我国开征碳税的制度经济学视角分析

刘凤梅

（南华工商学院，广东 广州 510507）

我国开征碳税的制度经济学视角分析

刘凤梅

（南华工商学院，广东 广州 510507）

碳税被国际社会公认为是削减二氧化碳排放的有效的经济手段之一，目前我国正在尝试开征碳税，本文从制度经济学视角来分析碳税及其开征的必要性，尝试提出开征碳税的正式规则和非正式规则两种制度设计。

碳税；制度经济学；正式规则；非正式规则

低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步。“低碳经济”提出的大背景，是全球气候变暖对人类生存和发展的严峻挑战。从凯恩斯主张政府干预经济以来，税收就成了政府宏观调控的重要手段。随着全球人口和经济规模的不断增长，能源使用带来的环境问题及其诱因不断地为人们所认识，不止是烟雾、光化学烟雾和酸雨等的危害，大气中二氧化碳浓度升高带来的全球气候变化也已被确认为不争的事实。为积极参与“世界低碳经济革命”，世界各国正积极采取多种管理手段和政策工具减少碳排放，碳税已被国际社会公认为是削减二氧化碳排放的有效经济手段之一。本文试从制度经济学的视角来认识碳税的必要性及征收碳税的制度设计。

一、制度经济学视角下的碳税制

理性的经济人总是在追求自身效用的最大化，新制度经济学认为人们追求自身效益最大化也是在一定的制度前提下，也要受到一系列规则的约束。新制度经济学认为制度是构建人类相互行为的人为设定的约束，是约束人们的行为的规则体系，并可具体分为正式规则和非正式规则两部分。正式规则是指人们有意识制定的一系列政策法则，它是由权力机构来保证实施的，如法律法令、合同章程等。非正式规则是人们在长期交往中无意识形成的具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分，主要包括价值观念、伦理道德、社会习惯和意识形态等。既然人要遵循一定的社会制度，制度就毫无疑问地影响到人的行为选择。获取税收收入也同样有其要遵循的制度。征税的过程实质就是将原本属于纳税人私人拥有和支配的财富转为由国家拥有和控制，是一个产权转移的过程。而要实现这个过程，必须要有制度的约束。这个约束有正式规则——国家的税收法律法规，非正式规则——整个社会文化的一部分，实施机制——确保税收收入及时足额入库的实现机制。

碳税是指针对二氧化碳排放所征收的税。它以环境保护为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖的速度。碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品，按其碳含量的比例征税来实现减少化石燃料消耗和二氧化碳排放。1990年，芬兰在欧洲率先引入碳税。此后，丹麦、荷兰、瑞典等国家也引入了碳税。

可以说，碳税制度就是人类针对碳排放的无节制和伦理缺失而导致在全球气候变暖、生态恶化、人类急需采取新的文明发展的情况下将二氧化碳排放量引进制度安排形成的行为规则体系，它具体可分为生态正式规则和非正式规则两部分。

二、制度经济学视角下碳税产生的必要性分析

任何事物都不是凭空产生的，都有一个根源，碳税制也不例。在制度经济学的视角下，现代社会中的二氧化碳排放问题涉及到两个方面：人和环境（二氧化碳的排放地） 的关系；人类之间的关系。人和环境的关系表现为人和生态的冲突和互动；人类之间的关系表现为使用和分配环境资源时的冲突和互动。最重要的是一旦人类在使用环境资源出现紧张时就会导致人和环境资源之间的紧张。解决人和生态关系紧张的办法之一就是建立制度规范人的行为，以达到生态资源的合理配置。这说明了制度环境的重要性。科斯认为只要在交易费用为正的情况下制度更重要。制度是一个在长期的博弈过程中利益各方达到一致的方案，它应该考虑到各方的利益，而不是一方的利益。在今天利益各方不仅包括人，而且包括环境。环境资源是一种特殊的公共物品，它的消费不仅具有明显的外部性，还直接关系到人类赖以生存的物质基础，这就决定了其必须由政府来干预供给，税收又是政府干预经济配置资源的重要手段。因此，从这种意义上说碳税制的产生就不可避免了。此外，制度变迁就是从效益较低的制度到效益较高的制度的转变。制度的效益是针对一定的制度环境而言的，当制度环境发生变化，制度的变迁就不可避免了。凡勃伦认为制度必须随着环境的变化而变化，因为就其性质而言，它就是对这类环境引起的刺激发生反应的一种习惯方式，而这些制度的发展也就是社会的发展。今天的制度也就是当前公认的生活方式，那么对环境资源的需求和免费搭便车以及共地悲剧的普遍存在，与环境资源天然供给的不足造就了当前的碳税制环境，而碳税制环境的变化就要求税制的再次变迁，因此碳税制的产生也是税制变迁的必然要求。

