的职业、地域和身份同步的彻底转变,而是经历了由农民到农民工,然后再由农民工到市民的“中国”路径。因此中国的农民工权益保护问题有着强烈的中国特色。

一、农民工权益遭受损害的表现及原因

(一)农民工权益遭受损害的具体表现

1.同工不同酬,工资待遇低,欠薪现象普遍存在

企业视农民工为“廉价劳动力”,降低工资水平,拖欠、克扣工资时有发生。据有关部门统计, 2009年,我国农民工年均收入10000元左右,而城镇职工年均收入18000元左右,二者相差近一倍。即便是低水平的工资,企业也想方设法拖欠。2003年至今,清欠农民工工资的工作取得了一定成绩,但由于维护农民工权益的长效机制尚未建立,拖欠农民工工资问题并未从根本上解决,在 2006年仅吉林省就查处拖欠农民工工资案件1145件,行政处理129件,涉及金额1075万元,行政处罚47件,涉及金额81万元。正是这种愈演愈烈的拖欠工资,以至于使农民工讨要工钱的个别行为演变成群体的非理智行为。

2.同工不同权,超强度劳动普遍存在,休息权得不到保障

企业把农民工作为“超时劳动力”,作为农民工不仅工作时间长,而且从事超负荷的繁重劳动。据新华社2007年5月对北京、石家庄、运城三个城市外来劳动力的调查显示,进城农民工每月工作约28天,每天工作约9.8小时。大大超出《劳动法》规定的每日工作不超过8小时,每周工作不超过44小时的法定工时。与城市本地劳动力相比较,进城农民工每月平均要比城市本地劳动力多工作56小时,相当于一周以上的正常工作时间。同时,有86.7%的农民工周六或周日得不到休息,有73.2%的农民工公共节假日得不到休息,女性农民工能够享受有关生育法定假日的比例不足14%。

3.同工不同享,社会保障缺乏

农民工似乎是“高危劳动力”的代言人,面对各种安全事故的频频发生,农民工只能自认倒霉。那是因为对于城市职工而言,一旦成为一个单位的职工,单位就会按照《劳动法》的规定为其交纳医疗、养老等保险金,而进城务工的农民工所享受到的社会保障几乎为零。由于不是城市居民,他们无法享受城市居民所能享受的医疗保险、失业保险、养老保险、工伤医疗保险等社会保障。据四川有关部门调查,在县级以上企业就业的农民工,仅有3.41%参加工伤保险,0.84%参加医疗保险, 0.83%参加失业保险,2.99%参加养老保险。尤为严重的是,农民工是工伤工亡的高危人群。据资料调查,有三分之一的城市农民工因工生过病,约60%的人生病后都是仗着年轻、体质好硬挺过去,约40%的人不得已而花钱看病,而看病支出绝大部分是自费,用人单位为他们支付的不足1/12。因此,绝大多数农民工是在社会保障缺失的情况下从事艰苦的高危工作,出了事故又很难得到合理的赔偿,往往因残致贫。这种贫困不仅仅是经济意义上的贫困,而且是社会、文化层面的贫困。

4.劳动条件差,职业病频发

当前一些用人单位着眼于眼前利益,为了降低生产成本,不注意改善工作环境,不给农民工配发必要的劳动保护用品,导致农民工职业病发病率较高,因工作中接触有毒物品而中毒等事件也时有发生。特别是地处小城镇的非公有制小型企业,由于企业的规模小,资金投入严重不足,机器设备陈旧老化,通风不畅或者根本没有通风装置,在这样的工作环境中,许多农民工染上了严重的职业病。例如,中央电视台《今日说法》栏目就多次报道南方一些城市的外资企业因不注意劳动保护而发生了农民工累死车间,集体中毒等事件。

5.教育权得不到保障

教育权得不到保障主要体现在两个方面：一是农民工自身的受教育权得不到保障,农民工到城镇就业,虽然解决了生存问题,但还要学习技能、积累经验,以获得稳定就业的能力,适应城市生活。而农民工在进城时就在文化教育程度上与城市同龄人存在着先天差距,如上海2009年对外来流动人口调查表明：73.9%为初中及以下文化程度。农民工进城后因本身经济条件较差,往往难以支付市场机制下的培训费用,城市庞大的继续教育体系对他们来说是不存在的,而政府和用人单位又因缺乏经费投入且无明确的政策保障,不可能对农民工进行培训。同时,用人单位过度延长农民工劳动时间,更不可能使农民工有其他再学习的机会。二是农民工子女的受教育权得不到保障。目前对于进城务工人员的子女的受教育问题缺乏相关的规定,也没有专门的社会保障体系。在人地两生的城市,农民工子女的受教育问题是他们最为棘手的问题。城市正规学校入学的户籍制度使很多农民工子女即使在义务教育阶段也无法进入正规学校接受教育,就算能够进入也需要缴纳高额的借读费,赞助费等。很多农民工没有办法只好将孩子送入没有教学质量保证的专门为农民工子女创办的学校或者带子女回老家入学。

