要切实提高反腐倡廉的制度执行力

袁东生

要切实提高反腐倡廉的制度执行力

袁东生

制度反腐是我们党反对腐败的根本战略，包含反腐倡廉制度体系构建和制度执行两个方面的内容。随着制度体系的不断完善，制度执行的重要性越来越凸显出来。目前，由于在制度设计、组成、执行、管理、环境等方面存在着不足，在反腐倡廉制度的贯彻执行中还存在不少问题。提高反腐倡廉的制度执行力，应当从健全制度质量控制机制、宣传教育机制、监督检查机制、奖励惩处机制等几个方面着手。

反腐倡廉;制度建设;执行力

胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全体会议上特别强调，要切实抓好反腐倡廉制度建设，必须不断提高制度执行力。抓好制度的贯彻执行，既是制度建设的根本要求，也是检验制度建设成果的重要标准。当前，反腐倡廉制度的执行存在着不少问题，不少制度的执行没有达到预期的效果。如何提高反腐倡廉的制度执行力，是当前必须认真研究解决的一个重要理论问题和实践问题。

一、当前反腐倡廉制度在贯彻执行方面存在的主要问题

改革开放以来，我国反腐倡廉的制度建设取得了显著成就，先后制定颁布了一系列党内法规和国家法规，反腐倡廉的法规制度体系不断完善。但是，当前我们在反腐倡廉制度的贯彻执行方面还存在不少问题和不足。这些问题和不足表现在以下几个方面。

制度执行情况存在差异性。反腐倡廉制度因作用领域不同，呈现出较为明显的差异性，一些重点领域和关键环节的制度执行情况堪忧。据近期某地进行的反腐倡廉制度建设问卷调查(以下简称问卷调查)的情况来看，1500多名纪检监察干部、党代表、民主党派代表、人大代表、政协委员和群众代表中，43.8%的人认为，在腐败现象易发多发的重点领域制度执行效果不理想。其中，工程建设、公检法司、组织人事、土地审批和矿产资源交易按序高居前4位;而行政审批、财政资金审批和监管、政府集中采购执行情况相对较好。在列举的16项制度中，认为执行效果不好的，个人收入申报制度、个人重大事项报告制度、民主生活会制度、重大事项民主决策制度、社会中介组织制度位居前5位，比例合计占60%以上。调查问卷的情况也与近年来重点领域腐败案件频发多发的现象相一致，表明一些重点领域和关键环节的反腐倡廉制度执行不力，没有发挥制度应有的规范效果。

有的制度执行不到位。一是有的单位不从大局出发，只考虑小集体利益、局部利益，在制度执行中大打折扣。如“小金库”治理，虽然中央和各级党委政府出台了很多规定，但是一些地方在治理“小金库”问题时，仍然只收缴或部分收缴违纪款，而不处分有关责任人员，因此“小金库”现象在一些地方屡禁不止。二是有的地方和部门在执行制度过程中，不按照制度行事，而是按照自己的理解变通执行。如在政务公开中，不少部门公开的信息大部分局限于职能、机构设置、业务办理须知等事务性、程序性的内容，而人民群众关心的干部人事权的行使、资金的使用、重大项目的决策过程等具体内容很少做到完全公开、透明。三是有的制度基本得不到执行。有些制度在一些地方被搁置一旁，成了摆设。如制止公款吃喝、公车私用等制度，在一些地方基本形同虚设，只提要求不抓落实，结果这些现象有愈演愈烈的趋势。

有的制度执行效果不佳。有些制度尽管在程序上得到了严格执行，但是缺乏监督检查的有效手段，致使成效甚微。近年来发生的买官卖官案件中，从程序上来看，都经过了民主推荐、组织考察、常委会研究等步骤，但并不能阻挡腐败官员卖官的步伐。原绥化市委书记马德在不到两年的时间，共主持召开提拔调整干部的市委常委会议16次，提拔干部230多人次。在这些干部的提拔调整过程中，共有206人给马德送钱，总金额达1725万元人民币。再如财产申报制度，由于缺乏监督程序以及责任界定，虽然制度得到执行，各级领导干部也进行了申报，但是申报是否属实缺少验证手段。对于不如实申报的情况，尽管也规定了相应的处理措施，但是从目前查办的腐败案件来看，几乎没有从财产申报中发现的。

