我国当前旅游规划中存在的问题与对策

王玉明,詹 烁

(1.太原师范学院 城市与旅游学院, 山西 太原 030012; 2.四川大学 法学院, 四川 成都 610064)

我国当前旅游规划中存在的问题与对策

王玉明1,詹 烁2

(1.太原师范学院 城市与旅游学院, 山西 太原 030012; 2.四川大学 法学院, 四川 成都 610064)

国内旅游业的持续繁荣引发了旅游规划热,推动了旅游规划理论与方法的快速发展,催生了一批优秀的旅游规划成果,同时也凸显出了旅游规划中存在着缺乏特色、重规划编制轻规划实施、评审多流于形式、监督不足和专业人才匮乏等问题。解决这些问题需要实施突出地方特色、重视市场调研避免重复建设、加强跟踪监管、着力培养综合型旅游规划专才、强化审批管理等措施,同时还应跟随彰显人文底蕴、关注社区作用、重视可持续发展、走团队合作道路等发展趋势。

旅游业;旅游规划;中国旅游

一、国内旅游规划的发展现状

旅游规划是旅游业发展到一定阶段出现的对旅游系统进行设定与控制的规划性工作。科学化的旅游规划最早出现在美国,一般认为 1959年的夏威夷州规划是现代旅游规划的先驱。20世纪 60年代以后,法国、英国也相继出现了正式的旅游规划。1963年联合国旅游大会强调了旅游规划的重大意义。70年代起,发展旅游业需要规划的理念开始为许多国家及国际组织所认同与重视。70年代末,世界旅游组织颁布了旅游发展规划目录。80年代以后,旅游规划已普及到许多欠发达国家和地区。[1]

我国中央政府和许多地方政府于 20世纪 70年代末开始成立旅游局,指导和协调旅游业发展。同期,各类旅游规划工作也相应开展了起来;当时的旅游规划由建设部门主管,主要是进行风景旅游城市规划、风景名胜区规划等。90年代以后,随着旅游业的迅猛发展,引发了全国性的旅游开发热,进而又引起旅游规划热,旅游规划工作受到了广泛重视。从1999年开始,国际旅游规划的先进经验以合作方式进入了中国,使国内旅游规划理论与方法得到了快速发展。然而,2020年成为世界第一旅游目的地国家的发展目标[2],显然对我国的旅游规划工作有着更高的要求。

进入新世纪以来,国内的旅游规划开始步入较为成熟的发展阶段,并取得了一批较为突出的规划成果,旅游行政管理部门也已开始重视旅游规划业的规范管理问题。但是,与其他规划相比,旅游规划被普遍认可为是一种正式规划形态的历史还不长;我国旅游规划作为一种较年轻的规划形态,不少基本概念至今尚未统一,完整的旅游规划理论体系、完善的旅游规划技术体系、成熟的旅游规划操作与实施监管体系等均尚未成型。总体而言,国内的旅游规划呈现出下列特征：

其一,多呈个案模式。作为一个成长中的行业,国内的旅游规划在过去二十多年的发展历程中,已取得了重大进展,涌现出了诸如锦绣中华、苏州乐园、丽江、香格里拉、凤凰古城等众多成功规划案例,成就不凡。但这些成功案例多是个案式模式,借鉴模拟性不强,尚未形成大众性模式。

其二,类型多样化。旅游规划一般分为国家级旅游规划、省级旅游规划和地方级旅游规划三个等级,并可按不同标准划分出多种类型,如风景区旅游规划、专项旅游规划等。在众多规划类型中,地区旅游规划是主体,本世纪以来,各类旅游规划遍地开花,全国几乎所有省市都进行过旅游发展规划和重点景区总体规划,如今地区、县乡级旅游规划、专项旅游规划以及对原有规划的修编成为规划实践的主要类型。

其三,基本组成要件规范。各级各类旅游规划文本在章节结构、撰写格式、图表附件上花样百出,甚至为了增加可读性和观赏性,有的还附带效果图、鸟瞰图、透视图等类型不一的各式图件,但《旅游规划通则》等相关法规的颁布,特别是《通则》中对基本组成要件所作的明文规定,使旅游规划在基本层面上得到了一定的规范。

