新中国成立以来反腐倡廉的制度建设历程

姜 洁

新中国成立以来反腐倡廉的制度建设历程

姜 洁

新中国成立后，中国共产党领导全国各族人民坚定不移地开展反腐败斗争，大力推进制度建设。毛泽东主要是以群众运动的方式反腐败，对制度建设进行了初步的探索；邓小平提出“两个手段”——一个是教育，一个是法制；江泽民认为惩治腐败要作为一个系统工程来抓，提出“反腐败三项工作格局”；党的十六大以来，在以胡锦涛为首的党中央领导下，一个以教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系正在逐步建立健全起来。

反腐倡廉；制度；体系

一、从新中国成立到十一届三中全会之前:对反腐倡廉制度建设的初步探索

早在1949年七届二中全会上,毛泽东就预言:中国的革命是伟大的,但革命以后的路程更长,工作更伟大,更艰苦。并告诫全党必须保持高度警惕,防止敌人糖衣炮弹的袭击。果不其然,新中国成立后,一些党员干部经受不住权力、金钱等考验,逐步滑向腐败的泥潭。1951年下半年,随着抗美援朝斗争的进行,全国各地的爱国增产运动蓬勃开展起来。然而,随着增产节约运动的深入发展,各地都揭露出触目惊心的贪污、浪费和官僚主义问题,特别是华北局向中央报告的天津地委主要负责人刘青山、张子善严重贪污的情况,更是引起了党中央的高度重视。1951年12月1日,中共中央作出《关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的决定》,正式拉开了在全国党政机关工作人员中开展“三反”斗争的序幕。

运动发起之后,中央决定,在党的领导下,分党政军三个系统成立各级增产节约检查委员会,由首长负责,亲自动手,采取自上而下和自下而上相结合的方法,检查贪污浪费现象,开展这场斗争。毛泽东号召全国人民和一切工作人员一致行动起来,大张旗鼓、雷厉风行地开展一个大规模的“三反”斗争,将旧社会遗留下来的污毒洗干净。1952年1月4日,党中央下达限期发动“三反”运动的指示。全国县级以上的机关单位,动员干部和全体工作人员学习文件,学习各级领导人的讲话和报告,统一思想,统一认识,自我坦白,检举贪污行为。一些典型的贪污案件被揭发出来,公之于众,对贪污分子造成内外夹击的形势。一场群众性的“三反”运动很快在全国形成高潮。为了推动运动发展,党中央及时抓住典型重大案件严肃处理。1952年2月10日,河北省在保定市召开公审大会,将特大贪污犯刘青山、张子善判处死刑。刘、张被枪决,震动全国,对当时防止腐败现象的滋生起了很大的威慑作用。“三反”运动于1952年10月胜利结束,经审理定案,判处有期徒刑9942人、无期徒刑67人、死刑42人、死刑缓期执行9人。“三反”运动是党在全国执政以后保持党政机关的廉洁,反对贪污腐败的初战。这次运动教育了干部,挽救了犯错误的同志,清除了党和国家干部队伍中的贪污腐败分子,牢固树立了共产党的威望。这次运动创造了新中国初期的廉政局面,巩固了年轻的共和国政权。在“文革”之前的岁月里,我们之所以在保持党和国家机关清正廉洁方面取得了举世公认的成就,“三反”运动功不可没。

“三反”运动采取群众运动的方式,决定于当时的历史条件和历史经验。但在追查贪污犯即“打老虎”阶段,由于对“老虎”数目做预算定指标,许多地方互相攀比,强凑“老虎”的数目,曾出现过火斗争的偏差。世界上没有万全之策,“三反”也是如此。根据“三反”中发现的问题,中央总结和强调要加强制度建设,主要是建立和健全财政、基建等各种制度,以防止贪污、浪费和官僚主义现象的重新生长。在“三反”“五反”运动中及其前后,反腐败的法律法规和机构也进—步建立和健全起来。1952年4月,针对“三反”运动出现的偏差,中央人民政府公布实施了《中华人民共和国惩治贪污条例》,明确规定了有关贪污问题的处理方针、办法、步骤及批准权限等,是新中国成立后第一部系统性的反贪法律文件。从而为“三反”运动,同时也为反腐败斗争,提供了有力的法律武器。此外,还颁布了《关于实行国家现金管理规定》等惩治腐败的法规和预防制度,努力从制度层面解决问题。

