地方立法后评估制度构建必要性之分析

张明敏

地方立法后评估制度构建必要性之分析

张明敏

地方立法后评估制度是地方立法机关提高地方立法质量和完善地方立法工作的一个有效方式和途径。但对为什么确立地方立法后评估制度还存在着一定置疑与模糊认识。一项法律制度的确立，必须解决其为什么设立的问题，这是法律制度确立的理论原点与逻辑起点。本文从法的特性、地方立法运行机制的缺陷、当前地方立法后评估实践现状及存在的问题等多角度多层面深入阐释了构建地方立法后评估制度的必要性及紧迫性，以期促进地方立法后评估制度的法制化、规范化。

地方立法后评估；必要性；构建

地方立法后评估制度作为地方立法工作的一项制度创新,其现实价值也逐渐得到各地各级立法机关的认同和重视,一些有立法权地方人大进行了广泛有益的探索与尝试,但地方立法后评估制度目前在我国尚处于探索研究阶段,严重存在着理论研究的不足和制度供给的缺失,尤其当前对构建地方人大立法后评估制度的必要性还存在着一定程度误区与质疑。因此,很有必要对构建立法后评估制度的必要性进行深层次的多视角探究,从本源上加以解决,这对构建地方立法后评估制度、进一步完善地方立法工作、提高地方立法质量、从根本上促进地方性法规的功能和作用的有效发挥,具有重要作用。

一、构建地方立法后评估制度必要性的法理分析

(一)法的客观性与局限性的要求。法律作为上层建筑的组成部分,一部好的法律必须反映经济基础的客观要求,必须适应经济的发展。科学的立法观最基本的要求和标志就是在立法过程中必须尊重客观实际,尊重经济和社会发展的客观规律。地方性法规作为我国社会主义法律体系的有机组成部分,它也必须具备法的客观性的特征。这要求地方立法一定要从地方的政治、经济、文化和社会发展的现状和实际需要出发,制定的地方性法规一定要符合地方社会发展的实际情况,而不能超越地方社会的发展阶段,否则只会制定出不切实际和无法执行的地方性法规。这里的“实际”,并不是单纯指现实的存在。它既包括现实的实际,也包括对经济社会发展趋势的科学预测。制定地方性法规,应当从客观事物的发展趋势中,抓住带有实质性、普遍性和全局性的问题,从事物的矛盾运动中寻找事物发展的客观规律。只有这样,才能制定出既能反映客观现实,又能指导现实的发展,还能促进经济社会全面进步的地方性法规。然而,如同一切社会事物一样,法在发挥其特殊作用的同时,终究还是有它自身的局限性。因此,从法律客观性来讲,立法工作并不是“一劳永逸”的工作,它也不可能做到与现实的“天衣无缝”,一些地方性法规和规章在制定过程中看似完美无缺,但在实施过程中一经时间和实践的检验,随着法律文件的不断增多,新旧法律文件之间、不同部门制定的法律文件之间,经常性地出现摩擦和碰撞。其法律、法规之间的衔接性不够甚至“撞车”、规范的内容缺乏科学性和可执行性等毛病和漏洞就会凸显出来,就会在执法、司法活动中产生矛盾和冲突,给现实生活带来很多困扰,降低了法律的权威。但立法的客观性并不是起草者多加注意就能实现的。立法客观性的实现是一项复杂的系统工程,它依赖于完善的立法体制、正确的立法指导思想、严密的立法决策程序、立法人员较强的立法能力、公众良好的法律意识以及较高的社会经济发展水平等。问题是确立什么样的机制确保法律客观性最大实现?立法后评估无疑为此提供了一条有效渠道,它可以强化立法机关对法规实施情况的了解。例如,通过对某一具体法规实施效果及其立法质量、价值的评价,我们可了解该地方性法规对社会产生的实际效果究竟如何,起草该法规初期所要预期解决的社会问题是否得以切实解决以及解决问题的具体程度;可以分析出实施效果好坏的实际原因,发现法规规范本身的不足,进而为完善修改、废止该地方性法规打下基础。因此,通过立法后评价制度,可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价,这对今后制定、修改和废止法规具有很重要的参考价值,还可以总结立法经验和教训、分析认识立法共性的规律,用这些规律去指导其他法规的制定,使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。

