构建和完善县委书记队伍建设的长效机制*

姚巧华

构建和完善县委书记队伍建设的长效机制*

姚巧华

加强县委书记队伍建设是党中央根据新的形势任务和领导干部队伍的现状提出的一个重大课题，是当前全国干部工作的一项重点战略工程。加强县委书记队伍建设必须着眼于长效机制的构建，主要包括:构建县委书记队伍的选拔任用机制，把好县委书记的准入关;构建县委书记队伍的结构配备机制，从优配强县委书记队伍;构建县委书记队伍的干事创业机制，充分发挥县委书记的才干;构建县委书记队伍的权力运行机制，科学规范县委书记的用权行为;构建县委书记队伍的监督制约机制，强化对县委书记的监督管理。

县委书记;队伍建设;长效机制

近年来，中央高度重视县委书记队伍建设，提出“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待”。中组部于2009年发布了我国数十年来第一份关于县委书记的专门文件——《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》(以下简称规定)，明确了县委书记的选拔任用、培训监督等重大事项。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》又提出，要“着力抓好县委书记队伍建设”。本文结合中央的最新精神，通过探索新形势下如何选好、配强、用足、带好、管严县委书记队伍的长效机制，以期为新时期的县委书记队伍建设提供决策参考和理论依据。

一、构建县委书记队伍的选拔任用机制，把好县委书记的准入关

培养县委书记队伍，标准是前提，关键在选拔。县委书记具有独特的岗位性质，如县委书记权力大、责任重、影响大，这决定了对县委书记选拔任用必须高标准、严要求。

1.坚持“五个标准”，把好基础条件

一是政治标准。中央一再强调，选人用人要坚持德才兼备、突出以德为先。“德”的核心是党性，是政治立场、政治觉悟。近年来，发生在县里的重大群体性事件比较多，县委书记中出的腐败问题比较多，社会上对县委书记的议论也比较多。县委书记出问题，主要不是出在“才”上，而是出在“德”上。人民论坛杂志的调查结果显示，在官场十大高风险岗位中，县委书记的风险程度居第三位。①人民网的调查结果也显示，有76%的网友认为县委书记在“克己奉公、清正廉洁”方面做得不足;85.5%的网友认为评价县委书记首先应看“是否严于律己”。②

“德”与“才”是干部素质不可或缺的两个方面:有德无才，难以担当重任;有才无德，终究要败坏党的事业。因此，党的十七届四中全会提出，把干部的德放在首要位置，是保持马克思主义执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证。加强县委书记队伍建设，必须严格“德”的标准，把政治素质好、德性高、党性强，忠于党的事业、忠于国家、忠于人民的党员领导干部选拔到县委书记岗位上。

二是能力标准。即“才”的标准。一个县就是一个小社会，县域发展涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态环境建设及党的建设等方面，县委书记作为地方的一把手，不仅要具有高超的统筹兼顾能力，同时还要具有良好的协调能力、开拓创新能力、知人善任能力、应对风险能力和维护稳定的能力等。

三是价值标准。作为县委书记，一肩担负党的重托，一肩承托群众的期待。县委书记工作事关十几万、数十万乃至上百万人民群众的幸福安康。因此，县委书记岗位不仅权重责大，而且使命光荣。作为县委书记，应具有强烈的宗旨意识，全心全意为人民服务，深怀爱民之心，不为功名利禄所累，真正做到执政为民。

四是作风标准。作风问题是一个干部综合素质的外在表现，也是群众看得见、摸得着的评价干部的标准。一个具有优良作风的县委书记，必然能够勤奋好学、学以致用，心系群众、服务人民，始终保持与各族人民群众的鱼水情;能真抓实干、讲求实效，艰苦奋斗、勤俭节约，言行一致、表里如一;能恰当地发扬民主、团结共事，秉公用权、廉洁从政。加强县委书记建设，应当将在思想作风、学习学风、工作作风、领导作风和生活作风等方面堪当表率的干部选拔到县委书记位置。

