美国学生贷款的政府支持及其启示

孙 涛

(中国石油大学人文社会科学学院,山东青岛 266555)

美国学生贷款的政府支持及其启示

孙 涛

(中国石油大学人文社会科学学院,山东青岛 266555)

美国的学生贷款事业经过二战后的迅速发展,已形成多元化、多类型的学生资助体系,成为发达国家的典型案例。其中,美国政府的作用非常关键,表现在为学生贷款提供立法保障、财政支持以及组织、管理和技术依托。借鉴美国的经验,中国政府有必要在以下方面做出尝试:推进政府立法,实现贷款业务有法可依;提供财政支持,保障贷款运行的公平与效率;完善行政规制,宏观调节国家助学贷款的整体运作。

美国;学生贷款;国家助学贷款;政府支持

作为学生资助的一种有效方式,学生贷款对于保障高校经济困难学生的入学机会,进而推进教育公平具有极为重要的作用,因此受到越来越多国家的重视与支持。纵观世界各国的学生贷款实践,美国无疑是最具典型意义的案例之一。原因在于:其一,美国是世界上主要发达国家的典型代表,经济高度发达;其二,美国的学生贷款取得了成功,无论是在放贷、管理和回收环节都卓有成效;其三,政府支持对于保障美国学生贷款的成功运作发挥了重要的作用。因而,研究美国的学生贷款具有重要的理论和实践价值。

一、多元化与多类型——美国的学生贷款构成

美国的学生贷款,最早可追溯到二战期间实施的一项“应急贷款方案”(Emergency Loans Program),旨在鼓励学生学习那些被认为对战争至关重要的学科领域。1942年至1944年间,共有1.1万名学生得到这类年贷款额500美元、利率为2.5%的资助。[1]在随后的发展过程中,美国逐渐形成了四类主要的学生贷款模式。

“联邦帕金斯贷款”(Federal Perkins Loans),原名“国防学生贷款计划”(National Defense Student Loan Program)。1957年苏联的第一颗人造卫星上天,震动了美国朝野,1958年美国国会通过了《国防教育法》,明确规定联邦政府对高等教育进行资助是履行国防义务的一部分。由此,“国防学生贷款计划”开始实施,在 20世纪 80年代改名为“联邦帕金斯贷款”。其资助对象是经济贫困的学生,宗旨是“为了国家利益,资助贫困学生,造就国家所需专业人才”。帕金斯贷款由所就读学校直接发放给借款人(通常以支票形式)或者划拨到借款人的账户。一般来讲,每学年至少拨付两次。借款人毕业后、离开学校或者就读时间低于学校规定的一半,则进入还贷阶段。在正式还贷之前,借款人的宽限期为9个月。贷款偿还时间最长为10年,由借贷者直接偿还给所在学校。

“斯泰福贷款”(Stafford Loan)原名“国家担保贷款”,是根据1965年《高等教育法》设立的。此后,为表示对完善美国学生贷款立法做出重要贡献的前议员罗伯特·T·斯泰福的敬意,“国家担保贷款”于1988年更名为“斯泰福贷款”。这是目前美国最主要的联邦学生贷款项目,其资助对象为经济困难学生。该项贷款本金来自银行或其他非银行性借贷机构。为鼓励银行积极放贷,政府除为学生借贷提供担保外,还进一步加强了对经办银行的利率补贴和特殊津贴等补助措施。同时,美国政府每3个月向银行以及其他贷款机构支付“特别津贴”,具体额度根据美国91天的国库券或3个月的商业票据的利率浮动。这笔津贴可以保证商业银行以及其他放贷机构能够得到最低的市场回报,从而激励其发放贷款。

“本科生家长贷款”(ParentLoans forUndergraduate Students Program,PLUS),根据1980年《高等教育法修订案》设立。该项目是为大学生家长提供的教育贷款机会,其申请对象是有子女接受高等教育且有良好信贷记录的大学三、四年级本科生的生父母或养父母。每年贷款最高额度不超过“学生的教育成本减去家庭能够支付费用的差额”。由于联邦财政赤字的增长,使得政府面对日益增长的大学生资助需求显得力不从心。本科生家长贷款项目的建立,则大大改变了政府面临的困境,既体现了政府对学生资助的关注,又减轻了政府直接放贷或提供利率补贴所带来的财政压力。同时,由于该项目在性质上属于学生生源地贷款,有利于方便贷方对借款人的了解,使其敢于提供相应贷款,从而使得该项目的贷款总量迅速增加,逐步成长为美国大学生获得贷款的另一重要类型。