(二)农民工权益遭受损害的原因

1.社会原因

(1)从农民工自身角度看,农民工文化素质水平低,法律意识薄弱,缺乏维权意识和能力,这是农民工权益受损的内在原因。由于劳动力过剩,农民工又处于弱势,为了不失去工作,他们首先考虑的是如何确立劳动关系,而对于如何维护自己的合法权益很少事先考虑,甚至毫无考虑,所以很容易陷入那些善于坑骗的用工方所设置的陷阱。很多农民工在自己合法权益受侵犯时,不懂得通过合法手段保护自己;有的农民工虽有维权意识,但考虑自己无权无势,不敢维护自身权益;有些农民工由于法律知识缺乏和法制观念淡薄,在维权中因证据不足求助无门,往往铤而走险,采用非法手段和极端手段维权,极易造成社会危害。

(2)传统户籍制度所形成的城乡二元结构造成农民工民主平等权的丧失,这是农民工合法权益得不到有效保障的最深层次的原因。中国长期的城乡二元结构,是靠以户籍制度为核心的一系列制度来维系与运行。户籍制度就是管理住户和人口的制度。我国的户籍制度是一种“社会屏蔽”制度,它将中国社会的一部分人排除在城市工业文明之外。农民工无论进城打工多久,也不论在城市居留多久,只要你没有城市户口,就无法改变你的农村户口的身份和地位,许多面向城镇居民的优惠政策,农民工就无法享有。近年来,国家虽然多次对户籍制度进行调整,逐渐放宽了对农民进城的限制,但在政策落实、采取措施的力度和范围方面还很不够,仍旧没能改变农民工的基本现状,使他们无论在子女教育还是社会保障方面都无法享受同等待遇。

2.法律原因

(1)农民工处于法律权利享受主体的边缘地位,维护农民工合法权益的法律法规不够健全。农民工作为上世纪80年代以来我国城市化进程中出现的特殊群体,他们具有农村户口却在城镇务工,他们的边缘性身份导致了他们在社会上的边缘性地位,而且在市场经济中,企业作为理性的经济人,其理性是有限的,如果没有充分有效的约束力量,他们不会自觉地遵从道德承诺,并将追求利益最大化的行为约束在合理的限度内。处于经济转型期,这种约束力量的缺失突出表现在道德的内在规劝力度不足和法律的外在强制约束不足等制度因素上。在适应市场经济的劳工关系的法律法规还不健全、不完善。有关农民工问题的法律法规尚未出台;有些法律法规原则性过强,操作性差,造成现实生活中的法律虚化;有些法律漏洞多,难以适应现实经济生活发展的要求。法律制度的真空使企业侵害农民工的行为得不到强有力的控制。

(2)农民工工伤、医疗、失业、养老等保险缺失,缺乏维护农民工合法权益方面的单行法规。我国当前的《劳动法》、《劳动合同法》以及各种《安全生产法》,虽然规定了一些保护工人的经济、安全、生命健康等权利的内容。但这些都是为所有工人所作的比较笼统的规定。农民工作为特殊的社会群体,在社会经济生活中的作用和地位越来越重要。但是,我国目前还没有制定专门保护农民工权益的法律,在保护农民工这一特殊群体的权益上还存在盲区,导致保护农民工权益缺乏直接的法律依据。

(3)对严重侵害农民工权益的雇主,追究责任方面的立法和执法力度不够,劳动者相对用人单位来说明显处于弱势地位,但劳动法并没有向劳动者倾斜,使得劳动者,特别是农民工,无法使自己的合法权益得到切实有效的法律保障。法规的操作性也不强：如《劳动法》规定,订立劳动关系应当签订劳动合同。对于故意拖延不订立劳动合同的用人单位,由劳动行政部门责令改正;对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任。但在现实生活中,对于不签合同的用人单位,行政机关没有采取有效的制约手段。