五是纪律标准。即党性修养好，勤政律己，廉洁奉公。它要求县委书记能够自觉学习党章，严格遵守党内规章制度和国家的法律法规。

2.注重资历条件，严把任职资格

在任职资格上，要注重“四个经历”:

一是基层领导的工作经历。在实践中锻炼干部，是我们党培养和造就干部的根本途径和重要方法，而基层锻炼又是实践锻炼的重中之重。县委书记直接面对基层，只有对基层了然于胸，才能科学决策，特别是在应对群体性事件、突发性事件时，才能做到冷静处理、沉着应付。但是，过去我们对县委书记的任用，存在着上级下派多、下面提拔少的情况。某些从上级机关下派的县委书记，因缺乏基层工作经验，往往难以胜任。云南孟连事件的发生，一个重要原因就是时任县委书记没有县乡工作经历，缺乏处理复杂问题的经验和能力。因此，《规定》强调，从上级机关和高等学校、科研院所、国有企业事业单位交流的干部，如无地方基层领导工作经历，一般不直接任用为县委书记。这是根据县委书记的岗位特点和近年来的深刻教训作出的新规定。今后，要把基层作为培养选拔县委书记的基础阵地，注重把那些基层工作经验丰富的干部充实到县委书记后备干部队伍中。

二是比较丰富的多岗履历。多岗位、跨部门锻炼是干部成长的必经之路。领导工作是由领导活动、领导者、领导环境三方面组成的过程，领导干部的成长会受到不同的时间、地点、环境的影响。而不同的工作环境和工作性质会给领导干部提供不同的锻炼机会，从而不断丰富领导经验。面对县域工作的全方位性，县委书记只有经过多个领导岗位的长期磨砺，才能从容地胜任工作。

三是党政班子的副职阅历。县委书记具有与副职不同的素质要求。县委书记是“帅才”，而副职是“将才”。副职所在岗位的性质、地位、职责就是配合县委书记，当好配角，其素质要求侧重于执行决策的原则性、科学性和工作中的拼搏精神。丰富的副职阅历可为县委书记提供宝贵的财富，在副职岗位上工作过的县委书记，既深谙县域方方面面的利益诉求，又善于团结同志、形成工作合力。

四是优秀干部的后备资历。后备干部是从干部队伍中推荐产生的有潜力、有实力的优秀干部，凝结着各级党组织的精心培养。将后备干部作为县委书记的提名人选，有利于提高县委书记队伍的整体素质。

3.更新选人观念，开阔选配视野

一是打破传统限制，优化选人渠道。要注重打破地域限制、系统限制、单位限制、级别限制、年龄限制、性别限制和民族限制，树立不拘一格选人用人的观念。同时，还要优化选人渠道，特别应注重从整体工作比较突出的地方选人，从经济发展较快的地方选人，从环境艰苦、政绩突出的地方选人。在选拔方向上可以考虑多样化:市直机关中能力强的可以下派，基层实践中政绩突出的可以提拔，还可以异地交流任职等。

二是适应竞争潮流，尝试多种方式选拔县委书记。截至目前，我们对县委书记的选拔方式比较单一，基本延续了委任制，通过公开选拔或竞争上岗的方式选任县委书记尚不多见。今后，要尝试通过公开选拔或竞争上岗方式选任县委书记，形成“赛场选马”的用人机制。

二、构建县委书记队伍的结构配备机制，从优配强县委书记队伍

好中选优是“配强”县委书记队伍的关键，应立足于“从优配备”。目前，在县委书记的配备上，一些地方存在着重眼前、轻储备的问题，位置空缺时即时研究，尚未建立起长期培养、观察、锻炼的人才储备库，计划性不强。县委书记的年龄结构、知识结构、性别结构等也不够合理，全面型、复合型人才较少。因此，加强县委书记队伍建设，必须立足长远，有计划地搞好宏观规划。