有的制度执行不能持久。一些部门和领导干部存在重制定、轻执行现象，对许多制度的执行不能始终如一地坚持下去，有虎头蛇尾、开口子、破先例的现象。制度新实施时，由于领导重视，措施得力，能够严格执行制度。但是，随着时间的推移，一些部门及领导对制度执行不再重视，缺少监督检查措施，对制度的贯彻落实情况不闻不问，使得有些制度慢慢失去作用。如关于禁止使用代币购物卡的规定，开始由于监督检查严格，在一定程度上遏制了代币购物卡的蔓延，但是后来由于没有相应的措施，这项规定在有的地方也就形同虚设，代币购物卡又重新泛滥。

二、影响反腐倡廉制度执行力的原因分析

出现以上问题的原因是多方面的，既有制度本身的原因，也有制度执行过程的原因，也有思想意识方面的原因。具体来说，影响制度执行力的因素主要有以下几方面。

从制度组成上来看，一些制度缺乏系统性和配套性。一些制度在制定时只是从当时的工作需要或单个部门实际出发，头痛医头，脚痛医脚，零打碎敲，并没有从全局和制度体系建设的角度来考虑。制度的系统性是指制度体系的各个组成部分具有各自的功能，并且各部分之间有着良好的协调配合，能发挥系统的整体合力。制度缺乏系统性，各个制度各自为战，就会出现摩擦、脱节，甚至出现制度打架的现象，使得各方的作用相互抵消，大大降低了制度的执行力。制度的配套性是指制度之间要前后衔接、互相配合，既要有原则性规定也要有配套的程序性规定和惩戒性规定。制度缺乏配套性，使得有的制度在贯彻执行时无从下手，只能停留在宣传教育的层面上，难以在操作层面上真正得以实施。缺乏系统性和配套性是造成制度执行力低下的一个重要因素。

从制度设计上来看，一些制度的针对性和可操作性不强。中央、地方和部门反腐倡廉制度应体现各自的特点，中央制定的反腐倡廉制度要照顾全面的情况，把握宏观和原则，而地方和部门制定的反腐倡廉制度应根据本地本部门的实际情况细化中央的制度规定，注意微观和具体。但是，一些地方和部门在制定制度时，一味照搬照抄上级或者其他地方和部门的现成制度，没有针对本地本部门的实际情况，也没有相应的可操作性的程序性规定，过于原则、宽泛，在实际操作中难以把握执行的方法和标准，导致执行制度的随意性和弹性加大，最终导致制度难以执行。如有的制度规定过多地使用“禁止”、“不准”、“必须”等原则性语言，“违反有关规定，造成严重后果的，依法追究有关人员的责任”也成为规章制度固定的条文表述方式，而相对应的惩戒性规定却比较原则、笼统，在实际工作中不好把握，也找不到相关依据。

从制度执行上来看，监督检查机制还不完善。制度出台后，为保证制度的贯彻落实，实现对制度执行过程的控制，需要有相应的监督检查机制。完善的监督检查机制，能够调动各方执行制度的责任感和积极性，使制度的执行沿着预定的目标进行。监督检查机制不完善，对制度执行过程的控制力低下，缺乏纠错能力，使得制度的执行在一种放任的状态下进行，执行与不执行一个样，执行到位和不到位一个样，以至于出现制度的执行依赖于领导者主观态度的情况，在一些领导不重视制度执行的地方，许多制度流于形式。

