近年浙江社会保障制度的成效、问题及改进建议

孙胜梅

（浙江省劳动和社会保障科学研究院，浙江 杭州 310007）

近年浙江社会保障制度的成效、问题及改进建议

孙胜梅

（浙江省劳动和社会保障科学研究院，浙江 杭州 310007）

近年来，浙江在构建覆盖城乡居民的社会保障制度建设，完善社会保障管理和服务，扩大社会保障覆盖面等方面取得了长足的进步。但依然存在人群覆盖面较窄，城乡和群体之间待遇差距较大，历史遗留问题未妥善解决等问题。“十二五”时期浙江应加快建立健全与经济社会发展水平相适应、覆盖城乡居民、资金来源多渠道、保障水平多层次、管理服务社会化的新型社会保障体系。

社会保障制度；成效；改进

一、近年来浙江社会保障政策的成效

（一）覆盖城乡居民的社会保障体系率先建立

近年来，浙江一方面积极进行制度创新，制定出台“双低”养老保险政策、全面推进工伤保险，努力扩大社会保障覆盖面；另一方面根据统筹城乡发展的基本思路，加快农村社会保障体系的建设步伐，率先在全国建立起城乡一体化的最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度，并依次建立了新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度以及城乡居民社会养老保险制度，社会保障开始向全民社保时代迈进。截至2010年底，全省城镇职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别为1580万、1334万、864万、1465万和856万。418万被征地农民被纳入基本生活保障覆盖范围，基本实现即征即保。城乡居民社会养老保险的参保人数为1170万，其中568万人领取养老金。

（二）社会保障管理服务水平明显改善

一是完善社会保险征缴机制。从2004年开始，浙江省试行社会保险“五费合征”。在试点改革的基础上，2006年下发《关于推进社会保险费五费合征工作的意见》，提出在全省全面实行参保登记、征收机构、征缴基数、征缴流程和数据信息统一的社会保险费征缴新模式。理顺了社会保险征缴机制，方便了企业，大大提高了社会保险基金征缴效率，基金收入逐年增加。截至2010年，全省五大社会保险基金的滚存结余为1731.69亿元，是2000年的18.12倍。二是以社会保障基层服务平台建设为载体，提高社会保障管理服务水平。浙江按照人力资源社会保障部提出的机构、人员、经费、场地、制度和工作六到位要求，积极推进基层劳动保障平台建设。到2010年底，全省共建立基层劳动保障平台19854个，其中街道342个、乡镇1025个、社区2242个、村16245个，为提高和完善社会保障管理服务水平奠定了坚实的基础。

（三）城乡居民社会保障水平稳步提高

为让城乡居民共享经济发展成果，浙江根据社会经济的发展，及时调整和提高城乡居民的社会保障待遇和水平。一是建立了养老金的调整待遇机制。经过多次待遇调整，浙江企业退休人员的人均养老金水平已从2000年的600元/月提高到2010年的1595元/月，位居全国各省区第一。二是建立了低保标准动态调整和分档补助机制。2010年，全省城镇和农村低保平均标准分别为376.7元/月人和245.2元/月人，分别比2000年增长了213%和241%。三是稳步提高城乡居民医疗保障水平。城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险以及新型农村合作医疗保险的最高支付限额分别从当地职工平均工资、居民平均可支配收入和农民人均纯收入的4倍提高到了6倍，城乡居民看病贵、看病难问题一定程度上得到缓解。

（四）社会保障财政投入不断增加

近10年来，浙江在经济获得快速发展的同时，不断加大政府财政对社会保障的投入力度。据统计，浙江全省财政社会保障支出从2003年的139亿提高到2009年的433.24亿，占财政总支出的比重从2003年的15.51%提高到2009年的16.3%；人均社会保障财政支出从2003年的305元/人增加到2008年的836元/人，增长了156%。社会保障调经济、促和谐、保民生的功能持续增强。

（五）社会保障法制化建设取得较大进展

近10年来，浙江颁布实施了多项地方性社会保障政府规章和法规，主要有《浙江省企业职工工伤保险实施办法》、《浙江省最低生活保障办法》、《浙江省职工失业保险条例》（修正案）、《浙江省职工基本养老保险条例》（修正案）、《浙江省社会保险费征缴办法》、《关于完善企业职工基本养老保险制度的实施办法》、《浙江省医疗保险条例》等。这些地方性社会保障政府规章和法规的出台对推动全省各类企业依法参加社会保险，切实保障广大职工的社会保障权益起到非常积极有效的作用。

二、浙江社会保障制度存在的问题

（一）社会保障制度人群覆盖面依然较窄

浙江社会保险离人员全覆盖还有不少差距。截至2010年底，浙江省五大社会保险参保人数占非农从业人员的比例分别为：养老保险53.85%，医疗保险45.47%，工伤保险49.93%，失业保险29.45%，生育保险29.17%。被征地农民基本生活保障制度的参保人数大约占被征地农民总量的60%左右。可见，浙江的社会保障制度还远没有覆盖到所有应当覆盖的对象，一些迫切需要国家与社会帮助的社会成员，如城乡就业困难群体、广大的农民工群体等，在遭遇困难时往往得不到社会保障的庇护。