1.优化年龄结构，形成老中青梯次配备队伍

据对某市县委书记队伍年龄结构的调查看，某市改革开放30年中103位县委书记到任时平均年龄为45.6岁，离任时平均年龄为48.2岁。③这种状况与我们干部队伍年轻化的要求还不相符。人才的成长有规律可循，对不同年龄阶段的后备人选，要分层次、分阶段制定培养计划，保证多层次更新递进，滚动发展，形成数量充足、结构合理、上下衔接的后备干部队伍，增强领导班子的整体功能和干部队伍的后劲，为党的事业长远发展储备更多的领导人才。《规定》要求，县委书记队伍要形成老中青梯次配备的年龄结构。换届集中调整时，45岁至50岁的县委书记可占40%左右，45岁以下的要占30%左右。同时，针对一些地方干部任职年龄搞“层层递减”、“一刀切”的现象，县委书记换届集中调整时要注意留用一些虽然年龄偏大、但实践工作经验丰富、政绩卓著的同志，要保留一批50岁以上富有实际工作经验的县委书记。

2.优化知识结构，建立复合型县委书记人才储备库

从现有的情况看，一部分县委书记知识经验欠缺，学历层次较低，甚至还有一小部分是高中、中专学历的，这与当前知识经济时代的要求是不相适应的。因此，优化县委书记队伍知识结构，必须注重培养选拔一批掌握现代管理知识、市场经济知识、法律法规知识的复合型优秀人才。

3.优化性别和民族结构

就某市县委书记队伍的性别结构看，该市在1978——2008年的30年中，女性县委书记仅1名，④女性县委书记明显偏少。今后，要改变对女干部的认识误区，在坚持标准条件的前提下，重视培养选拔女干部，大胆任用政治强、业务精、经验丰富的女性县委书记。同时，在民族集聚区还要重视培养选拔有威信、能同党中央保持一致、能够担当重任的少数民族后备干部。

三、构建县委书记队伍的干事创业机制，充分发挥县委书记的才干

有才方能干事。目前大多数县委书记素质高、能力强，但也有一部分县委书记在思想、作风、素质和能力方面与干好本职工作的要求还存在一定的差距，出现了“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的“本领恐慌”。这说明，县委书记队伍的能力提升是一个需要重点解决的课题。

1.塑造岗位价值理念，激发“想干事”的愿望

一个干部成长为县委书记很不容易，在这个岗位上追求什么很值得认真思考。一般来说，县委书记岗位是一个造福百姓、施展才华、实现人生抱负的重要舞台。要履行好县委书记的职权，首先要端正岗位价值取向。

一是加强世界观、人生观、价值观教育，引导县委书记树立正确的权力观、地位观、利益观，增强为官一任、造福一方的责任感和使命感。

二是注重发挥优秀县委书记的示范效应，重视对典型模范的宣传与表彰。宣传县委书记先进典型，既是激励县委书记干事创业的需要，也是树立党的先进性形象的需要。目前，在对县委书记的宣传中，缺乏生动鲜明、富有个性的正面形象，而负面报道往往很具体、很能吸引公众的眼球，公众对县委书记的负面印象深刻。今后在县委书记队伍建设中，既要发挥反面典型的警示作用，更要及时总结、宣传优秀县委书记的先进事迹，注意发现、树立像焦裕禄、谷文昌、王伯祥等那样的县委书记的先进典型，充分发挥他们的示范和带动作用，展示县委书记在人民群众中的良好形象。

2.完善教育培训机制，提升“会干事”的能力

县委书记是党的政策的传达者和执行者，对之培训很重要。提升县委书记的能力素质，基础在培养。中组部在《关于2008—2012年大规模培训干部工作的实施意见》中，把对“一把手”的培训工程列为重点工程之首。2008年出台的《中国共产党党校工作条例》又将县委书记纳为中央党校轮训对象，并将学员在党校的考核情况作为干部任职、晋升的重要依据之一。此后，全国各地2000多名县委书记陆续走进中央党校、国家行政学院、浦东干部学院、延安干部学院、井冈山干部学院等接受培训。通过培训，县委书记不仅增长了见识，开阔了视野，而且还改进了思维方式，提高了运用正确的立场、观点和科学的方法观察问题、思考问题和解决问题的能力。今后，应继续按照建设马克思主义学习型政党的要求，构建县委书记队伍的教育培训机制，形成分工明确、优势互补、内容全面、工学兼顾的县委书记培训新格局。

