中原经济区顶层设计的背景、历程与经验

喻新安

中原经济区顶层设计的背景、历程与经验

喻新安

谋划建设中原经济区，有着深刻的时代背景。建设中原经济区顶层设计的过程，是思想不断解放、认识不断深化、取得广泛共识、赢得多方支持的过程。大体经历了四个阶段:思想发动、系统研究、形成共识和决策实施。中原经济区顶层设计的经验与启示有5条:要思想领先，抢抓机遇;要遵循规律，科学谋划;要立足实际，勇于创新;要站位大局，找准定位;要顺应大势，破解难题。

中原经济区;背景;历程;经验

党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求，“更加重视改革顶层设计和总体规划”。区域经济发展也需要顶层设计。谋划建设中原经济区，就是区域经济发展顶层设计的成功范例。本文结合河南谋划建设中原经济区的背景，对中原经济区顶层设计的历程进行回顾、盘点和梳理，在此基础上，分析总结中原经济区顶层设计的经验与启示。

一、河南谋划建设中原经济区的背景

从全国发展的大局看。“十一五”以来，我国实施区域发展总体战略呈现出良好势头，制约各区域发展的突出问题得到缓解;区域协调互动机制正在逐步形成，对促进区域间优势互补发挥了积极作用。但是，在落实区域发展总体战略的过程中，也出现了一些实际问题，如东、中、西和东北内部的区域差异仍然较大，区域政策的空间尺度偏大，针对性还不够强。于是，近年来，以明晰区域定位、细化区域政策、规范地区发展走向为特征的新一轮区域布局悄然展开。随着北部湾经济区、海西经济区的设立，以及江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划获国务院批复，与原有的长三角、珠三角和环渤海经济圈连成一线，东部沿海经济布局已基本完成。在中西部地区，经济布局正在调整和完善中。中原地区位于京广、陇海兰新两大经济带主轴的交汇区域，也处于沿海经济带沟通西北内陆地区的关键位置。建设中原经济区，其意义不仅在于促进当地的经济发展，更在于发挥贯通全国经济格局的“腹地效应”，强化内陆经济战略支撑。应看到，分布于沿海地区的京津冀、长三角、珠三角经济区已经在改革开放的过程中占得先机。而武汉经济区、成渝经济区则沿长江向我国西南欠发达地区延伸。在陇海兰新经济带的中段，也应当形成一个具有强力支撑作用的中原经济区，以完善自沿海向西北延伸的经济带，加强发达地区与欠发达地区的经济联系。另外，从加强区域合作的角度看，我国不同地区之间在技术、资本及资源禀赋方面存在的差异性，要求区域之间加强相互协作。中原地区与周边地区的产业链特征具有强烈的互补性，中原经济区的建立，将为西部的原材料工业提供市场，也为东部地区的加工业提供供应链。正是产业链的这种联系，使得中原经济区可能成为促进周边地区发展的倍增器。

从中部地区崛起的要求看。建设中原经济区，有利于在中部地区形成新的经济增长板块。国务院《促进中部地区崛起规划》要求:依托综合运输主通道，以资源环境承载能力强、经济社会发展基础好、发展潜力大的地区为开发重点，加快形成“两横两纵”经济带，培育六大集聚人口和产业的城市群。党的十七届五中全会要求，各地区严格按照主体功能定位推进发展，对人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区要优化开发，对资源环境承载能力较强、集聚人口和经济条件较好的城市化地区要重点开发。以河南为主体的中原经济区，位于沿京广、陇海、京九“两纵一横”经济带的交汇地带，是中部人口最密集、经济总量最大、交通区位优势最突出、最具发展潜力的区域。建设中原经济区，对于《促进中部地区崛起规划》的实施，加快中部地区崛起的进程，将产生积极的、重要的影响。另外，从中部各省的区位和战略取向可以看出，中部地区崛起的过程将是“向外借力”和“内聚生力”相结合的过程。从“向外借力”看，湖南“向南”，一直在向泛珠三角靠拢;江西早已明确要成为上海的“后花园”;安徽在主动融入长三角经济带;山西在积极接受京津冀经济圈的辐射带动。从“内聚生力”看，湖北地处长江中游，正在通过打造武汉城市圈，形成长江经济带的中段强点。以河南为主体的中原地区，地处全国中心地带，距离长三角、珠三角、环渤海、海峡西岸等经济区相对较远，难以接受这些经济区的辐射带动，也难以融入周边经济区域，具有一定的独立性。从发展态势看，河南作为中原经济区的主体，与相邻省份临近河南省的地区发展水平相近，使命相同，区域合作基础较好，共同发展的意愿和内生动力较强。随着经济社会的快速发展，特别是现代综合交通网络的逐步形成，区域内经济联系、人员交往等日益紧密，中原经济区已经成为地域毗邻、主体突出、经济互补、联系紧密、客观存在的经济区域。因此，建设中原经济区，可以在中部地区构筑具有强大集聚作用和辐射作用的核心增长极，促进中部地区经济社会又好又快发展。

