关于太原市城中村改造问题的思考

刘淑清

(太原师范学院 经济系, 山西 太原 030012)

【经济学】

关于太原市城中村改造问题的思考

刘淑清

(太原师范学院 经济系, 山西 太原 030012)

城中村改造是一项全新的工作,有很多问题需要在实践中探索解决。政府和相关部门要本着“以人为本”的原则,紧密结合城中村改造的现状和面临的问题,充分权衡村民的获利预期,把村民作为谈判桌上的利益主体加以尊重,以柔韧、灵活的政策应对：制定合理的拆迁补偿标准,实行土地参股和预留发展用地,实行集体经济股份制,开展技术技能培训,多方筹措资金,等等,才能提高改造的长远效率和加快改造的步伐。

城市建设;城中村改造;拆迁补偿

城中村在中国普遍存在,在山西省太原市也概莫能例外。太原市作为华北重镇和山西省省会,也应该解决好城中村改造问题。城中村的形成有着历史的原因,与中国改革由易到难的思路一脉相承。从 2003年太原市委、市政府提出改造城中村以来,城中村改造取得了不小的进展,但还存在一些问题。

一、太原市城中村改造的现状

其一,太原市城中村改造的概况。截至 2009年底,太原市城市建设用地规模控制范围、经济区以及重点建设和控制片区内共有 153个城中村,人口约 26万,占地面积约 286.3平方公里。其中农用地约 100.1平方公里,建设用地约 89.9平方公里,未利用地约 21.3平方公里,村民的年均收入约为5 062元,在新店街以南、南中环街以北、太行路以西、和平路以东的中心区范围内有 42个城中村,人口约 8.7万,占地约35.9平方公里。

太原市自 2003年开始启动城中村改造工作,成立了领导机构,做了一定的基础性工作。2006年以后,太原市委、市政府提出了改造规划,将其作为重点工作,全力推进,取得了一定成效。截至 2009年底,65个城中村正式挂牌成立社区居委会,25个城中村完成了集体经济改制工作,118个城中村完成集体土地测量,亲贤村等 7个村完成全部或部分集体土地征用工作,沙沟等 14个村完成部分集体土地转用工作;91个城中村的片区用地控制性详细规划、19个城中村的修建性详细规划已批准,54个城中村改造用地范围已划定,36个城中村改造建设方案已批准。[1]

其二,太原市城中村改造的举措。为了保证城中村改造的顺利进行,太原市政府采取了一系列举措。一是建立机构,明确职责。从 2003年开始到 2007年全市初步形成了四级联动的工作机制,2008年又采取新的举措,对 56个改造村实行包村工作制,进一步明确了职责。二是制订计划,拟定章程。太原市将纳入名录的城中村分为近期、中期、远期三类,实行动态管理,分步实施改造,将片区理念引入城中村改造规划编制中,并根据不同城中村的现状和特点,确定了城中村改造的不同方式,从而推动城中村社会形态改变,实现城中村和城市的全面融合。三是深入调研,完善对策,借鉴外地经验,对已出台的配套政策作了修改完善。2008年,太原市城改办、市政府法制办以市政府名义印发的《太原市城中村改造管理试行办法(并政发 2008年 19号)》,是指导太原市城中村改造的纲领性文件。四是集中整治,规范行为,对列入改造名录的城中村进行了全面清查,查处城中村违法用地和违法建设工作取得一定成效,并制止了一些违法建设反弹现象。五是加强宣传,提高村民、干部的认识,营造良好的社会环境,建立了村级改造组,出台各有特色的改造方案。

2008年可以说是太原市城中村改造重磅出击的一年,效果显著。从 2006年到 2008年近三年的时间就出台了关于城中村改造的 14个文件,可见政府的决心和改造力度之大。2009年出台了《关于城中村改造中若干问题的意见》,市纪检委、市监察局印发了《太原市城中村改造工作问责暂行办法》,进一步推动了改造工作。2011年太原市将城中村改造纳入全市经济、社会、民生发展的重大工程计划,重点选择 25个左右的城中村实施整村拆迁改造,开创城中村改造的新局面。