一是明确培训目标。培训要体现三个“着眼于”:一要着眼于加强理想信念教育，确保县委书记对党的事业的忠诚;二要着眼于党纪国法教育，使县委书记时刻保持高度的警惕性，依法执政;三要着眼于能力提升，解决县委书记的本领恐慌。

二是增强培训针对性。要按照“需要什么培训什么，缺什么补什么”的原则，强化对县委书记的能力培训和素质提升，着力提高县委书记推动县域科学发展的能力、开拓创新能力、构建和谐县域的能力、应对复杂局面的能力、统筹协调的能力和解决自身问题的能力等。

三是注重培训实效性。培训贵在实。当前，少数地方在对县委书记的管理中，存在着重使用、轻培训的问题，没有把培训这项战略任务提到应有的高度;县委书记本人也常常因工作忙、走不开而无法参加培训，教育培训的实际作用和效果很难得到保证。今后，要将培训落到实处。具体应做到:在时间安排上，要有计划性，每年学习培训时间不宜过长、次数不宜过多。在教育培训的内容上，要根据县委书记队伍的工作实际，将学习马克思主义理论、中国特色社会主义理论体系与学习专业知识以及现代管理科学知识结合起来，使县委书记在对党的理论创新成果的认识上达到新高度，将提高理论素养与解决实际问题结合起来。在制度保证上，建立起教育培训的考核机制，把教育培训与实际工作中的运用纳入考核范围，及时对培训的绩效予以评估。要落实党政领导干部政治理论水平任职资格制度，对确因特殊情况未达到教育培训要求的，必须按规定完成培训，考试合格后再行任命。要建立新任县委书记任职培训制度，由中组部统筹组织实施、中央党校等国家级培训机构具体负责，将新任县委书记的任职培训限定在1年内完成。此外，还要抓好专题培训、落实日常培训。

四是创新培训方式。除了进行大规模、脱产集中式学习培训外，还要按照实际需要，坚持短训、实训、多训，专题培训，挂职锻炼，外出考察等。在教学管理上，尝试自主选择的菜单式教学模式，采用选修制和学分制等灵活的管理制度，满足县委书记多样化、个性化的学习需求，有效地缓解工学矛盾，使培训工作真正体现学为所需、学有所获、学有所用。在培训的方法上，要综合运用理论研讨、个案剖析、情景模拟、现场教学、实地考察、教学互动等方法，切实提高分析问题和解决实际问题的能力，增强教学的实效性。

3.积极探索激励方式，激发“肯干事”的动力

有效的激励是县委书记满怀热情干事创业的巨大动力。当前我们的激励机制还不够完善。主要表现在:一是关爱激励欠缺。日常管理中存在着上级考、群众评、责任追究多的情况。二是提拔激励不足。县委书记的流动，主要有三种去向:提拔、平调和退休。但总体上，得到提拔的人数较少，县委书记的归宿以平调居多。就某市改革开放30年中103位县委书记的流向看，提拔的仅有22人，提拔使用率占21.3%，多数回市直同级安排。⑤因此，要积极探索有效的激励机制，营造县委书记干事创业、奋发进取的良好氛围，这是加强县委书记队伍建设的重要保证。

一是提拔激励。对优秀县委书记、或对在同一职位上任职时间较长的县委书记，特别是对于那些长期在条件艰苦、困难多矛盾突出的地方勤奋工作、做出成绩的县委书记，要大胆提拔使用，甚至可以选调到中央和国家机关、省直机关任职，给县委书记以足够的政治生命激励。

二是职级激励。通过“提职不离岗”(即提拔为上一级领导班子成员并继续兼任县委书记)、“提级不离岗”(如在一地担任县委书记5年以上的可享受副厅级待遇)的方式，解决县委书记职级问题，增强县委书记队伍的稳定性和连续性。