二、农民工权益保障的法律保护的缺陷

如前所述农民工的合法权益经常性的遭受侵害的三大原因,这已经成为构建社会主义和谐社会的最大障碍。虽然我国在法制建设方面已经取得了很大进步,国家也仍然在加强立法建设,但是关于劳动者权益尤其是农民工权益的法律法规还很不成熟。就我国对农民工权益的法律保障而言,总结后我们不难发现以下三大问题：

(一)立法缺陷

第一,劳动立法严重滞后,相关法律、法规和规章、制度出现空白或冲突。现行《劳动合同法》在执行过程中已反映出法律规定过于原则、笼统,缺乏操作性的问题,而与之配套的《劳动争议处理法》之类的单项法规迟迟未能出台。很多调整劳动关系方面的规范是以政府政策形式做出的,各种条例、决定、通知和规定之间缺少必要的衔接,不能形成统一的、配套的法律体系,致使实践中的许多问题无法可依。同时由于“法出多门,各行其是”,各地方、各部门的规章、制度的内容不一,适用范围也不尽一致,有的甚至出现了矛盾与冲突,使一些本来已有的劳动立法也陷入“有法难依”的困境。

第二,没有统一的社会保障基本法,现有相关立法层次低且范围狭窄,农民工得不到相应的社会保障权利救济。

(二)司法缺陷

首先,由于我国对劳动争议案件是实行“先仲裁,后诉讼”的解决方式,导致农民工在发生劳动争议之后寻求公力救济的金钱和时间成本过高,而救济效率却很低,同时在实践中常常出现超过仲裁时效而并未超过诉讼时效,但由于劳动争议必须先经过仲裁法院才予以受理,导致那些贻误了申请仲裁机会的劳动者也失去了通过提起劳动合同纠纷的民事诉讼的途径,来实现自身诉权的机会,落入“告状无门”的境地,结果使得大部分农民工的合法权益得不到及时保障。

其次,在劳动争议案件举证责任方面,套用民事案件审理中的“谁主张谁举证”的诉讼原则,而大多数农民工文化素质普遍不高,法律知识贫乏,往往无法举证或举证能力有限,也不利于农民工权益的保护。

再次,现行法律援助制度不健全,使得处于弱势群体地位的农民工很难获得法律援助。

(三)执法缺陷

首先,劳动行政部门部分人员素质较低,在审查合同的过程中未能对某些违法的条款提出修改,执法不严。

其次,一些劳动争议案件经法院处理后执行难。有些用人单位对法院生效的判决拒不执行,但鉴于判决内容的特殊性,法院又无法强制执行。如法院判决撤销用人单位对劳动者开除、除名、辞退或解除劳动合同决定的案件,一旦用人单位拒不执行法院判决,法院就无法强制其安排工作,劳动者因此基本失去了在本单位就业的机会。这必然会削弱法律的权威性,同时也降低人民对法律的信任度。

三、解决农民工问题的途径

鉴于以上问题,法律作为权利保障最后的、也是最为有效的途径,应该受到我们的重视,并将其作为解决农民工问题之大计,因此国家应大力完善农民工权益法律保障的各项制度,合法有效地维护农民工的合法权益,更好地实现构建和谐社会的目标。笔者认为完善农民工权益的法律保障应从以下两个方面入手：

(一)社会方面

1.继续深化二元户籍制度的改革

改革城乡的二元户籍制度对于建立和完善社会主义市场经济体制、加快城市化步伐、扩大内需、促进经济发展以及国家长治久安都具有重要意义。传统的户籍制度已经不适应新的经济发展趋势,因此,政府应下决心及早对现行户籍制度进行改革,彻底打破农业户口与非农业户口的身份限制,允许在城市有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员,根据本人意愿办理城镇户口,逐步实现公民迁徙自由,推进城镇化,减少农民数量,最终解决我国的“三农”问题,消除社会保障领域存在的二元现象。另外户籍制度改革还要消除附加在户口上的城乡居民不平等权利,让进城务工的农民在政治权利、就业求职、权益维护、社会保障、子女受教育方面与城市居民一视同仁,逐步建立起人口自由迁徙、城乡一体的一元户籍管理制度。