二、建设中原经济区顶层设计的历程

建设中原经济区顶层设计的过程，是思想不断解放的过程、认识不断深化的过程、取得广泛共识的过程、赢得多方支持的过程。大体经历了四个阶段:

第一阶段，思想发动阶段。从2009年12月到2010年3月。在这一阶段，到河南履职主政的省委书记、省人大主任卢展工进行了大量调研。他敏锐地洞察并及时纠正了一些干部认识、看待问题的局限性，如有的干部不能全面准确理解行政区和经济区的概念，往往行政区划意识浓厚而区域经济意识淡薄。他在与干部交换意见时提出:要突破行政思维的束缚，用区域经济的发展理念，站在全局和战略的高度审视自己。他认为，对离省会比较远的市县来说，从行政区的角度来看可能比较偏远，但从经济区的角度来看就成了区域经济开放和发展的前锋、前沿，是全省与沿海地带衔接、对中西部辐射引领的重要地区。2009年12月24日至25日，河南省委召开经济工作会议，卢展工在会议上提出:要坚持“重在持续、重在提升、重在统筹、重在为民”的实践要领，强调“要在中原崛起总体战略的基础上，研究形成一个比较完整、比较系统的和中央促进中部地区崛起规划相呼应、相衔接的总体纲要、总体规划，把这些年河南省在发展中形成的、经过实践证明是正确的发展思路整合起来，持续地做下去”。2010年2月21日，卢展工到河南省社会科学院调研座谈，在听取了部分专家学者的发言后，卢展工发表重要讲话，提出要重点研究一些问题，包括中原崛起总体思路的系统化问题，区域经济发展新格局下的河南定位问题，河南的比较优势研究，中原崛起战略布局问题，河南转变经济发展方式问题，中原文化对河南经济社会发展的影响力、带动力、支撑力问题，将河南的一些弱势转化为优势问题等。这一阶段有一条清晰的线条，就是河南省委主要领导用全局的眼光、系统的思维和区域经济的理念，提出问题，开启思路，引导、启发各级干部审视自我，谋划未来。

第二阶段，系统研究阶段。2010年3月到6月。这一阶段主要是依靠智囊机构、职能部门、专家学者深入研究，拿出可供选择的方案。根据河南省委要求，从3月下旬开始，河南省政府组织了50余人的课题组，开始了为期3个多月的集中研究。在此期间，河南省领导与课题组专家多次直接交换意见，进行指导。研究过程大体分为三个步骤:(1)中原经济区研究。形成5项分报告:《中原与构建中原经济区研究》、《新形势下中原崛起的内涵和标志研究》、《加快中原崛起重大意义研究》、《新形势下如何实现中原崛起问题研究》、《河南省走在中部崛起前列研究》，在此基础上形成总报告《中原崛起若干重大问题研究报告》。(2)中原新型城镇化研究。形成10个研究报告:《关于传统城镇化有关问题研究》、《国外城镇化发展研究》、《关于新型城镇化的内涵研究》、《中原新型城镇化目标研究》、《河南城镇综合承载能力研究》、《建设中原新型城镇化示范区的意义研究》、《河南走新型城镇化道路的路径选择》、《中原新型城镇化示范区建设需要解决重大问题研究(一)》、《建设中原新型城镇化示范区需要解决重大问题研究(二)》、《建设中原新型城镇化示范区重大问题研究(三)》。(3)起草《加快中原发展建设纲要》(初稿)。这些资料翔实、有理有据的研究报告，为中原崛起战略思路的选择奠定了坚实基础。