在实践中,毛泽东除领导党和政府进行了一系列反腐倡廉制度建设外,还在新中国政权构建中,在维护党纪、政纪、法纪三个方面,都成立了预防和制裁腐败现象的专门机构,建立了一套监督制约体系。1949年11月9日,中共中央发出由中央政治局通过的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,成立了各级党的纪律检查委员会,还颁布了一系列的党员须知和党员生活准则,并对群众监督、民主党派监督与新闻舆论监督提供了制度上的保障;1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,县市以上各级人民政府设人民监察机关,其职能是监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责,并纠举其中之违法失职的机关和人员;1954年9月,第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》,对人民检察院的设置、职权、领导关系和活动原则等作了原则规定。到1955年底,全国各级检察机关已经基本建立起来。

毛泽东虽然意识到制度建设的重要性,但由于没有在实际上解决领导制度问题及其他一些原因,继“三反”之后又领导了整风、反右派、“社教”等一系列狂风骤雨式的群众运动,最后导致了“文化大革命”的十年浩劫。“文化大革命”期间,由于林彪、“四人帮”的干扰破坏,党的纪律检查机构和工作被取消和停顿下来。

二、从十一届三中全会到十三届四中全会:明确提出“两个手段”

党的十一届三中全会后,我国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期,反腐倡廉建设面临新形势、呈现新特点。邓小平形象地指出:“打开窗户,新鲜空气进来了,苍蝇蚊子也进来了。”自从实行对外开放和对内搞活政策以来,不过一两年时间,就有相当多的干部被腐蚀了。贪污受贿、投机诈骗、走私贩私等经济犯罪案件大量发生。大量干部卷进经济犯罪活动,严重情况远不是“三反”那个时候能比的。

这一时期,党中央确定了“整个改革开放过程都要反对腐败”的方针。邓小平总结了历史上反腐败的经验教训,纠正了“左”的错误,否定了几十年来以群众运动的方式搞党风廉政建设的做法,提出反腐倡廉既要依靠群众又不搞群众运动,才能健康有序地进行。新中国成立初期的反腐败依靠群众运动的方式,是基于当时的历史条件和历史经验,在当时是起作用的。社会主义制度建立之后,再依靠这样的方式,再以阶级斗争为纲,就有悖于社会主义,也容易造成阶级斗争扩大化。“既然是长期的事,不可能搞运动,只能靠经常性的说服教育,必要时采取一些行政手段和法律手段。”[1]1985年,邓小平在回答美国记者提问,如何解决少数贪污、腐化和滥用权力的现象时指出,“我们主要通过两个手段来解决,一个是教育,一个是法律。”[2]可以说,教育和法制是邓小平防腐治腐思想的两个基本的要素。制度与法制有区别又相关联,法制可以理解为法律制度的总和,制度的最高层次—般表现为法律。邓小平还非常明确地指出“现在从党的工作来说,重要是端正党风,但从全面来说,是加强法制,还是要靠法制,法制靠得住些。”[3]

教育和法制相比,邓小平之所以强调“法制靠得住些”,是因为从党的历史上一些思想观点和实践来看,往往过高估计了教育的作用和功能而忽视其他方面,特别是建国后一段时间,在总体上忽视了法制建设;再就是反腐败的基本形式主要是大规模的群众运动和急风暴雨式的政治运动和政治斗争,而群众运动的破坏性很强,“一次运动耽误多少事情,伤害多少人?”[4]在邓小平《党和国家领导制度的改革》这篇新时期改革的代表作中写道:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。[5]正是这篇讲话,揭示了党的制度建设重大而深远的意义,迎来了改革党和国家制度实践的到来。从具体制度和体制上去寻找某些党内不正之风和腐败现象存在及滋长的原因,这也是邓小平党风廉政建设和反腐败思想的—个特色。邓小平科学总结历史的经验教训,在反腐倡廉基本途径和手段上,一方面坚持思想教育这个党的传统优势;另一方面提出靠法制、制度防腐治腐的新的思路,使法制、制度等环节内在地、有机地统一起来,融为一体,从而实现了我们党反腐倡廉思想的一个发展和突破。

“文化大革命”结束后,担负国家法律监督职能的最高人民检察院和维护党规党纪的中共中央纪律检查委员会,分别于1978年和1979年重建,并开始履行其职责。各地也都先后成立了相应的检察机关和纪律检查委员会。1987年,中华人民共和国监察部正式恢复,完善了行政监察的组织建设。1979年五届人大二次会议通过的《刑法》、《刑事诉讼法》等,都涉及到对腐败现象的法律制裁。这样,新时期的反腐败斗争就有了组织基础和法律基础。

十一届三中全会后,为了贯彻全会关于健全党规党法的决定,中央研究制定了加强党风廉政建设的具体措施,着手解决一些突出问题。第一,1979年11月中共中央和国务院下发《关于高级干部生活待遇的若干规定》的文件,提出反对干部特殊化的问题。第二,1980年2月,中共中央通过了《关于党内政治生活的若干准则》,专门就反对特殊化作出了若干规定。第三,提出从制度上解决特殊化问题。邓小平1980年发表的《党和国家领导制度的改革》强调:同个人因素相比,领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。