(二)法的发展性的要求。法的发展性是法的现代化的本质要求。梅因指出:“社会的需求和社会的意见常常是或多或少地走在法律的前面,我们可能非常接近地达到它们之间缺口的结合处,但永远存在的趋向是要把这种缺口重新打开,因为法律是稳定的,而我们谈到的社会是前进的。”立法部门在立法时主要是参考过去的社会情境和法制经验,也就是说法不可能穷尽将来的一切行为和事件,随着社会现实的发展、环境的变化,法律的一些不适应就会体现出来,这需要立法部门对静态性的法律规范进行校正,更要求立法部门对相对滞后的法律法规进行不断的修改完善,以弥补法律出现的漏洞,缩小法与社会现实之间的差距,使其能够适应形势发展的需要。客观社会关系不断发展变化的规律,决定了法律、法规也处于不断完善和发展的过程中。我们只有对法律、法规适时订立、修改、废止,才能使法律随着社会关系的发展变化而变化。立法机关应对制度环境变化、经济社会变迁作出及时回应。因此,发现法律法规的漏洞并及时进行修改完善是立法机关的一项重要职责。法的发展呼唤立法后评估制度的建立。立法后评估制度为立法者提供了一条有效发现法律漏洞渠道,它能够使立法机关及时掌握法规实施中的实际情况和问题,及时对法规所产生的社会影响、法规预期效果与实际效果的一致程度、法规实施效果产生的原因、法规实施程度和法规的有益性、合理性、可行性等作出综合的分析、评论和估价,为立法机关修订法规提供了大量第一手资料。因此,立法后评估制度的确立有利于立法机关及时修改 (修订)法规,使得法规能够契合经济、社会发展的实际情况,变得切实可行或更加切实可行,从而调和法的稳定和发展之间的关系,实现法的科学发展。

二、构建地方立法后评估制度必要性的制度分析

当前地方人大立法运行机制设计至少存在着以下缺陷。

(一)检验立法质量机制的缺失。立法质量是立法工作的生命线。法规的质量直接关系到法规的适用情况,关系到法规是否经受得住实践的检验。而立法质量如何需要在法规实施之后才能得到检验。法规实施一段时间后,根据其实施的基本情况,对法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性等情况评估,全面系统地检验法规质量,从而客观地评判法规的法律效益和社会效益。当前,地方立法已经摆脱了早期的原则性、指导性的特点,向注重切实管用的趋势发展。地方立法越注重切实管用,就越需要对立法质量开展评估,全面了解法规确定的制度在现实生活中的执行情况,掌握具体条文在现实社会中发挥作用的情况,从而更好地提高立法的针对性和可操作性。“法,从它产生起,便具有一定的质量问题,即是否能够不同程度地满足一定社会关系的需要和符合‘法’的特性,满足的程度和符合的程度不同,便产生了法的质量的高低,从而有了立法质量问题。”也正如萨维尼所讲,任何一个时代、一个国家都不可能有资格做到使法典都具有优良的品质,它总会有一些缺陷。因此,法规实施之后对立法质量的评估在立法工作中显得尤为重要。但从我国地方人大立法工作的实践来看,地方人大及其常委会极其重视法规的制定,把大量人力、物力投入到法规制定阶段,如实行开门立法、开展立法调研、公布法规草案以及举行立法听证会等多种形式,广泛征求意见,而对法规的适用情况关注不够,认为从法律、法规公布实施之日起该法律、法规的立法工作即告结束,其后的事情属于执法工作,与立法工作无关。对已实施的法律、法规质量的跟踪监督,除了作为各级人大常委会监督工作内容的执法检查外,再无其他形式。但执法检查是人大常委会把工作监督和监督法律的实施结合起来的行使监督职权的一种有效途径,它是借助对法律、法规实施情况的了解来获得信息,针对的是法律、法规实施中存在的问题,目的是要促进“一府两院”严格执法,公正司法,并不是对法规的质量进行全面考量,其关注点往往只是执法监督而不是立法评价,基本上没有形成系统的执法反馈制度。