三是导向激励。一要以“三重用”与“三不用”为导向。即重用讲实干、肯奉献、形象好、政绩优的人，不用品行劣、能力弱、政绩差、公论低的人;重用想干事、能干事、会干事、干成事、不出事的人，不用懒干事、难干事、拙于干事、干不成事、总出事的人;重用扎实苦干、艰苦创业、坚持原则、清正廉洁的人，不用不讲原则、不分是非、不思创业的人。二要以“四个不让吃亏”为导向。不让扎实苦干的人吃亏，不让老实创业的人吃亏，不让坚持原则的人吃亏，不让清正廉洁的人吃亏。三要以“工作——职务——待遇”相关联为导向。做到:工作上去，职务上去，待遇上去。

四是关爱激励。处于基层一线的县委书记工作任务繁重、常常面临着巨大的压力，上级党委及其组织部门应坚持以人为本，真情关心县委书记。要建立起跟县委书记定期谈心谈话制度，在他们遇到困难挫折时，要及时给予支持和鼓励;发现他们身上存在不足或有不良的倾向性苗头时，要及时帮助指正。

4.构建科学的考核机制，给以“干成事”的适度压力

以实绩定奖惩、论升降。科学的考核结果是评先评优、职务晋升、岗位交流及年度奖惩的重要依据，在干部的任免中发挥着基础性和导向性作用。因此，制定科学的考核办法具有重要意义。

一是制定考核原则，体现“三性”要求。要以科学发展观为指导，坚持软硬目标并重、实事求是、注重实效的原则进行考核，考核应体现科学性、真实性、全面性。

二是完善考核办法，实现“五个结合”。即考核应实现软指标与硬指标相结合、共性要求与个性特点相结合、定性分析与定量分析相结合、组织评价与群众评价相结合、程序规定与工作实际相结合。

三是规范考核工作。研究制定因地制宜的考核评价指标体系，形成以年度考核为基础，以换届或任职考察为重点的考核评价机制;实行考核责任制和不当考核、虚假考核责任追究制度。

四是加大考核结果的运用。逐步探索在一定范围和程度上适当公示和反馈考核结果，以保证考核结果的公开、公正;重视运用考核结果，将考核结果与对县委书记的奖惩、任免挂钩，做到对优秀者重用、对有潜力者培养、对落后者鞭策。

四、构建县委书记队伍的权力科学运行机制，规范县委书记的用权行为

县委书记是一个权力高度集中的职位，县委权力特别是县委书记的权力公开透明化运行是当前基层政治改革的深层次命题。2010年11月中旬，中纪委、中组部联合下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，在全国范围推动“县权”改革试点，试图通过制度创新，规范、制约县委权力特别是县委书记的权力。

1.改革县级党委权力结构和决策机制，为县委书记营造规范的用权环境

县委书记是县委中的一员，而且是县委领导班子的核心。县委书记能否科学用权，在很大程度上取决于县委权力如何运行。在一些地方，有些县委书记之所以能无限膨胀手中的权力，跟县级党委权力结构和决策机制不够科学密切相关。因此，要想科学规范县委书记的权力，必须建立完善的县级党委权力结构和科学的县级党委决策机制。

当前我国县级党委决策制度是县级党委权力结构运行的重要载体和表现形式，其基本模式可以概括为:党代表大会——县委全委会——县委常委会——县委书记。从理论上讲，这是一种严谨、具有固定规程的民主决策形式和权力运行机制，贯穿了党的民主集中制的组织决策思维。但在实际运行中，常委会掌握了县级党委工作的主要权力。由于县委书记的核心地位，使得常委会往往受制于县委书记的个人意志，并最终使党委决策的基本模式呈现出相反的权力安排。

改革县级党委权力结构和决策机制，需要从深层次的权力安排入手。主要应考虑:一是重新构造县级党委主要领导的责任与权利，尽可能减少县委书记的个人影响;二是改革县委常委成员特别是县委书记的任命机制，削弱其干预党委决策的影响力;三是普遍推行党代表常任制，最大限度引入党内民主的制衡力量;四是扩大党委全委会的决策作用，通过采用适度中型的权力架构提高党委决策的公信度;五是发展党内民主协商制度，提高党内决策的科学化和民主化水平。⑥