开征碳税是减缓国内外压力的需要。受能源分布的约束，我国是世界上少有的以煤炭为主的能源消费国之一。改革开放三十多年来，我国经济高速发展，碳排放量逐年增加，而且增长很快。根据世界资源研究所的研究结果，1950—2002年间中国化石燃料燃烧二氧化碳累计排放量占世界同期的9.33%，人均累计二氧化碳排放量61.7吨，居世界第92位。气候变化已经对中国的自然生态系统和经济社会系统产生了一定的影响，同时，中国的发展面临着人口、资源、环境的严重约束。因此，为了实现经济的可持续发展和环境的可持续发展，政府已经把节能减排作为当前工作的重点，也采取了相关的政策措施。碳税作为实现节能减排的有力政策手段和保护环境的有效经济措施，应成为我国应对气候变化中的主要政策手段之一。开征碳税有利于树立负责任的国际形象。

开征碳税有利于经济发展方式的转变。经济发展方式粗放，特别是经济结构不合理，是我国经济发展诸多矛盾和问题的主要症结之一。节能减排是进行经济结构调整、转变发展方式的重要途径。开征碳税能够推动化石燃料和其他高耗能产品的价格上涨，导致此类产品的消费量下降，最终起到抑制化石能源消费的目的，进而还能达到因减少使用化石燃料而减少二氧化碳排放以及减少其他污染物排放的目的。因此，开征适度的碳税，有利于加重这些高耗能企业和高污染企业的负担，抑制高耗能、高排放产业的增长。同时，征收碳税有利于鼓励和刺激企业探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高、排放高的落后工艺，研究和使用碳回收技术等节能减排技术，结果必然是促进产业结构的调整和优化、降低能源消耗和加快节能减排技术的开发和应用。

开征碳税是完善环境税制的需要。从发达国家来看，各国普遍建立了以硫税、氮税、燃油税、碳税等环境税税种为核心的环境税制或绿色税制。虽然我国目前也存在着一些与环境保护相关的税种，如资源税、消费税等等，但目前尚缺乏独立的环境税种，符合市场经济的环境税收制度尚未建立起来，环境治理的效果也不理想。开征碳税，可以设立直接针对碳排放征收的税种，增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时，也有助于我国环境税制的完善，碳税作为一个独立的税种或者作为环境税的一个税目，配合其他环境税的开征，可以弥补环境税的缺位，构建起环境税制的框架，加大税制的绿化程度。

三、制度经济学正式规则视角下开征碳税的制度设计

正式约束是指人们有意识创造的一系列政策法规。正式约束包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的等级结构，从宪法到成文法和不成文法，再到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为。从正式约束方面来看，要保证税收收入的及时足额入库或者说要减少税收流失，就要求税收法律、法规要完善。这个完善包括法律法规的合理性、稳定性以及可实施性。合理性要求税收法律法规的规定要符合一定的原则，要符合公平原则，要符合要素分配的规律；稳定性要求税收法律制度在一定时期一定经济条件下保持稳定，不能频繁变动；可实施性要求税收法律法规应与现实的经济水平、征管水平相符合，能够达到预期目的。

加快碳税立法的构建。我国虽然没有名义上的碳税，相关法律法规缺位。但实际上国内很多税收规定都契合了减少二氧化碳排放的主题。如对原油、天然气、煤炭等会产生温室气体的化石燃料开征资源税，2009年完成将养路费改征消费税的燃油税改革以及我国消费税中诸多契合节能减排的规定等，今后应在此基础上不断完善和健全相关法律法规等正式规则。碳税立法是一项复杂系统的工程，不能仅从立法层面来寻求问题的解决，碳税征收除了应加强相关法律、法规的创制与修订外，还应综合考虑整个碳税法律系统的构建、税收法律系统的完善以及相关法律或政策的配套衔接。

设计符合我国当前特定背景的碳税具体税制。目前国际上实施碳税的国家中并没有统一的碳税税制设计的标准，都是在结合自身的情况具体考虑而来。如自身的能源利用状况，预期碳税的影响，纳税人的承受能力以及监管水平的高低等。鉴于此，当前宜把碳税税制要素确定如下。在纳税义务人的确定上，可以把向大气中排放C02的所有单位和个人作为纳税义务人，考虑到当前的环境技术监测水平和征管成本，征税对象宜确定为化石燃料，用以替代对C02实际排放量征收。同时，把各种化石燃料如煤、石油、天然气、汽油、柴油等的含碳量作为计税依据，根据不同化石燃料燃烧产生的C02的不同确定不同的税率，燃烧产生C02多的税率也相应的要高。同时，对不同行业和部门的税率要有差别，对受影响程度较大的纳税人要从公平角度出发给与减征或免征，或者给与补贴。在征管上，可以要求企业自行申报，按年计算，分月预缴，并在单位所在地予以缴纳。在碳税收入的使用上，在税收收入连年超经济增长的背景下，宜专款专用，并在预算中予以反映，确保征收上来的收入用于环保减排。