(二)评价立法效果机制的缺失。立法并不是将法规草案通过并公布了就结束了,法规的实效性应是整个立法活动中非常关键的一个环节。正如美国社会法学家庞德所说:“法律的生命在于它的实行。”法律、法规在社会中产生实效,即实际上被遵守和适用是法律是否真正得以实现的标志,一部法律、法规规章的实施效果就是其立法价值和社会价值的载体。法律不能真正实现时其产生的副作用甚至高于无法律。美国著名学者塞缪尔·亨廷顿在《变动社会的政治秩序》一书中曾对政治腐败现象作过分析,他认为:“法律条款的增多,产生腐败的可能性也增大。实际上,腐败的可能性转变成现实主要取决于:这些法律条文在公民中受到普遍拥护的程度;是否可以轻易地违反法律而不被察觉;以及违法行为所能带来的好处。”衡量一部地方性法规实施成效如何,则需要通过立法实践来测评,即在法规实施一段时间后,回过头去深入调查该法规的实施情况,评估法规所取得的法律效益、经济效益和社会效益等,然后立法机构根据实施成效对该法规作出相应调整。这种对立法效果的评价制度应该是地方立法运行机制必不可缺少的。但长期以来,地方立法机构没有构建对立法效果评价的有效机制,这种机制的缺失导致立法者极少主动对正在实施的地方性法规本身和该法规的立法效果进行关注,即使有的法规经过实践检验不符合实际情况,或者不适应形势发展的需要,立法机关也漠不关心,不及时修订或废止,立法的宗旨与目的不能得以全面实现,法规的立法效果就大打折扣。这不仅会损害法规的权威和严肃性,而且会减弱民众对法的信仰和尊重。

(三)立法机关自我纠错机制的缺失。立法机关有义务了解法规在实施过程中所取得的社会效益、法律效益和经济效益、法规的各项规定的科学性、合理性、可行性以及立法预期与立法实施效果之间的差距和立法技术方面的欠缺等方面的情况,有责任对不适宜的法规进行修改或废止,以提高法规的针对性和科学性。但在当前的“政府起草、人大通过”的单一立法工作机制下,立法机关缺乏主动查找立法中存在问题的积极性和主动反思立法上存在不足的责任感,甚至在一些地方的个案中,对于社会公众、专家学者反映的立法中存在的缺陷,立法机关还“犹抱琵琶半遮面”。要克服这方面的弊端就需要求诸于一些制度方面的设计,通过一定的制度来克服立法过程中的立法者的有限理性。这一制度正是立法后评估制度。立法后评估制度是立法者自我完善的最佳方式。立法后评估制度是根据实际情况对立法者所立的法的再次校正,更是立法者自我解剖、自我检查、自我监督、自我完善的过程。立法后评估制度可督促立法者冷静反思立法工作中存在的不足。通过开展立法后评估,立法者能及时掌握法规的执行情况,立法者根据对法律法规实施的基本情况、法规所取得的经济和社会效益以及宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况的了解,着重分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性,客观地评判法规的社会效益,全面系统地检验法规质量。这样使立法者可以清楚看到法规实施效果与立法预期之间的差距以及立法技术等方面的欠缺,进而吸取经验教训,举一反三,不断提高立法预测能力和立法技术,制定出更高质量的法规。因此,这一自我纠错机制的科学化、常态化,必将在立法机关内部形成检测地方立法的合法性、合理性、针对性、可操作性的“安全阀”,为提高立法质量提供源源不断的内在驱动力。