其四,水平参差不齐。旅游规划对旅游业发展和经济格局形成所能发挥的重要作用,已被国内外广泛认可并得到了高度重视,由此推动了普遍的旅游规划热潮。而旅游规划市场却较为混乱,缺乏统一标准和行业规范。于是,热潮之下,各路“神仙”各显身手,造成规划水平良莠不齐。

二、国内旅游规划中存在的主要问题

国内旅游规划虽已取得不凡业绩,并且发展迅猛,但在繁荣背后,由于编制规划的历史不长、理论与方法尚不够成熟等原因,还突出地存在着一些不容忽视的问题。

其一,缺乏特色。旅游开发对发展国民经济的重要作用被各级政府广泛认知以后,大力发展旅游业的热情不断高涨,形成了异常激烈的市场竞争环境。热情高涨常常冲淡了对旅游产品替代性特征的冷静与客观分析。在激烈竞争的市场中,旅游产品的个性与特色就是它的生命;个性是与地方性联系在一起的,个性主要来自于当地的地脉和文脉,因而应该从自然环境、人文历史、文化传统、地方民族等交融、积淀形成的地方特色风景和风情出发,考虑相对于所处大区域中的共性而言,自身所具有的比较优势,进行旅游产品的开发组合,从而避免邻近空间的恶性竞争。许多地区的旅游规划没有触及到规划的实质性问题,规划过程中只是将一些成功规划案例简单照搬照套,忽视了对旅游客源市场的仔细调研,缺乏对旅游产品本身特色的定位研究;缺乏本土意识,忽略了旅游产品自身的独特之处。

其二,重规划编制、轻规划实施。相对于旅游规划的编制而言,旅游规划的具体实施显得更为重要,因为旅游规划的水平高低和应用效果的好坏,既取决于前期的规划编制过程,也取决于后期的规划实施与管理,只有二者的良好结合,才能取得理想的效果。[3]但在当前的旅游规划工作中,严重地存在着重视规划过程,轻视规划实施管理的问题。不少旅游规划在编制上花费了大量人力、物力和财力,一旦评审过关便万事大吉,无人再过问后期的实施和监管,甚至出现了所谓“规划规划,纸上画画,墙上挂挂,评审一过,就是废话”的现象。

其三,评审多流于形式。我国的旅游规划评审基本上都是会议评审,而对评审人员的数量、专业结构要求及评审细则等都还缺乏具体的规范和规定,常使得评审结论不明晰,主观臆断性较强。很多旅游规划的评审是出于程序的需要,并没有起到实质性的把关作用,往往是做表面文章,流于形式。另外,在旅游规划的评审中,通常以专家意见为主,但专家多数是对规划方案中的技术问题进行评议,对方案所涉及到的一些利益分配问题少有深究,真正与规划方案实施利益攸关的公众却对规划方案没有发言权、无从参与。

其四,监督不足。近年来,国内不少地方相继开始试行旅游规划公开招标、委托招标等运作方式,使得我国旅游规划市场的透明度和开放程度均有所提高。然而“暗箱”操作现象依然突出,尤其在一些人情项目、政企合作项目中,规划的不透明、不公开、不公正,为某些政府官员、利益集团从中寻租、谋取非法收入提供了便利条件。由于缺乏有效的社会监督机制,公众对多数寻租行为难以察觉。[4]

其五,专业人才匮乏。第二次世界大战以后,大众旅游才在全球范围内得到普遍、迅速的发展,若追溯至旅游之父托马斯·库克发起的“禁酒大会”,现代旅游也不过只有一百六十多年的发展历史,因而旅游学科也就显得年轻、不太成熟,学科体系也有待完善。国内旅游学科的教学、科研工作更是晚至 20世纪 80年代才正式开始,大多数本学科的专家学者都是从其他学科领域转行过来的,科班出身的旅游规划人才十分稀缺。目前全国从事旅游规划工作的人数虽很多,但其中专门从事旅游规划的专家占比很小,经验丰富、知识全面的旅游规划专才尤为短缺,远远不能满足旅游业发展的需要,旅游规划市场明显存在着专业人才不足的问题。[5]