四、制度经济学非正式规则视角下的开征碳税的制度设计

非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。非正式约束主要包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。在非正式约束中，意识形态处于核心地位。因为它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的“先验”模式。对于一个勇于创新的民族或国家来讲，意识形态有可能取得优势地位或以“指导思想”的形式构成正式制度安排（或正式约束）的“理论基础”和最高准则。非正式约束中的另一项主要内容是习惯，习惯是指所有在正式规则无定义的场合起着规范人们行为的作用的惯例或作为“标准”的行为。而“标准行为”，在规则没有定义的场合，通常只能表现为前人或多数人的榜样行为。“习惯”于是可以被理解为由文化过程和个人在某时刻以前所积累的经验所决定的标准行为。

创造良好的社会氛围，增强公民的依法纳税意识。营造良好的税收环境，进而推进依法治税乃至依法治国的进程，是我国税收理论与实务工作者一直关注的问题。实际上，对纳税人缺乏利益引导，纳税人权益未能得到切实的保护是影响公民纳税意识的主要因素。这就在客观上决定了国家需要通过一定的形式，让公众充分认识纳税与受益间的相互关系，使税收“取之于民”的观念深入人心。同时，公开必要的税收具体运用情况及其效用，提高公众对税收“用之于民”所带来好处的感受程度，这样公众的自觉纳税意识就会提高。社会成员是否对税收有一个正确的认识，是否具有较强的纳税意识和良好的纳税习惯，是否把严格履行纳税义务作为人们信誉评价体系的一个重要指标，决定了税收征收的难易，决定了税收制度正式规则的选择。如社会成员纳税意识的强弱决定了政府可以采取的征管手段、方法和课税的环节。在社会成员有着较强纳税意识的条件下，对税收可以更多地采用自行纳税申报的方式；而在社会成员纳税意识不强、纳税自觉性不高的情况下，则需要更多地采取源泉扣缴等有利于税款及时入库的征收方式。在社会成员纳税意识普遍不高的情况下，就要求税制不能太复杂、应易于被社会成员所接受，要采用更便捷的征管形式。目前，我国整个社会尚未形成良好的关于纳税的非正式约束，人们对税收尚存在不正确或非科学的认识，既缺乏纳税人的权利意识，也缺乏纳税人的义务意识，关于税收的价值观念、道德规范、纳税意识、行为习惯等尚滞后于税制改革的进程。

落实和加强全民绿色经济与低碳消费意识。学习实践科学发展观，搞好气候变化知识的宣传普及，利用电视、报纸、书刊、影像等各种宣传工具和手段，让广大干部群众了解并认识应对气候变化的重要性和紧迫性，认清气候变化对国家、地区、企业发展和竞争力的重大影响，倡导全民参与，鼓励企业采取行动。提高公众保护全球气候的参与意识，引导公众建立有助于减少温室气体排放的生活方式，如使用较高效率的家用电器、充分利用公共交通基础设施、购买和使用再生纸以及分类存放可回收利用的生活垃圾等。把节约能源、保护环境、减少温室气体排放作为社会公德，引导、规范和制约企业和公众行为。倡导健康文明的消费理念，抑制奢侈消费，增强企业社会责任感，自觉制定并实施减缓碳排放的目标和措施。

我国的碳税制度建设不能仅仅重视税制的先进性，不能将注意力仅仅集中在税制正式规则的设计制定上，还要考虑到税制非正式约束的现实状态，重视税制建设中“正式约束”与“非正式约束”的相容性，税制改革和税制建设应当包括税制非正式约束的改进与建设，将形成良好的税制非正式约束作为建立税制正式规则的伴随条件，也就是要将税收环境的改善，人们有关税收的价值观念、行为习惯的改进与培养作为税制改革和税制建设的重要内容。

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Abstrat：Collection carbon tax is thought to be one of themosteffectiveway of the reduction of carbon dioxide emissions,our country attempts to collect carbon tax.This article explains the necessity of collection carbon tax and trying to put forward the tax system including formal ruleand informal rule.

On the Collection of Carbon Taxunder the View of Institutional Economics

LIU Feng-mei
（Nanhua Industry and Commerce College，Guangzhou 510507，China）

carbon tax； institutionaleconomics；formal rule； informal rule

F810.424

A

1009-6566（2011）02-0043-04

2011-03-15

刘凤梅（1977—），女，黑龙江哈尔滨人，南华工商学院讲师，华南师范大学博士生，研究方向为政治经济学、马克思主义理论与思想政治教育。