20世纪90年代,“联邦直接学生贷款”(Federal Direct StudentLoan Program,FDSLP)开始付诸实施。为应对贷款违约率的不断上升,美国总统克林顿于1993年签署并通过了《学生贷款改革法》(Student Loan Reform Act),规定从1994年开始实施“联邦直接学生贷款计划”,标志着由联邦教育部直接发放、管理和回收学生贷款的开始,改变了传统学生贷款主要由商业银行负责经营的做法。教育部直接将贷款资金划拨给高校,由高校向签订协议的学生发放,学生毕业后直接向联邦教育部还款。除此之外,该法案还改革了学生还款办法,增大了还款的灵活性,确定了按收入比例还款方案,这样学生就可以根据每月的实际收入情况,灵活地确定自己的还款方案,减轻了一些暂时收入不高的学生的还贷压力。

至此,美国的学生贷款框架已然形成,此后对于贷款政策的调整也只是对于某一类型贷款细微环节的修修补补。这种多元化、多类型的贷款发展模式有力地支撑了美国高等教育向大众化乃至普及化方向的扩展,同时也对世界其他国家带来深刻的影响,进而引发了一场世界范围内学生资助领域的变革。

二、政府支持——美国学生贷款成功运作的基本保障

(一)学生贷款的政府立法保障

作为世界上高等教育最为发达的国家,美国的学生贷款经过多年的推进,已形成极为完备的体系,表现在类型多样、主体多元、适合不同的贷款对象。尽管如此,美国的几乎每项学生资助都以立法的方式形成了国家的法令。如“联邦帕金斯贷款”原名为“国防学生贷款”,是以1958年《国防教育法》为依据确定的;“斯泰福贷款”原名“国家担保贷款”,是依据1965年《高等教育法》设立的,也是目前美国规模最大、最重要的学生贷款项目;同时,为进一步加大联邦政府对于学生资助的支持力度,1965年《高等教育法》还授权联邦政府启动了“教育机会助学金计划”和“校园工读计划”,从而进一步扩大了资助方式。[2]15“本科生家长贷款项目”是根据1980年《高等教育法修订案》而设立的,主要面向学生家长实施。“联邦整合贷款项目”则依据1986年《高等教育法修订案》而设立,并授权建立了需求分析(NeedsAnalysis)系统来决定所有借款人的资格,这是本次修订案对学生资助体系的重要贡献。之后,1992年《高等教育法修订案》进一步扩展了斯泰福贷款的类型,创设了无补贴的斯泰福贷款项目,该项目除了规定学生不享受在校期间的利息补贴外,其他与补贴贷款相同;“联邦直接学生贷款计划”则是以1993年国会通过的《学生贷款改革法》为依据推行的。在此过程中,美联邦政府还制定了部分辅助性法规,其中最具代表性的是在1990年为解决还款拖欠而出台的《减少学生贷款偿还拖欠的行动计划》和1993年国会为志愿参加国家和社区公益服务的学生提供津贴而通过的《国家与社区服务信托法》。可见,政府立法与学生贷款相伴随,使得美国学生贷款有了一个相对独立和系统的法律体系,这为大学生合法享有资助权利以及公平获得受助机会提供了法律上的保障。

(二)学生贷款的政府财政支持

1.政府直接提供贷款本金,以满足学生借贷需求

1958年,美国国会通过了《国防教育法》,开始实施国防学生贷款计划,将资助贫困生与满足国家需求结合起来。该种贷款以高校为管理主体,由联邦政府提供贷款资金,把资金拨给学校,由高校充任贷款机构进行发放和回收。之后到1994年,美国政府根据1993年《学生贷款改革法》,开始实施联邦直接学生贷款方案,采取“联邦教育部拨款给大学,学生从大学贷款,毕业后向联邦教育部还贷”的方式。直接贷款方案的采用是为了缓解贷款的高违约率,简化担保贷款的繁琐手续和降低管理成本。在该机制下,借贷者可按其未来收入的一定比例偿还,不至于因担心无力偿还而辍学。