三、构建地方立法后评估制度必要性的实证分析

立法后评估制度在我国地方人大立法项目中开始应用,其产生的根本动因就是立法实践领域的需要。但目前地方人大开展立法后评估的现状却不容乐观,存在着诸多问题。

(一)现状。地方立法后评估制度正成为地方立法机关转变立法观念、加强和改进立法工作的一种有益探索。山东省人大在2000年由山东省人大法制委员会组织有关部门人员对《山东省私营企业和个体工商户权益保护条例》《山东省法律援助条例》等进行了立法后评估工作,开创了对地方性法规的实施情况进行评估的先河。2004年云南省人大常委会开展立法后评估工作,以转换工作视角为切入点、以“透过实践看得失”为主题,由云南省法制委员会牵头,吸收人大有关委员会、政府有关部门共同参与,先后对本省的《邮政条例》《广播电视管理条例》《农村土地承包条例》进行了立法后评估。评估的重点在于检验法规实施后取得的成效,发现法规实施中存在的问题和不足,进而提出改进建议,使法规更具实践性、针对性和可行性。重庆市人大常委会自2004年开始对本市的160余件地方性法规进行初步评估。评估工作通过两条途径展开:一方面以市人大法制委员会的名义展开法规实施情况的工作调研;另一方面,成立地方性法规评估课题研究组展开法规质量评估的研究。工作的重点在于考察这160余件法规整体结构是否与本市的经济社会发展需要相适应,每件法规在与上位法的关系、可操作性、制度设计、文字表述等方面是否存在问题,法规实施的效果如何。北京市人大常委会自2004年始分别开展了法规质量评估机制的课题研究和合法性评估工作规程的制定工作,并于2005年以《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》《城市规划条例》《宗教事务条例》《安全生产条例》等法规为评估对象,开展了立法后评估工作。评估的重点在于检验法规的合法性、可操作性、实效性以及法规是否需要进一步完善等。上海市在2005年开展了立法后评估工作,选择本市《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》作为评估对象。评估的重点主要是法规实施的绩效,包括保护情况和法规所取得的社会、经济效益;法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善等。立法后评估的具体工作由法制委员会和法工委牵头组织,市人大有关专门委员会、市政府有关部门和有关的区人大常委会共同参加等。据不完全统计,自2000年以来,山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规,安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正在开展立法后评估工作。这些省市在立法后评估方面的积极探索,在一定程度上填补了我国立法实践在这方面的空白。江西省日前通过的《江西省地方性法规质量评价办法》,则对地方性法规质量评价作了较为详细的规定,填补了我国规范法规质量评价工作的空白。

(二)存在的问题。与国外相比,我国的立法后评估活动开展的时间并不长,少数省市人大常委会开展的实践尝试也仅限于部分内容并处于起步阶段,并且已开展过这项工作的省、市人大,大部分只进行过一次评估,只有少数地方进行过两次以上的立法评估,没有多少现成的经验可以借鉴。从近年来许多地方人大尝试开展的立法后评估工作来看,地方立法后评估工作在一定程度上存在着盲目性和跟风现象,呈现出“短期性”和“临时性”的表征。具体地讲,主要存在以下方面的问题。

首先,法律依据空白。尽管现在许多地方人大在进行立法后评估探索,但《立法法》对此却并未做明确规定。国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》 (国发 [2004]10号文件第17规定“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”第18条规定“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度”)上虽有涉及,但纲要不是法律,它只是一个政策性规定。实践中,由于法律依据的空白导致地方立法后评估活动比较混乱,需进一步规范和完善。