2.科学界定，厘清县委书记的权力和责任

目前，县委书记的政治地位和政治角色决定了县委书记“足够的权力”，但“足够的权力”并非意味着县委书记可以随心所欲、独断专行。事实证明，对权力支配的“主观随意性”，是导致腐败的根本原因。因此，要规范、制约县委书记的权力，必须在科学设置县级党委权力结构的同时，重点科学界定县委书记的权力，明确权力边界，这是县委书记权力公开透明运行的前提。近年来，一些地方采用“权力清单”的方式，来清晰地表明县委书记的权力内容。所谓“权力清单”，是指用表格的方式罗列权力主体能够行使的权力类型、总量和依据。如邯郸公布了“市长权力清单”，河北成安县推动“通透式办公”，成都武侯区对“一把手”进行“确权勘界”，江苏睢宁县以严管干部为起点进行系统化改革。经过一段时间的改革，这几个地方都拿出了各自的“县委书记权力清单”。如河北成安县确定了27项县委书记的权力，成都市武侯区委梳理出了30项区委书记的权力。通过全面的“确权勘界”，编制职权目录，明确划分了县党代会，县委全委会、常委会及其成员的职责和权限。县委书记的职权从模糊的、无限的空间紧缩到明确的边界，从而避免了县委书记“一言九鼎”的权力弊端。

在科学界定县委书记权力的同时，还应明确与其权力相匹配的责任。有权必有责，权责平衡是一条公认的政治原则。古代知县有权，但责任不小，出了事唯县令是问。今天也必须弄清“权力清单”相对应的“责任清单”，客观界定其责任，实现权责一致。如选班子、带队伍是县委书记的一项重要职责和职能，县委书记拥有动议权、提名推荐权、方案审定权、主持会议权、管理教育权等。但县委书记也必须同时承担几项重要的责任，如正确用人导向之责、提高干部队伍总体素质之责、违反用人原则和纪律之责以及用人失察失误之责等。

3.完善程序，堵住权力隐性运作漏洞

目前，在社会发展的很多领域，制度已相当不少。但由于程序的不完善，仍然为一部分投机钻营者留下了空间，玩弄程序、架空程序，出现了程序是合法的、意志是个人的权力隐蔽性运作之弊。因此，科学地设置程序在县委书记权力公开透明化运行中具有重要的意义。

一是编制权力运行流程。要坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，提高权力运行程序化、规范化水平。

二是公开决策事项。公开事项包括有，经济社会发展的重大决策、决定、决议及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作情况，县委管理干部评优表彰情况及严重违纪违法问题的处理情况等。

五、构建县委书记队伍的有效监督制约机制，强化对县委书记的监督管理

管好县委书记队伍，严格监督是关键。县委书记能否清正廉洁、正确行使权力，直接影响县域改革、发展、稳定的大局和党的威信与形象，还关系到县委书记自身能否健康成长。人民论坛网推出的“公众对县委书记形象有何期待”问卷调查显示，79%的受访者认为县委书记树立良好形象要靠“民主监督机制的制约”。⑦

当前，对县委书记的监督还存在着棚架现象。主要原因有二:一是县委书记重权在握监督难。县委书记是干部序列中一个特殊的群体，处于县域施政的核心地位，掌控着一方经济社会发展的人、财、物调配权、决策权。县委书记的素质一旦不高，难免会出现权力失控。二是体制不畅难监督。对县委书记的监督，一直存在着“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的问题。现实中还交织着复杂的人际关系、官场潜规等，导致“不愿监督、不敢监督、不能监督”的顽症。因此，必须强化县委书记的有效监督。

1.立足教育防范，使权力主体形成监督自觉

县委书记岗位面临着权力、利益的极大诱惑，加强思想政治教育、警示教育是县委书记自觉接受监督、认真履行职责的软支撑。县委书记只有发自内心、自觉主动地廉洁奉公，才能真正铸就拒腐防变的“铜墙铁壁”。组织部门通过防范教育，引导县委书记树立“监督是最大爱护”的观念，从而在内心深处欢迎监督、乐于被监督，自觉用中央提出的“三严四自”(严格要求、严格管理、严格监督，自重、自警、自省、自励)要求自己，心不动于红利之诱，目不眩于七色之惑，慎微、慎独、慎权、慎欲。