2.政府提供二次担保、建立二级市场以及支付特别津贴,以应对学生贷款的市场失灵

(1)通过“二次担保”降低风险

联邦政府通过立法在各州建立了担保机构,由担保机构和联邦政府一起构成二次担保(担保机构进行担保,联邦政府进行再担保)。二次担保不仅降低了私人借贷机构的贷款风险,而且实现了风险共担、多方责任和利益的捆绑。[3]具体做法为:贷方将拖欠的贷款转至担保机构,如若担保机构能成功回收,就可将回收额的 30%收入囊中;如若在一定时间内仍不能实现回收,担保机构可向教育部申请补偿,由联邦政府履行最终的担保职责。

(2)建立学生贷款二级市场,实现资金流动

学生贷款一般为中长期贷款,针对资金周转慢、流动性差的问题,联邦政府建立了政府资助的学生贷款市场联合会(Student Loan Marketing A ssociation)及学生贷款二级市场联盟(Sallie Mae)。它们由州政府、社会保险机构、经核准的私人非营利担保机构以及学生贷款合格借出人等组成。联合会通过信息共享、彼此协调、债权转让与重组,实现了学生贷款的风险分担,增强了学生贷款债权的流动性和可变现性,促进了学生贷款机构的专业化发展。

(3)支付特别津贴以保障银行利益

获利是金融机构能否放贷的关键,因而即便放贷的风险性和资金的流动性不存在问题,如果私人金融机构仍难以获得利润,贷方依然会惜贷。为此,美国联邦政府通过立法支付给贷方所谓的“特别津贴”(SpecialA llow ance),即联邦学生贷款中贷方可接受的利率与借方可提供的利率之差,以作为政府对银行提供的学生贷款较低利率的补偿。

3.政府提供政策支持,以减轻借贷学生的还款负担

(1)还款方式多样

还款负担过重是导致学生贷款拖欠的主要原因之一,美国政府为此制定了可供学生选择的灵活多样的还款方案。其一,按收入比例还款,还贷数额一般占其月收入的2%～3%;其二,延期还款,每月至少还50美元,但可根据情况提出延期,最长可达30年,延期还款期间的利率也相应提高;其三,递增还款,还款数额先低后高,以一定水平为起点,每两年增加一次,年限为12～30年;其四,标准还款,每月至少还款50美元,期限为10年。[4]

(2)还贷减免和偿还推迟

在美国,不同的学生贷款方案有不同的偿还减免规定。在贷款偿还政策中充分考虑了借款人的身体状况和经济状况、突发或意外情况、国家和社会需求、公共服务等因素,比如借贷人永久残疾或死亡、在美国军队服役、为低收入家庭子女服务的中小学全职教师、为残疾人早期治疗提供的全职专业服务、从事法律和感化的全职工作等,根据具体情况可享受不同比例的还款减免和不同期限的延期偿还,使贷款偿还更具针对性、灵活性和引导性,从而也从制度上降低了贷款拖欠的发生。

(三)学生贷款的政府组织、管理和技术支持

1.新建或利用现有机构,为学生贷款提供组织、信息和技术支持

在学校层面上,依据联邦政府的政策规定,各高校均设立了专门的学生资助办公室,负责为学生申请和办理学生贷款业务提供信息咨询与帮助;同时,负责对离校学生进行还款教育,使学生了解各自所欠贷款情况以及贷款偿还的时间和方式,明确自身作为借贷者的权利、责任以及拖欠的后果。在国家层面上,政府成立了联邦学生贷款信息中心,负责将高校、银行、担保机构等掌握的有关学生贷款的信息进行汇总,以达到信息共享的目的,贷款学生可利用免费电话或互联网查询相关贷款信息及本人的欠债还贷情况。联邦政府同时依托国家信用局,对借贷学生的信用情况进行打分评级,这对借贷者可能发生的拖欠行为具备很强的威慑作用,使其不敢贸然付诸行动。此外,美联邦政府还建立了“国家学生贷款数据系统”(National Student Loan Data System),针对受助学生的个人基础数据、资助情况、还款及信用状况建立了数据库,并对数据采集、管理、信息交换、数据安全等问题作了详细规定,从而用信息系统保证了大学生资助事业的正常运行。