其次,制度化规范的缺失导致立法后评估活动存在诸多不足。一是启动的随意性。实践中,有些地方并没有充分地论证启动立法后评估活动的必要性,而只是在工作需要时临时提出、临时决策、临时行动,这样的“仓促上阵”不仅造成立法资源的浪费,还削弱了人们对法律权威性的信仰。我们知道一部法律、法规自其公布之日起,就作为一种行为规范输入到社会中,但它并不是从那一日起就得到了人们的认同,而是需要经过一段时间的理解和消化,内化为人们心中的准则,才开始被信仰。立法后评估活动的任意启动势必对我国法制建设带来负面影响。二是启动时机选取的不科学性。评估时机选取的是否科学、评估时间是否适宜会直接影响评估结果是否全面和真实。不科学地启动立法后评估可能导致未来立法决策的失误,造成后续立法资源的浪费。实践中,各地人大启动评估活动的时机有早有晚,对于到底何时开展评估工作并没有给予科学的考量。例如,上海市人大常委会对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行的立法后评估,是在该条例施行两年之际进行的;杭州市人大常委会对《服务行业环境保护管理办法》立法后评估工作开始于该办法施行10个月。三是缺乏统一的立法后评估标准。实践中,各地的评估标准不尽统一,各有侧重,有的侧重立法的实效,有的侧重立法自身存在的问题,有的侧重立法实施中存在的问题等,这直接耗损了评估结果的准确性和可比性。四是评估主体的范围较窄,广泛性、专业性不够。目前,各地主要是由人大常委或政府法制部门以及其他政府工作部门组织、开展立法后评估工作,其他社会组织和公民的参与程度不够。例如,安徽省的评估主体是省法制办会同省政府有关部门,云南省的评估主体是省人大法制委员会会同云南电网公司,山西太原的评估主体是市人大各专门委员会、市政府有关部门等。除了深圳人大明确引入中介机构进行部分评估工作外,其他地区的评估大多是由立法主体、执法主体等公权力行使者本身完成。五是评估对象比较片面,还没有形成系统性的立法后评估。各地已开展的立法后评估大多针对一个或几个条例进行,且选取的大多是立法内容相对单一、所涉执行部门少、立法效果容易判断的“硬性”条例,评估对象和内容比较狭窄。六是评估程序欠缺规范。在具体操作中,往往缺乏必要的方案设计,缺乏必要的步骤和认真的调查研究,随意性较大。从各地的实践来看,目前还没有形成一个普遍认同、共同遵守的操作程序。七是评估方法缺乏科学性。各地的评估方法不尽相同,有的侧重数学分析的方法,有的侧重采用专家组意见的方法。但总体上还缺乏科学的方法作指导,信息来源的广度不够,不能保证得出科学的结论。八是评估结论的效力问题。立法后评估本身不是目的,目的在于通过评估,发现法律法规存在的缺陷,进而修改完善现行法律、法规。目前各地人大一般是把评估结果作为将来修改法规、要求政府改进工作的重要参考。对于是不是必须修改法规,并未作出硬性要求。

再次,地方人大立法评估工作创新意识仅仅停留于追求短期效应,没有深入到“全面提高立法质量和效益”的内在要求上,往往在有限的几次评估活动之后就“浅尝辄止”,并没有对构建长效的、稳定的评估工作机制作进一步的规划。

另外,相对于我国各地开展的日趋活跃的立法后评估工作,理论界对立法后评估制度的研究显得匮乏与滞后,理论研究严重不足直接影响制约了立法后评估工作的开展。

立法后评估应当成为一项重要的立法制度,其确立有深邃的理论和实际应用价值,它有利于立法质量、立法技术的提高和立法过程的健全和完善,其意义十分重大。有利于促进社会民主法治建设。有利于法规质量的提高。有利于提高立法实效。有利于提高立法者的立法水平。法律固有的稳定性要求立法者必须具有一定的预测能力,使其所立的法具有适度的前瞻性,但时代的快速发展增加了立法者的预测难度。立法后评估机制可以使立法者清楚地看到立法预期和立法实效之间的差距以及立法技术等方面的欠缺,进而使立法者吸取经验教训,举一反三,不断提高立法水平。

鉴于国内在立法后评估制度方面尚处于“制度真空期”,地方立法工作者应当及时总结立法后评估的工作规律,积极探索长效机制,充分运用立法后评估的成果,有针对性地改进立法工作,为地方立法事业的发展作出积极的贡献。

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张明敏，山东大学经济研究院博士后，山东省人大内务司法委员会(邮政编码250100)

D920.0

A

1672-6359(2011)04-0088-05

(责任编辑 马晓黎)