二、当前改造中存在的问题

对于城中村改造中发现的问题,许多学者已进行了深入研究,提出了一些看法。笔者认为,还应该注意以下几个问题：

其一,改造模式有待完善。从全国各地的实践来看,城中村改造主要有两种模式：一是由政府组织负责“城中村”改造的“珠海模式”,珠海市政府拿出 45个亿对所有“城中村”按照城市现代化的标准进行了彻底改造;二是由政府主导,房地产开发商参与改造的“石家庄、太原模式”。石家庄市和太原市政府的基本工作思路是：运用政府管理职能,通过政策积聚,在保护农民和集体经济合法利益的前提下,采取市场运作的手段,调动房地产开发商参与“城中村”改造的积极性,全面完成“城中村”改造的任务。显然,这两种改造模式均存在着明显的问题：第一种由政府负责改造的投入资金巨大,经济实力不强的城市很难效仿;第二种由房地产开发商介入可能会因为逐利行为而破坏城市景观,与城市规划不符,更重要的是会抬高整个改造片区甚至是城市的房价,使广大市民难以承受,更使一大批廉租房住户无处安身,最终使村民利益受损;第三,即使资金到位、管理规范,“城中村”改造也无法一蹴而就,除了需要耗费巨额的资金成本,还要投入巨大的社会成本,在一段时间内给城市正常的生产、生活秩序带来纷扰。

其二,改造机构组成不稳定。从太原市政府近几年相关的文件中可以看出,2003年到 2008年,短短五年间,太原市城中村改造工作协调领导组就几经变化,很不稳定,组长、副组长变化多次,甚至因人事调动,有些重要领导岗位空缺两年左右的时间未进行调整。这还仅仅是最上层的机构,各相关单位和城区领导人也发生了不少变动。一个经常变动、人员极不稳定的机构无疑会影响改造任务的完成。2009年开始,从市到区的城中村改造工作领导组及办公室开始配备专职人员,这仅是一个开始,改造机构还有待完善和稳定。

其三,城市建设摊子铺得过大。从 2007年开始,太原市开始了大规模的城市建设,新建、扩建、改造多条道路,改造小街小巷、启动多个片区改造,同时城中村、棚户区改造大规模展开。太原市的财政收入难以承担如此巨大的投资,因此这些项目的资金大多是靠银行贷款或市场化运作筹集。资金是否充足,市场化是否能收到预期的目的都是问题。如果资金不足,可能造成新的工资拖欠、“烂尾”工程;即使市场化运作成功,房地产开发亦可能为收回投资而推高商品房价格,以致广大市民无力承担,最终造成房地产市场的萧条。建设摊子过大的一个直接后果是城中村改造资金不足,主要体现在：一是集体土地转为国有需支出巨额土地出让金;二是为保证集体经济组织及成员利益最大化,需依托自己的股份公司开发建设,从目前情况看,全市大部分城中村成立的股份公司实力薄弱,开发资金紧缺。

其四,土地处置方面,部分城中村改造与国家土地政策抵触。目前太原市计划改造的城中村仍有不少农用地,农用地在建设前应先行办理各种手续;许多土地基本上都用于省市工程建设用地,城中村改造用地指标较少;集体土地转国有土地审批程序比较繁琐,有些城中村改造土地的转变不符合当前的国家土地政策。太原市的城中村改造有不少占用了耕地。2008年国土资源部应用卫星遥感技术开展了第八次卫星遥感照片执法检查,涉及太原市的六个城区,第八次卫星遥感执法检查显示,太原市新增违法用地 38宗,面积 3 880.4亩,耕地 2 402.2亩。虽然违法用地宗数不多,但占地面积大,特别是占用耕地面积大,其中城中村是违法占地“重灾区”。据统计,2008年,太原市六城区、经济区城中村有在建项目的城中村 52个,但只有亲贤、寇庄手续齐全。太原市对此采取了专项行动,成立了以太原市长为组长的专项行动领导组,全面整改违法用地行为和各种违法建设,曝光并处理了一批违法用地的案件和人员。[2]但时至今日,违法用地现象仍比较严重,屡禁不止。