2.完善监督机制，加大制度监督力度

如果说思想教育是加强监督的软支撑，那么刚性制度则是加强监督的硬约束。对县委书记的监督，党内法规政策都有明确的规定和要求，但问题在于执行力度不够。因此，必须进一步落实监督。

一是突出监督重点。一要加强对“重点事项”的监督。县委书记容易出事的“重点事项”包括干部任免、重大建设项目的安排、大额资金的使用等。二要加强对“重点时间”的监督。如对婚丧喜庆、逢年过节及干部集中调整等“重点时间”的监督。除重要活动外，县委书记一般不应参加剪彩、奠基、颁奖等纪念性、礼仪性、应酬性的活动。

二是创新监督方式。针对过去对县委书记的监督存在着监督方式封闭、单一等弊端，今后，要实现监督的“四个转变”，即从封闭式监督转向开放式监督，从事后被动监督转向事前防范监督，从只重程序监督转向既重程序、又重实体监督，从单一的党内监督转向全方位监督，强化组织监督、纪检监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督等，形成立体式、全方位的监督网络。县委书记的权力涉及到哪里，监督就延伸到哪里，做到监督不留死角。

三是完善监督制度。基于县委书记监督难、出问题较多的现实情况，《规定》提出了五条具体措施，具有很强的针对性。主要包括:(1)建立健全县委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度，实行干部选拔任用“一报告两评议”制度，制定和落实县委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法。(2)坚持谈心谈话制度，提高民主生活会质量。(3)要严格执行巡视、审计、党员领导干部报告个人有关事项以及诫勉谈话和函询等制度，把对县委书记的监督落到实处。(4)加大群众监督力度，直接听取党代会代表、人大代表、政协委员和普通群众对县委书记的意见。(5)加强省级党委的巡视监督，把省级党委的巡视工作要延伸到县，在县委书记的每届任期内至少要巡视1次，并把整治用人上不正之风作为巡视工作的一项重要任务。

3.力行问责

有权必有责，有责必须进行追究。

一是加大问责力度。对因决策失误而造成重大经济损失或重大社会影响的行为，对预防和处置突发公共事件不力的行为，要根据情节轻重和危害大小，及时进行问责。同时，还要加大治庸治懒的力度。无功便是过，对政策执行不力、不作为、慢作为、乱作为而损害群众切身利益的，要进行相应的问责。

二是建立经济责任审计制度。不少出事的县委书记，大多是没能过好经济关，贪污腐化。因此，建立经济责任审计制度，切实发挥审计在县委书记任用和管理监督中的独特作用，为县委书记履行经济职责“把脉”，这是加强监督的一项非常重要的措施。要强化任中审计、严格离任审计，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度，将审计结果作为考核、任免、奖惩县委书记的重要依据，同时应将经济责任审计结果的报告归入县委书记个人档案之中。

三是实行离任检查制度。县委书记离任要过“检查关”，这是中组部最近出台的《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)》作出的明确规定。《办法》提出，市县党委书记因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任时，须由上级党委组织部门对其任职期间履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。离任检查的目的是通过严肃的问责机制来惩戒和教育官员恪尽职守、认真履职。

注释

①黄苇町:《“官场十大高危岗位”调查及背后原因分析》，《人民论坛》2010年4月(下)。②肖潘潘、梁昌杰:《四问培训中的县委书记》，《人民日报》2008年12月1日。③④⑤谢玉安:《加强县委书记队伍建设的调查与思考》，《领导科学》2009年7月(上)。⑥孙蔚:《县级党委决策机制分析与改进策略研究》，《求实》2010年第6期。⑦人民论坛“千人问卷”调查组:《公众需要什么样的县委书记?》，《人民论坛》2009年10月(上)。

责任编辑:浩淼

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1003—0751(2011)02—0009—07

2011—01—12

河南省哲学社会科学规划项目《河南省县委书记队伍建设》(2010BDJ003)阶段性成果。

姚巧华，女，中共河南省委党校副教授，法学博士(郑州450002)。