三、解决问题的对策

其一,突出地方特色。旅游规划需遵循“人无我有,人有我新,人新我转”的原则,只有这样,才能对旅游者产生吸引力,激发旅游者的游览兴趣,保证旅游景区的长期热度。[6]但创新并不等于凭空捏造,而是要有一定的基础,这个基础就是当地的地理环境和文化传统。因此,要做出一个优秀的规划方案,首先必须深入透彻地了解当地的基本情况,在对当地现有旅游资源进行系统调查、综合分析、深入研究的基础上,精选最具代表性也最能体现当地特有民俗风情的资源进行深度挖掘、重点开发,着重凸显地方特色。

其二,重视市场调研,避免重复建设。一方面,必须全面把握周边景区的个性、特色和发展现状,准确定位自身的规划目标与方向,尽可能避免与周边景区任何不必要的雷同之处,尽力挖掘自身的特色,以防止降低产品的吸引力及造成近邻之间的恶性竞争。许多景区在规划时往往简单地跟风效仿,对产品的替代效应与市场半径等问题缺乏分析研究,使得一些产品刚进入导入期就等于是进入了衰退期。另一方面,必须高度重视市场调研,深入了解旅游者的需要。只有真正从顾客的需求出发,才能开发设计出符合市场需要的产品。从这两个方面着手,避免出现重复建设,才能顺利实现规划的预期目标。[7]

其三,加强跟踪监管。重规划、轻实施是我国现阶段旅游规划中存在的十分突出的问题,有必要在旅游规划中增加一项条目：规划实施后必须进行监督反馈,并对不适应的环节作进一步修改,对规划时尚未预见的问题进行调整完善。[8]通过跟踪监管,可以及时纠正偏差,增大项目成功的几率。

其四,着力培养综合型旅游规划专才。旅游规划工作需要规划者具备包括旅游、经济、园林建筑、工程建设、历史文化、管理营销等多方面的专业知识素养。[9]在当前的旅游规划实践中,大家已充分认识到这一点,并在规划时成立专家小组,以集众人之长。但在当前情况下,专家小组中的多数专家只是对本专业情况熟悉,不了解旅游业的情况,尤其缺乏知识全面的规划主持人,难免会出现思维局限、目光狭隘等问题。设有旅游管理专业的高等院校和科研院所应尽快多培养一批高层次的旅游规划综合型专业人才。

其五,强化审批管理。各类旅游规划文本是一份发展蓝图,对发展旅游 (业)能起到指导性作用,前提是旅游规划本身必须合理恰当,否则会适得其反。一些规划虽有着良好的出发点,但脱离实际,可行性很低,这就需要对旅游规划进行认真、严格的审批,审批工作实际上可看作是对规划工作的检验。显然,建立监督机制,强化审批管理十分重要。

四、旅游规划的发展趋势

其一,彰显人文底蕴。文化是旅游的灵魂,在旅游中有着显要的地位,文化的差异性是激发旅游者旅游动机的一个重要因素,旅游本身的发展规律也是指向文化旅游方向的。尤其是随着人们物质生活水平的不断提高,物质条件的富足会使更多的追求逐渐上升到精神文化层面,因而,充分突出人文底蕴将是未来旅游规划的重点所在。

其二,关注社区作用。在旅游规划中最需要处理好的是旅游与当地相关利益群体的关系,相关利益群体主要包括政府、社区居民、开发商以及其他一些利益群体。[10]其中社区居民又显得尤为重要,因为旅游规划开发往往与他们的日常生活息息相关,可能会为社区居民带来便利,如由于发展旅游使当地基础设施得到完善、使当地居民的生活水平得到提高等;也可能会严重影响他们的正常生活,如造成生态环境恶化或对当地文化有强烈冲击等。因而,在旅游开发中就会出现当地居民支持或反对发展旅游的不同结果,这就需要在旅游规划中充分注意处理好与社区居民的关系问题。社区居民参与旅游发展的关键是参与旅游规划。有社区参与的旅游规划将会越来越受到专家学者的关注。