其五,计划生育政策衔接不明确。计划生育政策是国策,但考虑到农村地区长期形成的风俗习惯,国家一般对农村地区进行一些特殊照顾。《山西省人口与计划生育条例》规定：夫妻双方均为农业人口,符合下列四种情况之一,经批准可以生育第二个子女：一是只有一个女孩的;二是在未被列入移民规划的山区贫困自然村居住 7年以上的;三是男到有女无儿家落户、赡养扶助女方父母的;四是男方的同胞兄弟或其配偶,年龄超过 30周岁,经县级以上医疗机构或计划生育技术服务机构鉴定,没有生育能力的。在城中村改造完成后,农村居民身份转变为城市居民,对这一政策只是在《太原市人民政府关于加快“城中村”改造的意见(并政发 2003年 10号)》中简单规定：依照现行的有关规定,对原以农业人口批准生育第二个孩子的,按计划内二孩对待;自“城中村”改制之日起不再按农业人口生育政策审批计划内二孩。这一规定的可操作性值得怀疑,如果村民违规生育如何处罚,如果村民在改制前突击生育如何处置,都没有明确规定。

其六,城中村改造后的出路有待探索。城中村改造完成后,居民失去了土地,主要的收入来源——房屋出租没有了,居民需要重新开辟经济来源。从完成改造的“城中村”来看,第三产业是新社区的主要经济形式。2007年闫家沟社区的社会经济总收入 2.23亿元,营业收入 2.098亿元,人均收入过万元,上缴税金 288万元,已初步形成了以服务业为龙头,市场建设、物业管理等环环相扣的产业格局;2007年亲贤社区经济总收入达 4亿元,已初步形成了以房地产开发为龙头,建材加工制造、市场建设租赁、汽车销售维修、餐饮娱乐、旅游观光、物业管理等环环相扣的产业格局。但是 56个城中村不可能都以市场建设或房地产开发为龙头。村集体经济改制是一项复杂的工作,它直接关系着村民的长远利益,直接关系着城中村改造工作的成败,目前太原市少数城中村集体建设工作刚刚展开,改制的程序还需要进一步规范,改制的进程还需要进一步加快,此问题解决得如何,将直接影响改制工作及村民利益的保障。

其七,监管不力,城中村改造违法私建现象时有回潮。一些人受利益驱使,置法令法规于不顾,突击建房,在城中村中,“握手楼”随处可见。虽然从城中村改造开始之时起,尤其是2007年 3月以来各相关部门多次集中整治,但每次整治后不久违法建筑的建设就会再次回潮,几乎成为顽疾。

其八,政策缺失,手续办理滞后。城中村改造是一项复杂的系统工程,涉及面广,政策性强,事关村民的切身利益。城中村改造的顺利进行,不仅要有规划、有政策,更要相关部门合力联动。但由于城中村改造是一项全新的工作,有很多问题需要在实践中探索解决,难度之大不亚于国企改革。初期制定政策时不可能把所有问题和矛盾都预见到,所以现有政策依据不充分的问题比较紧迫。如土地转性政策只是比较原则的规定,在实施中可操作性不强。虽然城中村改造的报批手续享受特殊待遇,但按照太原市现行的办理程序,从立项到开工建设涉及的环节多、周期长、缺乏灵活性,而且各城中村也没有专业人员办理有关手续,致使改造工作因手续问题而停滞。

三、顺利进行城中村改造的建议措施

一些大中城市纷纷对城中村进行拆迁改造,希望通过村民改市民、村庄改居住区、村委会改居委会以及提高村民改制后人均建设用地标准等“农转非”政策措施,解决城中村问题,但是效果普遍不佳,关键在于忽视了城中村村民在“农转非”过程中的经济补偿和改制失地后的生活出路。因此,解决城中村问题一定要“以人为本”,充分权衡村民的获利预期,把村民作为谈判桌上的利益主体加以尊重。城中村居民越来越认同改造的大趋势,如果能够理性、宽容地看待村民的“要价”,以柔韧、灵活的政策应对,虽可能影响改造的前期效率,但对于提高改造的长远效率非常有益。

其一,制定合理的拆迁补偿标准。城中村的村民通过出租责任田,特别是在宅基地上建起的廉租房来获取收入,收入颇丰,多者年收入可达几十万元以上。城中村改造必然影响失去土地农民的既得利益,因此村民拆迁补偿应当保值与增值,在摸底与确认的基础上制定合理的补偿标准。既不能过高,使其继续不需付出劳动就可以得到大笔收入,又不能使其收入与市民有差距,更不能造成“闹事者”得利、“听话者”吃亏的局面,建立村村平等、户户平等、资金安全的制度,克服“胆大者抢建得利,守法者延误吃亏”的不公平法则。