第三阶段，形成共识阶段。2010年7月到11月中旬。7月2日，河南省委召开专题研究河南发展的战略思路问题的常委(扩大)会议。河南省发改委代表课题组做了专题汇报。专家学者、有关领导先后发言，多数同志赞成将建设中原经济区作为河南的战略选择。会议明确要求进一步深化研究，适时启动《中原经济区建设纲要》编制工作。7月16日，河南省委召开经济形势分析会，卢展工书记进一步强调:牢牢把握国家加大促进中部地区崛起力度这一宝贵机遇，坚持把完成“十一五”规划与制定“十二五”规划结合起来，从全国发展大局出发，找准河南的定位，发挥河南的优势，做出河南的贡献。从7月上中旬开始，各类谈论中原经济区建设的活动频繁举办。建设中原经济区的战略构想得到了经济学界、各民主党派和全省上下的广泛赞同，成为几个月里河南各地街谈巷议的话题和亿万人民的基本共识。建设中原经济区的构想，也得到了中央领导的高度关注，引起了海内外的强烈反响。

第四阶段，决策实施阶段。从河南省委八届十一次全会开始。2010年11月15—17日，河南省委召开八届十一次全会，审议并原则同意《中原经济区建设纲要(试行)》。至此，建设中原经济区进入具体实施阶段。全会提出，中原经济区是中原崛起、河南振兴的载体和平台，是探索一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展路子的载体和平台，是明晰定位、整合优势、凝聚合力的载体和平台，是河南扩大对外开放、加强交流合作、实现互利共赢的载体和平台。全会综合考虑发展基础和发展潜力，提出了建设中原经济区的总体目标。全会强调，要优化中原经济区战略布局，以郑州和与之毗邻城市为核心区、以全省各省辖市为主体区、以联动发展的周边地区为合作区，融入全局、发挥优势、准确定位、互动联动，构筑区域经济融合发展、主体功能互促互补、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。要强化战略支撑，着力构建十大支撑体系。努力把中原经济区建设成为全国“三化”协调发展示范区，全国重要的经济增长板块，全国综合交通枢纽和物流中心，华夏历史文明重要传承区。

三、建设中原经济区顶层设计的经验与启示

1.要思想领先，抢抓机遇

中原经济区顶层设计的过程，是思维不断创新、认识不断提高的过程。为了解决理念和认识问题，河南省委、省政府不惜人力物力，组成庞大的课题组，对“什么是中原”“什么是中原崛起”等问题进行系统分析和研究，不仅使全省上下对一些基本问题廓清了认识，而且为河南经济社会发展的战略选择奠定了坚实的思想基础。而正是由于河南上下对中原经济区建设认识高度一致，思想高度统一，才进一步得到了省外境外的强烈反响，取得了超出预期的良好效果。中原经济区建设要取得实效，一定要继续坚持思想领先，抢抓机遇。要立足于解决干部群众的深层次思想认识问题，把解放思想作为建设中原经济区“永不竣工”的工程。各级党委和政府要从习惯于行政干预、行政命令，到树立经济区理念，尽量发挥市场的作用，推动中原经济区又好又快发展。

2.要遵循规律，科学谋划

从2010年3月份开始，河南决策层和有关方面围绕“什么是中原”“什么是中原崛起”“为什么要中原崛起”“怎样实现中原崛起”“河南能否走在中部崛起前列”等问题进行了深入系统的思考和研究，目的就是探寻、认识中原区域发展的内在联系和发展规律。课题组依据中原地区历代政区的变迁和文化影响，按照定量计算和定性分析相结合的方法，运用断裂点模型，确定了中原经济区的空间范围。正是基于这些规律性的认识，才有了谋划中原经济区的系统思路，才有了对设立中原经济区重大意义、战略定位、战略布局等的准确把握。由此，可以认识到，我们推动经济社会发展，决不能靠拍脑袋、想当然作决策，决不能违背宗旨、脱离实际地处理问题，必须尊重客观规律，进行科学谋划和决断。在今后建设中原经济区的过程中，各地各部门都要自觉遵循市场经济规律特别是区域经济规律，敢于突破行政区划概念的束缚，认真研究在中原经济区中的地位和作用，努力做出各自的积极贡献。

