权威、权益、权衡：当代中国公民的政策参与

费 钧，杨晓丹

（上海师范大学法政学院，上海 200234）

权威、权益、权衡：当代中国公民的政策参与

费 钧，杨晓丹

（上海师范大学法政学院，上海 200234）

从长远来看，社会和经济的发展会带来公民政策参与的扩大。而从理论与现实考量，不适度的政策参与带来失序和无效，只有适度的公民参与才有利于政策过程的顺利实施。而这种适度的把握来自于公民政策参与，政府权威与公民权益的权衡，权衡的真正本意在于追求公民政策参与的有序性和有效性。

政策参与；有序性；有效性

经过改革开放三十多年的发展，中国经济取得了举世瞩目的成就。虽然社会经济发展与政治参与之间的因果关系是错综复杂的，其间涉及由经济发展带来的教育水平、城市化、识字率等因素的变更，但是从长远来看，社会和经济发展会带来公民政治参与的扩大［1］。而政治参与的扩大，需要相关的制度化完善，这样才能保证政治稳定［2］。稳定的本意在于一种平衡，即民主与权威之间的平衡。权威是“披上了合法性和公正性的权力”［3］，国家使用这种权力来保证政策实施。而公民的权益是政策过程中公民的切身利益，利益往往决定了公民政策参与与否。因而，本文认为在当前公民政策参与增多的情况下，需要重视在权威与权益之间形成权衡，达到一种良性互动，从而保证公民政治参与的有序性和有效性。

一、政策过程中的公民参与的理论视角及意义分析

在政治体制改革的背景下，“近代中国存在着一个宏观的整合过程，它同时也是国家权威中心的建构过程。”［4］其中，公共政策代表着“社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。”［5］权威意味着影响力，表现为一种使相对方服从的准则，或者是让相对方行动或不行动的规则。在此，相对方（公民）是一个权益者的角色。如果说政策过程即“某一既定政策被提议、检验、执行以及最后被终止的程序”［6］，其中，政府是权威的主导者，而公民是相关权益的连带者。在整个政策过程中（包括整个广义的政府过程），公民的参与形式对于政策过程的成功有重要影响。“政策过程理论可以作为一个中层理论，对政治改革的政策选择、政策制定和政策实施进行经验性描述和理论概括。”［7］

中国的现代化转型要避免两种倾向：一方面要防止政府权威的过度流失，导致缺少对于社会资源的控制和整合能力；另一方面要防止向传统的集权体制回归［8］。因此，政府权威的大小往往影响着社会能力的强弱。政府以权威作为依靠，行使着一定的社会权力。迈克尔·曼强调社会权力的属性包括专制性权力和建制性权力之分，前者主要是指专断地使用“暴力”来维持社会统治，而后者主要包括渗透力量、汲取力量和协调能力三个维度。在政策过程中，需要的是建制性权力的有效发挥，因而需要重视公民的有序、有效的政策参与。

首先，政策过程中的公民参与，有利于推进国家决策的程序民主化、实施科学化。公共政策参与是参与民主的实质体现，是对于代议民主制局限的有益补充。虽然以选举为基础的代议制是在政治的规范要求和现实需要之间一种较好的平衡机制，但是“选举是代议民主政体的核心要件，但并不是代议民主政体的全部”，原因在于“民主是一种把公共偏好转化为公共政策的机制。没有公民的积极参与，民主制度不可能产生预期的政策结果”。美国学者佩特曼认为，当代民主理论（主要指代议制）的盛行，忽视了参与思想在民主理论中的重要地位。在她看来，当代民主理论仅仅把参与作为一种保护性功能作用的手段，事实上他们忽视了参与民主理论本身所具有的内涵，参与对于公民教育行政效率提高的作用。

其次，公民参与政策过程有利于实现良治的目标。博克斯认为公民参与的社区建设，本身代表着一种高效率的治理形式，有利于地方治理模式的培育。公民政策过程中的参与一方面反映了公民的愿望和偏好，另外一方面有利于政策的有效执行，实现良治的目标。而在帕特南看来，这种积极的公民参与，有利于形成一种潜在的“社会资本”优势，通过实践表明“社会资本的数量和质量对社会的健康和公民的福祉关系极大”。

同时，公民参与政策过程是党的群众路线的具体体现。群众路线是中国共产党的优良作风与传统，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去”。群众路线是中国共产党决策的一个基本方法，而公民参与政策过程恰好符合群众路线的宗旨和要求。

最后，公民政策参与有利于实现和扩大公共政策体系的合法性基础。政策体系的合法性是一个政策体系存在、持续发展的基础，政策体系的合法性来自于公众对政策体系的认同和忠诚。公民的政策参与是以对现存政策体系合法性的基本认同为前提和条件的，政策参与本质上就是公民通过一定的方式或渠道影响政策体系的行为，公民通过政策参与的各种合法途径，向政策体系表达自己的意愿和利益要求，进而影响政策体系的政策过程。公民的政策参与有助于公民与政府的沟通和互动，政府积极有效地回应民众利益需求和解决社会问题，从而增强政策体系的合法性。