从制度管理上来看，缺乏动态管理机制。当前，反腐倡廉制度的动态管理相对薄弱，制度的“立、改、废”不及时。一些部门和单位没有对现有制度及时进行清理，一些制度已不能适应目前的实际，但没有修改和完善;一些制度已完全不适应当前形势，或者与法律法规相抵触，但没有及时废止;一些问题存在已久，但解决问题的制度迟迟没有建立;有些成熟的经验做法没有及时进行总结并上升为制度规范，存在“应建未建”、“应建缓建”现象。缺乏动态管理，使得有的制度不能适应工作需要，出现制度难以执行或者不能执行的尴尬局面。

从制度环境上来看，制度意识还比较淡薄。制度意识是制度在人们内心的反映，是人们关于制度的思想和观点的总和，是内化了的制度。良好的制度意识是把制度转化为行为准则，具有严格按照制度办事的观念以及自觉执行制度、维护制度的习惯。在同样的社会大环境和同样的制度体系下，造成制度执行情况差别的一个重要因素是制度意识的强弱。制度意识强的地方，制度执行效果好，腐败现象也少;反之，制度执行效果差，腐败现象频发。

三、提高制度执行力的建议

提高制度执行力，关键是健全完善四项机制。

健全完善质量控制机制。提高制度的质量，制定科学的制度，是提高制度执行力的基础。制度有长期性、稳定性的特点，但是也有自己固有的生命周期，一般从制定到失效要经过制定、公布、执行、修订、废止等几个阶段。质量控制机制的目的就是，在制度的制定阶段努力提高制度的系统性、针对性、实用性和可操作性，在制度的执行过程中保持制度的适用性，如果制度不适用要及时进行修订或者废止。具体来说，要重点注意以下几个方面:一是加强调查研究。制度来自实践同时又服务于实践，深入实践开展调查研究，是提高制度针对性和实用性必须的手段。调查研究过程中，不仅要听取各级党员领导干部的意见建议，还要注意听取基层群众以及专家学者的意见建议，真正做到集思广益。要认真研究腐败现象产生的新情况、新特点，既要立足解决当前的实际问题，又要充分考虑社会的发展变化，切实提高制度的预见性。二是完善制度的程序性规定。制度中既要有实体性的规定，又要有程序性的规定。有了程序性规定，制度在执行过程中才能有章可循，避免执行的随意性。三是做好制度的对接。制度出台前，要把单个拟出台的制度放到整个制度体系中进行制度对接，如需要制定相应的实施细则，尽快制定;如需制定其他方面的制度配合，提请相关部门制定或修改相应的制度;如需调整制度的内容满足其他制度的要求，则予以调整。通过制度对接，解决拟出台的制度与其他制度之间的协调和配合问题，消除阻碍制度执行绩效的制度结构上的症结，切实提高制度体系的整体效能。四是做好制度的动态管理。制度实施后，要注意听取基层在制度执行过程中的情况反馈，并根据实际需要，及时对制度进行评估，检验制度是否可行、有效。能够顺利执行并且效果显著的制度，要继续严格执行;难以执行或效果不明显的制度，要及时修订;已经不适应实际需要或者与党和国家新出台的有关规定相抵触的制度，要及时废止。

健全完善宣传教育机制。增强全党全社会的制度意识，筑牢遵纪守法的思想基础，是反腐倡廉制度建设的重要任务，也是提高制度执行力的重要前提。要实现这一目标，必须健全完善制度宣传教育机制。一是实现制度宣传教育的常态化。把制度宣传教育作为反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要内容，渗入到党风廉政教育的方方面面，融入日常宣传教育之中，改变制度宣传教育“一阵风”的局面，实现制度宣传教育的常态化。要把反腐倡廉制度作为党员干部和国家公职人员的学习内容，列入各级党校、行政学院和其他干部培训机构的教学计划以及日常学习培训的内容，通过经常性的教育，使广大党员干部牢固树立严格按照制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为自己的行为准则。二是实现制度宣传教育覆盖的全面化。结合廉政文化进机关、进社区、进家庭、进学校、进企业、进农村，将反腐倡廉制度宣传教育覆盖社会的各个层面，不留宣传死角，使人民群众领会制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，自觉监督制度的执行、维护制度的权威，努力营造人人维护制度、人人执行制度的良好氛围。三是实现制度宣传教育方式的多样化。要充分利用报刊、电视、广播、网络等新闻媒体，也要注意使用宣传栏、公益广告、公益短信等载体，并通过举办座谈会、研讨会、专题辅导、法规制度宣讲、知识竞赛等多种形式，使广大党员干部和人民群众了解理解反腐倡廉制度，使制度意识深入人心。四是充分发挥领导干部的表率作用。反腐倡廉制度约束的重点是掌握和行使权力的领导干部。领导干部以身作则，率先模范执行制度，对于反腐倡廉制度教育能起到事半功倍的效果。因此，要特别注意加强对各级领导干部进行制度面前人人平等的教育。充分利用党组读书会、集体学习、各种培训等机会，切实提高教育的针对性，不断提高教育效果，促使各级领导干部树立制度平等意识，自觉执行制度，同一切违反制度的现象作斗争，推动并带动更多的人遵守制度。