2.监督贷款运行过程,以规范利益相关主体的行为

为从整体上保障学生贷款事业的健康、平稳运行,美联邦政府非常重视对学生贷款各参与主体以及整个贷款流程的监督。联邦政府监督的范围非常广泛,包括贷方是否依照《高等教育法》的规定按时足额放贷,借贷学生是否遵守还款协定及时还贷,高校在发放(联邦帕金斯贷款和联邦直接贷款)和管理贷款上是否尽职。此外,政府也对参与贷款的中介机构进行了限定和监督,政府一方面设立了准入资格以确定哪些中介机构(包括营利性机构和非营利性机构)可以参与贷款,另一方面也对该类中介机构的运作过程进行监督。如担保机构作为一种中介组织参与学生贷款,为借贷学生提供担保。当发生贷款拖欠时,担保机构则需要把学生应该偿还的贷款支付给放贷机构。政府随后对担保机构的工作流程进行监督检查,如果发现贷款损失并非出于担保机构自身的过错,亦即由于借贷学生发生了某些无法控制的事故(如死亡、失业等)而致贷款拖欠,政府就会把这笔拖欠款项回补给担保机构;反之,如果政府在监督过程中发现某些拖欠是担保机构的工作过失造成的,譬如向不符合借贷资格的学生提供了担保,政府则不会将这类贷款拖欠款项回补给担保机构。[5]

三、经验借鉴——美国政府支持学生贷款对中国的启示

就中国而言,自1999年国家助学贷款实施以来,在各个阶段都显露出政府参与的印迹,而正是依靠政府的强力支持,才从客观上保障了中国学生贷款事业的延续性。然而与此同时,政府在参与贷款过程中也出现了诸如立法缺失、过度依赖行政手段以及财政支持力度较弱等种种不足,导致国家助学贷款在放贷和回收等关键环节上关系未能理顺,利益未能有效兼顾,从而使得国家助学贷款在总体上呈现出一波三折的发展特点,其稳定性和持续性依然不强。因而,研究美国的成功经验,对于明确中国政府在学生贷款中的职能,进而选取适宜的参与方式具有重要的借鉴意义。

(一)推进政府立法,实现贷款业务有法可依

一直以来,政府在推进助学贷款过程中并未制定相应的法律、法规,从而导致中国国家助学贷款运行过程体现出政出多门、政策多变的特征。政策因其较弱的权威性和强制性,可预期较差的稳定性和确定性,使得利益相关者的权益和责任得不到应有的保障和有效的落实,很大程度上造成助学贷款的资助失衡和回收不畅,迟滞了助学贷款事业的有序、健康发展。因而,进行政府立法已成为贷款发展的必然。而从当前的实际情况看,中国已经具备了实施助学贷款立法的可行性,表现在立法依据较为充分、政策依据较为完备、法制观念逐步形成。具体而言,有以下几种立法方式可供中国选择:其一,制定国家助学贷款专门法;其二,制定国家助学贷款行政法规或地方性法规;其三,修订已有法律,在修订《教育法》或《高等教育法》等教育基本法时,将国家助学贷款作为新增条款充实进去。[2]17与此同时,政府部门应在加强立法的同时,重视对于贷款的执法工作,对于违反法律法规的贷款主体和行为给予及时制止和惩处,以使助学贷款法律真正成为维护教育公平、推动社会进步的可靠保障。

(二)提供财政支持,保障贷款运行的公平与效率

政府立法在法律框架内规定了贷款参与主体的基本权益和责任,从整体上指明了贷款计划的运行路线;而财政支持则主要针对放贷和回收,以财政补贴调动银行参与放贷的积极性并降低借贷学生的还款负担。具体包括:

其一,政府提供最终担保,以最大限度地消解贷款拖欠风险;同时,政府亦可进行政策微调,通过制定风险补偿金使用与管理的具体细则,以及根据学生贷款违约率的不同实行弹性的风险补偿金分担比例,完善现行的风险补偿金机制。

其二,针对现行的财政补贴政策难以实现提高银行放贷与降低学生负担的双重目标,政府有必要引入市场化补贴模式,放松利率管制以增加银行放贷积极性,同时增加直接补贴以减轻学生的债务负担。