（二）社会保障的城乡和群体间待遇差距较大

从城乡看，不管是保障水平还是保障项目，农村与城镇相比存在着较大差距，不利于城乡统筹协调发展与公共服务均等化。从不同群体看，企业和机关事业单位退休职工的养老金待遇存在较大差距，机关事业单位的养老金替代率基本在90%以上，而企业退休职工的养老金平均替代率水平大约只有45%～50%左右。不同群体间社会保障待遇的过分悬殊不仅有悖于社会保障的公平性原则，而且极易引发社会矛盾和冲突，不利于社会和谐与稳定。

（三）社会保障体制转轨某些历史遗留问题尚未妥善解决

制度转轨所产生的巨额转轨成本，一方面导致企业社会保险费率居高不下，缴费负担较重，影响企业的竞争力和参保积极性；另一方面，使得职工个人账户基金长期被挤用，一直处于空账运行状态，不利于制度的可持续发展。还有因开除、除名、自动离职、辞职等引起的工龄或养老待遇的计算问题；老工伤问题；早期土地被征用人员的基本生活保障问题；精简职工、企业遗属的生活困难补助问题等等，这些历史遗留问题极易引发社会矛盾和冲突，影响社会和谐稳定。

（四）社会保险基金结余较多

从各项社会保险的当期结余来看，截至2010年底，基金结余率最高的是失业保险为54.88%，其次是工伤保险为35.94%，接下来分别是养老保险和医疗保险，依次为28.44%和25.12%，生育保险的结余率最低为21.93%。五项社会保险中，除养老保险实行的是部分积累制，其他四项保险实行的都是现收现付制，遵循的是基金的当期平衡。因此如何真正根据收支平衡，略有节余的原则，适度降低缴费费率或扩大提高部分社会保险的支出范围，是浙江社会保障制度改革下一步需要重点解决和完善的问题。

三、完善浙江社会保障制度的政策建议

（一）从制度全覆盖实现人群全覆盖

建议下一步工作重点应将城乡各类人员都纳入保障范围，积极扩大人群覆盖面。一是提高新型农村合作医疗保险和城镇居民医疗保险的筹资和保障水平，并适时进行制度整合；二是稳步推进城乡居民社会养老保险制度，重点将45岁以上的人群纳入保障范围；三是健全和完善以城乡最低生活保障制度为基础，养老、医疗、教育、住房等专项救助为辅助，其他救助、救济为补充的新型社会救助制度，为城乡贫困人口提供基本生活保障。

（二）加快机关事业单位养老保险制度改革

一是同步推进机关事业单位养老保险制度改革，消除人们对改革动机产生的怀疑；二是建立基本养老保险和职业年金相结合的机关事业单位养老保障制度，其中基本养老保险与企业职工基本养老保险相一致；职业年金替代率应以不降低现有待遇为要求。同时，要坚持新老制度平稳过渡和转制成本的及时化解，通过设置权益性养老金，用合理的办法加以计量，加发过渡性养老金予以解决。

（三）妥善解决体制转轨所导致的历史遗留问题

对于体制转轨产生的历史债务，建议通过多渠道筹集社会保障基金的形式对其进行化解和偿还。具体途径有：一是加大政府公共财政投入力度，将社会保障支出比重逐步提高到25%；二是将国有资产收益、土地出让收入等按照一定比例投入到社会保障中；三是对使用国家公共资源的垄断性行业可收取一定的使用费用于社会保障投入；四是积极鼓励民间资本对社会保障的投入。

（四）正确处理社会保险基金积累与风险防范的关系

对于养老保险，在确保基金一定支付能力的情况下，逐步做实个人账户。对于医疗保险，在基金允许的范围内，适当提高城乡医疗保险的报销比例和标准。根据国际经验，基金结余率控制在10%左右较适宜。对于失业保险，要积极探索扩大失业保险的支出范围，真正发挥其保生活、促就业、防失业的三大作用。对于工伤保险，要建立科学的工伤保险费率调整机制，以加强对用人单位的制约和激励作用。对于生育保险，可以探索将其纳入医疗保险的可行性。

（五）提高社会保障管理服务水平

一方面要从加强硬件建设入手，积极推进基层社会保障服务平台建设，将其触角延伸到每个社区和乡村。另一方面要结合金保工程，加强社会保障信息化和网络化建设，普及社会保障“一卡通”。同时要加强对现有经办机构工作人员的系统培训和教育，努力提高他们的业务能力和水平，并适时引进一些政治素质良好、业务能力强的专业人才，切实提高社会保障管理服务水平。

（六）加强社会保障法制建设

建议及时将好的经验和做法通过地方立法使其上升为法律，促进各项社会保障制度的规范发展，增强制度的稳定性、强制性和权威性。“十二五”期间，可在充分调研以及倾听民意的基础上，尽快制定出台《浙江省工伤保险条例》、《浙江省生育保险条例》等，对于那些已出台的社会保障地方法规和规章要及时根据社会经济的发展对其进行修订和完善。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.09.010

张巧燕）