健全完善监督检查机制。反腐倡廉制度的执行是一个动态的过程，自始至终都充满着权力博弈和利益博弈，随时都有偏离正常运行轨道的可能。完善制度执行的监督检查机制就是为了随时纠正执行的偏差，保证制度得以顺利而正确的运行。一是明确监督检查的责任部门。每项制度都要明确监督检查的责任部门，由责任部门负责组织对这项制度执行情况的监督检查，并同时接受外界对监督检查责任部门的监督，避免制度执行监督中可能出现的推诿扯皮现象。二是完善监督检查的形式。要把日常督查和专项检查结合起来，随时掌握制度的执行情况。在日常督查中，要注意充分利用现代信息技术，随时收集制度执行的信息，对制度执行出现的偏差随时进行纠正。对于事关经济社会发展大局的制度，以及群众反映强烈、问题比较多的重点领域和关键环节的制度，除了进行日常督查外，还要根据工作需要组织专项检查，重点检查各级党委政府及其工作部门，是否采取切实措施，将各项制度落到实处，以及制度执行的效果如何。在检查中发现的问题，除了要求执行单位进行整改外，还要将由于制度设计存在缺陷而产生的问题及时向上级有关部门汇报，以便使制度的制定机关及时掌握情况，对制度进行修订。三是拓展监督的参与渠道。除了专门的监督检查责任部门进行的监督检查外，还要注重发挥人大、政协、新闻媒体、社会组织和人民群众的监督作用，尤其要注重互联网的监督作用，积极搭建能够监督、方便监督、全面监督的平台，拓展监督的渠道。要继续深入推行党务公开、政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开，将有关制度执行的情况公之于众，便于社会各界进行监督。四是建立健全制度执行情况问责机制。要把反腐倡廉制度执行情况纳入落实党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉的内容中，明确各级各部门领导干部在执行反腐倡廉制度上的责任，以及进行问责的情形、问责的方式、问责的程序等各项规定，对执行制度不力的单位和个人坚决追究责任。

健全完善奖励惩处机制。这是提高制度执行力的重要保障和根本措施。一是完善违反制度的惩戒性规定。制度的执行不但要完善程序性规定，使得制度的执行便于操作，而且要完善惩戒性规定，明确违反了制度要受什么样的惩罚。二是严肃查处违反制度的行为。对于有令不行、有禁不止、随意变通、恶意规避等严重破坏制度的行为，必须发现一起、查处一起，绝不姑息迁就。三是建立激励机制。既要惩处违反制度的行为，也要鼓励执行制度的行为。只有这样，才有利于倡树严格执行制度的风气。要把是否尊重制度、是否按制度办事、是否依靠制度管理，作为评价干部的标准，与干部的提拔任用挂钩。一些国家设立廉政保证金，对于严格执行制度的公职人员进行奖励以减少制度执行的阻力，这种做法值得我们参考。

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责任编辑:浩淼

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2010—12—30

袁东生，男，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，潍坊市纪委干部(济南250100)。