1.与工作平台进行对接: 演习前10 d，中心领导率领医疗队骨干赴某型登陆舰所靠码头，开展后勤带动演练对接活动，对舰艇现有卫勤力量进行了人员、装备及技术调研，实地查看和论证了医疗指挥组、手术组、收容处置组、重伤救治组和医疗保障组等5个医疗组室的展开区域，模拟演练了伤病员在舰艇上前接、救治与后送等全流程。演习前9 d，组织医疗队讨论军事演习后勤带动演练方案和实施计划。演习前8 d，参加上级机关组织的演练方案对接会，了解整个演习计划和医疗队演练目的，进一步修订完善方案，明确医疗队物资搬运协调、上舰时间、模拟伤员、担架员的派出、住舱及机动运力等问题。

2.提高农民工自身素质,增强其就业能力和维权意识

首先,农民工应加强自身学习和各类技能的学习。《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》中,要求各级地方政府要积极采取措施,引导和鼓励农民工自主参加职业教育和培训,鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训,提高农民工的就业能力,使其在劳动力市场上能占据主导地位;其次,应加强针对农民工的法制宣传,有针对性地选择农民工集中的贫困农村、改制国有企业、建筑工地、大中型煤矿企业、个体私营企业、火车站等地方进行宣传,提高农民工的法律意识,使更多的农民工了解法律援助、劳动仲裁和民事诉讼等相关法律知识以及自身所享有的合法权益,使他们知道如何通过法律维护自身的合法权益。

(二)法律方面

1.在立法方面,构建立体化多层次的法律保护体系

我国宪法明确规定公民平等地享有受教育权,劳动权等基本人权,应通过各部门法律、行政法规、地方性法规使宪法赋予所有公民的各项权利能在农民工身上得到具体、全面、充分地落实。当前,除了《劳动合同法》和国务院颁布的《工伤保险条例》所做的宽泛的规定外,农民工权利几乎没有明确的法律保障。所以首先应制定专门的《农民工权益保护法》,该法应当规定农民工的各项基本权利,确立保护农民工合法权益的各项基本原则和制度,用专门章节对农民工的职业培训、就业指导、劳动条件、居住环境、政治权利、社会地位和待遇、子女入学等做出原则性规定。任何单位或个人不得歧视和侵犯。同时,还要制定与之相配套的地方性法规,使之具有可操作性;其次,应对《劳动合同法》进行具体的完善,使它能够更好地保护广大农民工,同时要制定与之配套的集体合同法、工资法、劳动保护法、劳动监察法、劳动争议处理法等。在劳动法或相关配套法律法规中,应规定不准歧视农民工的用人原则;农民工劳动争议处理费由用人单位预先垫付原则;用人单位招用农民工的特定义务;确立劳动争议或裁或审的制度;农民工工资预先执行制度;明确最低工资支付制度等。

2.在司法方面,要对农民工确立特别保护制度

(2)扩大劳动争议案件举证责任倒置的适用范围,加重在各种资源上均占优势的用人单位的举证责任,减轻处于弱势地位的农民工的举证责任。

(3)搭建法律援助通道,各级政府相关职能部门要成立专门的农民工法律援助中心,加大对农民工法律援助的财力和人力支持,使得农民工在合法权益遭受侵犯的时候,能够免费获得法律援助,更好地维护自己的合法权益。

3.在执法方面,要加大劳动执法的力度

劳动行政部门执法不严是导致农民工权益不断遭受侵犯的一个重要因素。所以,应加大劳动执法力度,必须明确监督主体的职责和权限,建立严格而科学的执法监督机制。加强劳动监察部门在人力、物力、财力、技术等方面的配备和支持,加强劳动处罚力度。

农民工作为上世纪80年代以来我国城市化进程中出现的特殊群体,他们具有农村户口却在城镇务工,他们的边缘性身份导致了他们在社会上的边缘性地位,在权力享有上存在诸多盲区。又由于其自身和社会的原因导致其权益经常遭到侵害,而目前我国关于农民工权益保障的法律更是虚有其表,并没有真正地落到实处,真正地为农民工“转正”。而在我国建设和谐社会和法制社会的过程中,关注农民工这个庞大弱势群体的利益,赋予其应有的社会地位,依法保障其合法权益,不仅关系到国家的安全和社会的稳定,更关系到我国社会主义现代化建设战略目标的实现,是构建社会主义和谐社会的应有之义。进一步做好农民工工作,对于改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。只有以上的问题得以解决,只有真正把政策法律落到实处,只有解决好农民工的问题,才能算是真正意义上的让政府服务之光、法律正义之光、社会和谐之光普照万民,为人民带来中国特色社会主义的福音。