3.要立足实际，勇于创新

建设中原经济区，能够把河南这些年已被实践证明有效的东西在新的形势下加以持续、延伸、拓展和深化，进而形成一个总集成，搭建一个总平台，把中原崛起、河南振兴的宏伟事业继续推向前进。如何建设中原经济区，同样要正视变化中的实际，对河南的区域布局、发展思路及时进行调整。如现在已经把中原城市群的城市由原来的9个扩大为18个;将河南空间布局的“四分法”调整为中原经济区的“三区”，即核心区、主体区和合作区，同时，在功能上形成城市化战略格局、农业战略格局和生态安全格局。在建设中原经济区的过程中，河南各地各部门要立足实际，找准贯彻落实中央和省委决策部署的切入点、结合点。要按照区域经济发展的要求，依据各地优势，推动中原经济区内产业、城镇等合理布局，推动人才、资金、技术等生产要素优化配置，使各地的发展良性互动、相互促进，要创造性地开展工作，真正发挥好地方一级党委政府的作用。

4.要站位大局，找准定位

在中原经济区的研究过程中，如何认识建设中原经济区的意义，是一个非常核心的问题。课题组在研究中提出了大量佐证，形成了“加快河南发展，促进中部崛起，强化东中西互动，服务全国大局”的总思路，得到广泛认可和赞誉。特别是卢展工书记10月7日在“中原经济区汇报座谈会”上的总结发言，将建设中原经济区的意义概括为“六个有利于”，突出强调“有利于国家区域经济布局的进一步完善”，“有利于国家统筹协调梯次推进发展重大战略的实施”，更是站位大局做出的重要论断。中原经济区的定位则从凸显河南的区位、文化、粮食优势，持续走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子考虑，确定了中原经济区的四个战略定位:全国“三化”协调发展示范区，全国重要的经济增长板块，全国综合交通枢纽和物流中心，华夏历史文明重要传承区。建设中原经济区，各地各部门都要更好地站位大局，把本地区、本部门的发展放在中原经济区建设的全局中来审视，从而做到准确定位、主动呼应、主动对接、主动融入。要注意发掘优势，发现优势，创造优势，既使自身优势得到充分发挥，又与其他地区的优势相互补充，有机整合，产生聚合效应，在服务全局中实现自身的更好发展。

5.要顺应大势，破解难题

作为一个发展中的大省，河南正处于负重爬坡阶段，面临破解“四道难题”的严峻挑战。为了顺应区域发展大势，破解自身发展难题，河南省委、省政府根据新的形势，提出了“两高一低”和“双超”的目标，“两高一低”，就是发展速度保持高于全国平均水平、力争高于中部地区平均水平，人口自然增长率继续低于全国平均水平。“双超”则是，到2015年主要人均经济指标超过中部地区平均水平，到2020年主要人均经济指标赶上并力争超过全国平均水平。这样的战略目标，表明河南省委、省政府解决改革发展中的重大问题、关键问题、突出问题的勇气，以及敢于应对难题、敢于破解难题，善于应对难题、善于破解难题的胆识，必将极大地激发河南亿万干部群众干事创业的积极性、主动性和创造性。在建设中原经济区的漫长历程中，我们要始终注意以新的思路破解发展中的难题。要更加注重“人均”指标，注意生产总值指标与其他主要经济指标的呼应，注意统筹协调，注意保障和改善民生，努力实现速度与结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，实现全面发展、协调发展、持续发展。

［1］中共河南省委河南省人民政府.中原经济区建设纲要(试行)(豫发［2010］16号)［A］.2010—12—21.

［2］卢展工.用领导方式转变加快发展方式转变［N］.人民日报，2010—06—03.

［3］郭庚茂.关于制定全省国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明［N］.河南日报，2010—12—01

［4］喻新安主编.中原经济区研究［M］.郑州:河南人民出版社，2010.

［5］喻新安.“中原腹地效应”也是倍增效应［N］.中国改革报，2010—11—30.

［6］喻新安.中原崛起战略思路的新拓展——建设中原经济区的背景、构想与实践［J］.中国社会科学报，2010—12—28.

责任编辑:晓立

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1003—0751(2011)02—0065—04

2011—01—03

喻新安，男，南开大学经济学博士，博士生导师，中国区域经济学会副会长，河南省社会科学院副院长、首席研究员(郑州450002)。