但是，应当明确的一点是，公民参与的有序性与有效性是政策过程的基本价值追求，需要的是在权威与权益之间进行良性的权衡，在此基础上的政策过程参与才会达到事半功倍。有序性与有效性是相互联系、统一辩证和发展的，扩大公民有序的参与必须基于有效的基础之上，有效的公民参与也是有序参与的目的之所在。

二、政策过程中公民参与的失序、无效的表现

处于从传统社会向现代社会转型期的中国，诸多社会问题的解决确实需要在政策过程中引入公民的参与。在此，必须充分重视公民政策过程参与的有序性和有效性紧密结合，这种公民参与是实质民主的体现，这种有序、有效的公民参与也是公共政策质量的重要保障。从长远来看，这种积极的公民政策参与必然也将成为中国未来政治体制改革的一个关键突破口。

然而，应当重视在当前政策过程中公民参与的失序、无效的一些表现。其中政策过程中公民参与的失序表现在：（1）群体性事件突发。随着改革开放，社会出现了多元化的利益取向，贫富差距、地区差距等社会问题的本源，还是在于利益的矛盾。但是，“利益冲突并不一定会产生政治性的集体行动，只有当这种利益上的冲突以明确的形式表现出来并对一定的权威结构产生根本性冲击时，集体行动才得以发生。”［9］当群众的利益无法得到有效的诉求，就可能产生诸多社会问题，并对政府政策过程的有效执行造成影响。（2） 网络舆论的过度参与。随着网络社会的兴起，通过网络，公民一方面在表达自己的利益诉求和监督，另外一方面却存在着过度参与的情况。所谓过度参与，即通过网络媒介宣泄自己的不满，影响社会稳定和政策实施。另外，政策过程中公民参与的无效主要在于参与的形式化。在制度化层面的人大制度、听证制度、信访制度存在着形式化问题、官僚主义作风，没有起到很好的渠道沟通作用。

三、政策过程中公民参与失序、无效的原因分析

从实际来看，当前主要存在着以下几种原因，导致政策过程中公民参与失序、无效。

（一）信息的不对称

“政策过程与政策执行层面的本质，在于委托人试图监控各个代理人的工作成果，以实践彼此双方当初的约定”［10］，但是在现实生活中，“不对称的资讯，以及努力程度与报酬问题所导致的利益冲突相结合后，将造成统治问题（不论是事前或事后的） 的进一步恶化”［11］，产生道德风险与逆向选择的问题，无法按照“委托—代理”这样一种纯粹的模式来实施公共政策。在行政实践中，政府信息公开分布不对称现象主要体现在：（1）信息公开的虚化。政府信息公开与电子政务密不可分，然而现实中的政府网站上的主动权仍牢牢地掌控于政府手中。另外，对于主动公开的信息，公开内容、公开多少、何时公开等事项的列举与操作也缺少相应的规章制度。（2）信息公开的概化。在实践中，政府主动公开相关信息构成了信息公开的最主要的模式，这种单轨性的信息“输出”往往以现有政策为对象，且仅仅停留在对相关政策的了解层面，公民主动申请的“输入型”信息公开的情况较少。

（二）法律规范缺失

从当代中国政策议程的生成逻辑来看，公民除了可以通过人大会议以及政协会议等制度化的渠道参与到政策议程的建构中之外，其他形式的参与则带有较强的随机性，公民缺乏启动政策问题并将其转化为政策议程的常态方式，主动设置政策议程的机制尚未形成。即使公民通过制度化渠道参与到政策议程中去，其最终也难以摆脱动员型参与的羁绊。法律对于公民参与的诸种方式并未以一种必须履行的程序加以对待，具体在何种情况之下或者是何时公民可以参与并未作出具体规定。因此，相关法制建设的滞后使得官方政策主体在政策议程中拥有相当大的政策空间。

（三）控制力的强弱对比

控制力主要体现在对政策过程的影响程度上。由于政府往往掌握着政策过程的主导权，对于限制还是允许公民参与具有主动性。在具体实践中，政府往往只重视政策输出，轻视公民对于政策影响的反馈。由于政策过程的控制力强弱不同，造成公民参与意识冷漠，或者是“假参与”。“这种公共政策参与的非平衡性……在社会转型期利益分化加剧的条件下，公众可能会因输入性参与渠道的阻塞，而产生游行、示威、罢工等冲突性参与行为，危及公共政策系统的稳定性。”［12］

（四）渠道性困境

“目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。”第一种渠道具有周期性和不完备性，公民不能确保人大代表切实代表选民的利益需求，且缺乏对人大代表的制约和监督。第二种渠道有助于公民表达自身的利益需求，但缺乏相应的强制力，使公民的利益表达流于形式。公民的政策参与局限于政府规定的范围和领域，对参与方式的选择不具备决定权。