其三,开发国家助学贷款二级市场并提供特殊利率补贴。银行放贷数额的多少最终取决于贷款的营利程度,而助学贷款业务显然难以满足高利润的要求。对此,政府一方面应积极开发国家助学贷款二级市场,加快贷款资金的流动,另一方面应提前准备一份特殊利率补贴,以便在贷款利率低于市场基准利率时,及时启动该笔资金以补贴银行。如若贷款利率达到其他个人消费类贷款业务或高于市场基准利率的水平,政府则需将该笔资金转以直接利率补贴的形式资助借贷学生,在帮助他们获取贷款的同时减轻其未来的还贷负担。

其四,实施规范的财政转移支付制度,以弥补国家助学贷款实施中的省际和校际差距,包括帮助部分省级政府支付相应的贷款贴息、风险补偿金以及为部分县级学生资助管理中心提供必要的机构运转和业务性经费。同时,中央政府还应增加包括代偿项目在内的助学贷款减免数额,在将贷款偿还与国家利益相结合的同时进一步减轻学生负担。

(三)完善行政规制,宏观调节贷款的整体运作

与政府立法和财政支持相比,行政规制在某种程度上更为灵活、高效,可以弥补政府干预学生贷款的缺漏,为贷款提供各项基础性服务。因而,行政规制对于学生贷款的整体运行是不可或缺的。具体应包括以下几方面:其一,完善银行招投标机制,形成较为规范的市场进入规制,为学生贷款业务选择较为合适的经办金融机构;其二,引入价格听证会的组织形式,合理调控国家助学贷款的利率水平;其三,通过信息规制,强化信息公开的贷款运营观念,推动信息公开制度化以及加强信息载体建设,抑制助学贷款运行中的逆向选择,最终促成国家助学贷款信息传输的“阳光化”;其四,引入第三部门组织,并制定具体的质量监控标准体系,对国家助学贷款业务进行有效的监督和评价。同时,政府应为国家助学贷款的发展设置最低质量标准,以从宏观上调控助学贷款的实施质量,引领贷款政策的发展方向。

此外,随着生源地信用助学贷款的开展,贷款管理主体下移到县级学生资助管理中心,这意味着该机构在生源地信用助学贷款的运作体系中居于重要的地位。中央机构编制委员会办公室有必要向各省级机构编制委员会办公室下达增加编制的政策文件,保证县级学生资助管理中心工作人员拥有正式编制并享受相应的待遇,从而调动其工作热情,从根本上提高机构的运作效率。

[1]杨克瑞.高等教育与社会公正——美国联邦大学生资助政策研究[D].北京师范大学博士学位论文,2005:6.

[2]胡元林,杨亚军.推进国家助学贷款立法的若干问题[J].教育评论,2007(6).

[3]梁爱华.我国商业银行学生贷款中的“惜贷”问题探讨——以美国联邦家庭教育贷款为参照[J].高等教育研究,2006(12):50-54.

[4]李红桃,朱俊文.美国联邦担保学生贷款的经验及其启示[J].教育与经济,2002(4):54-58.

[5]李文利.美国、加拿大高校学生贷款研究[J].比较教育研究,2004(10):44-49.

[责任编辑:赵 玲]

The Governmental Support in Student Loans of U.S.and Its Revelations

SUN Tao
(School of Humanities and Social Sciences,China University of Petroleum,Qingdao,Shandong 266555,China)

Student loan in U.S.has experienced fast development after WorldWar II and form ed a diversified and muilti-type student aid system,and has become a typical case in developed countries.Therein to,the function of federal government is important,such as providing law-making support for student loan,executing financial support and providing organization,administration and technique support.Taking American experiences as reference,our government should attempt from three aspects:via propelling law-making of Government-Subsidized Student Loan,realizing"there are law s to go by"in loan operation;via perfecting multi-form financial support, ensuring the equity and efficiency in the execution of Government-Subsidized Student Loan;via executing administrative regulations, macroscopically ad just the whole implementation on Government-Subsidized Student Loan.

U.S.;student loans;Government-Subsidized Student Loan in China;governmental support

G649

A

1673-5595(2011)02-0103-05

2010-08-31

孙涛(1982-),男,山东即墨人,中国石油大学(华东)人文社会科学学院讲师,博士,主要从事教育经济与管理研究。