其三,重视可持续发展。如果旅游业发展只以追求经济效益为目标,忽视其他效益,就会导致旅游规划急功近利,不利于当地旅游的持续发展。旅游可持续发展是以保持生态系统、环境系统和文化完整性为前提的,是指在保持和增加未来旅游发展机会的条件下所实现的现时的旅游发展。旅游可持续发展战略将不断地内化于旅游规划之中。能接受环境与社会承受力反馈的规划体系,是旅游规划发展的趋势所在。[8]

其四,趋向规范管理。在当前的旅游规划热中,各式各样的规划机构和团队纷纷拔地而起,可谓是各自为阵,参差不齐,旅游规划市场相当混乱;而且,不少旅游规划决策受体制因素影响较大,呈现出浓厚的主观色彩,有些地区编制旅游规划往往由个别领导决定,随意性大。逐步走向规范性管理将是旅游规划的必然趋势,旅游规划的法制化会对旅游规划中的种种行为进行有效的规范。

其五,走向团队合作。从 20世纪 80年代至今,由于旅游规划编制主体的学科单一性,旅游规划存在着明显的单一学科的烙印。随着旅游业的发展,旅游规划涉及范围更加广泛,加上委托方对旅游规划质量鉴别力提高,旅游规划承担方依靠单一的学科体系,将无法完成旅游规划任务,这将促使单一学科的独立小组向多学科合作团队组合方式转变,演变成为一种跨学科、聚焦型、多方参加的集体性协作;将不仅要求规划主持人具有高度的统揽全局能力与战略眼光,更需要地理学、经济学、管理学、生态学、建筑学、园林学、历史学、系统科学等多学科、多类人才的合理分工与通力合作。改变旅游规划的单一组合方式,使群体智慧在旅游规划过程中得到充分发挥,可以有效避免旅游规划的片面性。

[1] 吴人韦.旅游规划的发展历程与趋势[J].旅游科学,1999(4).

[2] 胡勇,赵媛.我国旅游规划发展与分析探讨[J].江苏商论,2005 (3).

[3] 李运详.旅游规划和管理中存在的问题及对策[J].商场现代化,2008(1).

[4] 吴柏清,何政伟.现行旅游规划中存在的问题分析及对策研究[J].生态经济,2008(1).

[5] 谌静,李少游.我国社区参与旅游规划的现状与对策研究[J].现代农业科技,2007(10).

[6] 马勇.旅游规划与开发[M].北京：高等教育出版社,2006.

[7] 许春晓.中国旅游规划的市场研究历程 (下)[J].旅游学刊, 2003(4).

[8] 裴沛.旅游规划研究发展趋势[J].合作经济与科技,2005(10).

[9] 邹统纤.景区开发与管理[M].广州：广东旅游出版社,2001.

[10]克里斯·库珀.旅游学原理与实践[M].北京：高等教育出版社,2008.

【责任编辑 张进峰】

Existing Problem s in China's Current Tourism Plann ing and Countermeasures

WANG Yu-ming1,ZHAN shuo2
(1.College of U rbanism and Tourism,Taiyuan Nor man University,Taiyuan030012,China; 2.Law School,Sichuan University,Chengdu600064,China)

The continuous prosperity of domestic tourism has caused the touris m planning heat,promoted rapid development of theories and methods of tourism planning,and has expedited a number of outstanding tourism planning achievements;but at the same time,many problems have also appeared,such as lack features,value the drawing up and ignore the implementation of touris m planning,the evaluation is more for malistic,insufficient supervision and professional talent.To solve these problems,we need to implement strategies,such as highlight local characteristics,pay attention to market research and avoid repeated construction,strengthen the supervision and tracking,focus on train comprehensive tourism planning professionals and strengthen the examination and approval administration.In the meantime,we should also follow the development tendency,such as reveal cultural a tmosphere,focus on community function,sustainable development and go the team road.

touris m;touris m planning;China's touris m

2010-10-20

王玉明 (1962-),男,江苏金坛人,太原师范学院城市与旅游学院教授。

詹 烁(1990-),女,湖北监利人,四川大学法学院在读研究生。

1672-2035(2011)03-0068-03

F590.1

A