四、如何达到公民参与的有序性与有效性

对于政府来说，吸纳公民参与政策过程，本身会对政策过程造成影响，提高政策决策和执行的成本，其中成本包括对政策过程的时间延误、决策质量影响、政策运行成本的提升。另外一方面，对于公民来说，政策参与的主动性主要来自于是否能够对政策过程产生影响的心理预期，这种预期会导致公民以不同的形式来参与政策过程。当然，公民的主动性还有利益相关的因素影响，例如对某些问题具有更大利益矛盾的公民，会对这种公共政策产生浓厚的兴趣，而这时候就需要政府积极地进行引导，将公民参与纳入有序的渠道之内，达到有效的政策参与。而“达到更高水平的政治参与有两种截然不同的渠道：流动渠道和组织渠道”［13］。因为需要从流动渠道与组织渠道来完善公民的政策参与。

（一）组织性渠道的完善

在信息公开方面，要改变政府主导的信息公开模式，让民众积极参与政府的信息公开工作。其次，完善政府信息公开的监督机制。社会团体对涉及民众切身利益的问题拥有真实的发言权，利益的维护需要和政府权威的权衡，需要激励政府官员信息公开的积极性，独立机构能公正地监督政府的信息公开。第三，增强政府信息公开的推动力。对政府官员采取有效的激励机制，使政府官员积极主动地推动政府信息公开。第四，完善政府信息公开的法律建设。法律在政府信息公开的主体、范围、方式及程序、监督及保障等方面的明确规定，才能避免信息公开中人为的干扰和随意性。第五，“加强电子政务建设，规范媒体的行为，扩大公众知晓信息的数量。”

公民个体性的政治参与，由于自身力量的薄弱无法使自己的利益需求得到有效的满足，而组织化的利益表达不仅能整合分散多元的利益需求，而且能以组织化的力量引起政府的关注，从而实现自身的利益需求。因此，必须提高公民的组织化程度。

（二）积极拓展公民政策参与的渠道

拓展公民政策参与的渠道：第一，“要坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度等，不断丰富民主的形式，健全一系列具体制度，以保障更多公民有机会参与政治，使政府制定的政策更加科学化和民主化。”［14］第二，“强化舆论监督，允许新闻媒体对重大决策的过程、效果进行及时报道，尤其要允许新闻媒体对重大决策的失误及损失进行曝光，发表与群众生活相关的批评和建议。”［15］第三，建立运转合理有效的利益协商整合机制，积极引导公民以理性的政治心态有序参与公共政策的制定。只有真正建立起合理有效的利益整合机制，才能确保社会利益格局的稳定。第四，不断优化民意表达结构，不断拓宽利益表达渠道，使更多的公民有机会参与到公共决策中来。充分发挥政府在民意表达方面的功能，各级政府部门必须增加开放度、透明度及与公众之间的亲和力，广泛开展与公众之间的平等协商与对话，切实做到“不动摇、不懈怠、不折腾”。

［1］［13］（美）塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京：华夏出版社，1989.

［2］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.上海：上海世纪出版集团，2008.

［3］(英)安德鲁·海伍德.政治学核心概念［M］.天津：天津人民出版社，2008.17.

［4］张静.国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾［J］.开放时代，2001，(9).

［5］谢明.公共政策导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.5.

［6］（美）保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论［M］.北京:三联书店，2004.24.

［7］徐湘林.从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革的中层理论建构探讨［J］.中国社会科学，2004，(3).

［8］邓正来，景跃进.构建中国的市民社会［J］.中国社会科学季刊，1992，(1).

［9］何俊志.选举政治学［M］.上海：复旦大学出版社，2009.5.

［10］于建嵘.利益、权威和秩序——对村民对抗基层政府的群体性事件的分析［J］.中国农村观察，2000，（4）.

［11］Jane-Erik Lane,Svante Ersson.新制度主义政治学［M］.台湾:韦伯文化国际出版有限公司，2002.66.

［12］王学杰.改善我国公共政策参与方式的思考［J］.中国行政管理，2001，(2).

［14］曾凡珂.论我国行政公开制度的发展与完善［J］.四川理工学院学报（社会科学版），2006，（5）：72.

［15］曾国平,王福波.论公民参与视角下我国公共决策机制的完善［J］.云南社会科学，2008，（3）：29-30.

Authority,Rights,Trade-off:Contemporary Chinese Citizen Participation in Policies

FEIJun，YANGXiao-dan

In the long term,social and economic development will bring about the expansion of citizen participation in policies.From the theoretical and practical considerations,the policy is not appropriate to bring disorder and ineffective,in only amodest citizen participation can help the smooth implementation of the policy process.And thismodestgrasp of policy participation from the trade-offofgovern ment authority and civil rights.The real intention is to pursuit theordering policy and effectiveness.

citizen participation in policies；ordering；effectiveness

D616

A

1009-6566（2011）02-0026-04

2011-03-01

费 钧（1987—），男，江苏江阴人，上海师范大学法政学院中外政治制度专业硕士研究生。