其二,实行土地参股和预留发展用地。在城中村改造中,必须打破城乡二元土地结构,改变附着在农村土地上的旧有生产关系,采用以土地入股的方法,使村民获得稳定的分红收入。同时预留 10%～15%的产业发展用地作为村民改制后在新的股份制企业实体从事经商和发展产业土地资本,用于解决就业发展和继续增加收入问题。以杨家堡为例,当地农民建设的住宅面积约为 12万平方米,而亲贤村的民宅建筑面积为杨家堡的 2倍,两村所建设的住房面积相当于太原市每年需要解决住房面积的三分之一,潜在的房地产市场早已形成。因此,城中村改造不仅能够改变城中村中乱建房、建差房的局面,同时也能够缓解土地紧张现状,进行城市合理规划,为房地产开发商提供新的发展空间。

其三,实行集体经济股份制。城中村改造要防止简单分割集体积累,导致村民就业、社会保障失去强力依托,而应对集体资产的管理及其运营方式进行股份制改革,原有的集体经济通过股份制改造量化到每个居民身上,村民变为股民,组建社区股份合作经济组织,并组建新的经济实体取代原村委会的经济管理职能。成立股东大会选举产生董事会和监事会负责股份公司的经营。股份制公司按照市场规则经营,成为独立法人,不再隶属于基层组织。转制后的居委会变成一个社区自治组织,由所在社区的居民选举产生,负责社区的公共事务管理和公益事业。城中村之间存在着很大的级差地租,村民自治体的执行力也有强有弱,村民谋利的预期有大有小,各村之间难免互相攀比。因此必须建立强有力的社区领导组织,充分发挥村委会或社区的正面引导作用。

其四,以廉租公寓替代廉租房。由于外来人口众多使城市存在着大量的房屋廉租需求,而高昂的房地产市场却不能为外来人口提供房源,因此市区政府在城中村改造中,可以通过市场运作建设部分廉租公寓,移交给改制后的社区,一是可以替代目前城中村的廉租房,满足外来者的需求;二是可以用于村民的社会保障,首先满足养老保险的投入要求,逐步增加医疗保险、失业保险等福利,切实解决村民后顾之忧;三是可以使村民在改制后不断获得基本收益保证。

其五,开展技术技能培训。许多城中村村民长期以来走着一条“以地生财”的发展模式,租金收入和集体资产分红就比较丰厚,无所事事的生活销蚀着他们的进取、创业精神。他们缺少市场经济条件下社会生存技术与技能,又苦又累的活计不屑干,收入稳定、相对体面的活计又干不了。转制后的村民在受教育程度、就业技能、心理承受能力等方面,与老城区居民之间也存在差距。因此,在激烈的就业竞争中,原村民的就业无疑处于劣势,只好靠原来村里股份分红和违规建房出租房屋的收入,继续“租金食利者”的生活。政府应当通过社会服务,对需要转制的城中村村民全面开展技术技能培训,实现“三有一化”,即有股份、有技能、有保障和社区化。对于大多数村民来说,技能的培训应该着重于服务、保安等第三产业方面,这样不仅有利于提高他们的社会生存能力、自主择业能力,同时也有利于社会稳定。对年轻人则必须使他们脱离“坐家”队伍,真正融入到城市中。

其六,政府启动,多方筹措,解决资金问题。对城中村基础设施的改造,有两大难点,一是钱从哪里来,二是人往何处去。人的去向问题经过几年的摸索已基本得到解决,而资金的问题却始终困扰着管理者。笔者认为,城中村改造的资金应该主要依靠自己。既然城中村改造的受益者主要是城市和村民,那么,改造的资金也应该主要由这二者承担。不能单纯只靠房地产开发带动城中村改造,市政府可以组织成立商业化运作的、以改造为使命的股份制公司,注入启动资金,要求村民购买适当的股份或以补偿款折算股份,先行启动改造;在改造过程中再吸引社会投资,城中村改造受益后,国有股份逐渐退出。

[1] 孙荣琨.太原市人民政府关于以城中村改造为重点推进城乡一体化发展情况的报告 [EB/OL].http：//www.tyrd.gov.cn/collabtive063/info_view.php?News ID=556.

[2] 李俊华.太原掀起清除违法占地行为风暴,9名责任人被调查[EB/OL].http：//www.sxgov.cn/xwzx/sxxw/sxyw/617992.shtml.

1672-2035(2011)03-0065-03

F061.6

B

2011-01-25

刘淑清 (1971-),女,山西高平人,太原师范学院经济系副教授,硕士。

【责任编辑 张进峰】