与此同时,党的各级纪检机关运用党纪的武器对于各种腐败现象进行了严厉打击。据统计,从1979年到1981年,全国纪检机关共查处违纪案件35.8万多件,处分党员29.5万多人。1982年4月,中共中央、国务院又发布了《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》。至1983年4月底,全国已揭露出并依据党纪国法立案审查的各类经济犯罪案件共约19.2万余件,全国投案自首、坦白交待的各种经济违法犯罪问题共约2.4万余人。通过这场斗争,揭发和处理了一批走私贩私、贪污受贿等严重犯罪案件,一些久拖不决的案件得到解决,严重破坏经济的犯罪分子受到震慑,歪风邪气有所收敛。

邓小平清醒地把握了当代中国社会矛盾的全局,科学地把握党风廉政建设的内在规律,指出了一条靠改革、靠制度、靠法制开展党风廉政建设的新路。这对党的十一届三中全会以后党风廉政建设和反腐败斗争的健康发展起了方向性的作用。

三、从十三届四中全会到十六大:“反腐败三项工作格局”的提出

20世纪80年代末90年代初,中国经济逐步由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨,腐败现象易发多发。1989年国内政治风波平息之后,邓小平尖锐指出:“这次出这样的乱子,其中一个原因,是由于腐败现象的滋生,使一部分群众对党和政府丧失了信心。”[6]腐败现象的蔓延,不仅严重破坏了党和群众的联系,而且成为国内外敌对势力颠覆我们的借口。这一时期,国际形势发生了剧烈动荡,苏共这样的大党,几乎在一夜之间红旗落地、分崩离析,其中一个重要原因就是在党风廉政建设和反腐败斗争上出了问题。面对国内外严峻的形势,党的十三届四中全会后,以江泽民为核心的党中央对党风廉政建设和反腐败斗争始终抓得很紧。江泽民先后10次在中央纪委全会上发表重要讲话,反复强调“治国必先治党,治党务必从严”,并创造性地提出了“反腐败斗争是关系党和国家前途命运的严重政治斗争”的科学论断。

虽然邓小平反复强调要“两手抓、两手都要硬”,但一些地区和部门执行很不自觉,极个别地方的领导甚至把反腐败同发展经济对立起来。针对这种情形,江泽民在1991年七一讲话中说:“我们一定要从近年来国内外惊心动魄的严酷斗争中警醒,从严治党,建立健全一套拒腐防变的制度,采取切实有效措施,加强党内监督和人民群众的监督,同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争。”[7]十四大以后,“一手硬、一手软”的状况发生了较大程度的变化。据统计,从1989后党的十三届四中全会到2002年党的十六大的13年间,全国纪检监察机关共立案200多万件,结案200多万件,给予党纪政纪处分200多万人。特别是查处了陈希同、王宝森、成克杰、胡长清、慕绥新、丛福奎等一批高层领导干部严重违纪违法案件,突破了厦门、湛江特大走私案,无锡新兴公司非法集资案等一批有重大影响的大案要案,对腐败分子产生了很大的震慑作用。

江泽民在把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入的过程中,又发展了邓小平党风廉政建设和反腐败思想。江泽民认为惩治腐败要作为一个系统工程来抓,标本兼治,综合治理。如果说对腐败分子严惩是治标的话,那么从制度上预防和治理腐败则是治本。江泽民认为,只有建立起一套比较完善的便利、管用、有约束力的制度和机制,才能更好地保证党的各级组织能够对党员、干部真正实行有效的教育、管理和监督。必须从战略和全局的高度看待构建党风廉政建设和反腐败斗争的制度体系的重要性。1993年8月,党中央决定在全国范围内开展反腐败斗争。中央纪委第二次全体会议根据中央的决定,在调查研究、总结以往成功经验的基础上,对反腐败工作进行了部署。这次全会,确定了在改革开放和建立社会主义市场经济体制条件下反腐倡廉的基本思路、方针和原则,确定了“反腐败三项工作格局”:一是坚持以教育为基础,构建思想道德和党纪国法两道防线,推进领导干部廉洁自律工作;二是坚持查办违纪违法案件,严厉打击腐败分子;三是坚持标本兼治、纠建并举,切实纠正损害群众利益的不正之风。这次会议初步形成了惩治和防范腐败的体制机制,在新中国反腐倡廉史上具有里程碑意义。

党的十四大后,在建立社会主义市场经济体制的新的实践中,我国反腐败机构得到进一步强化,党风廉政建设和反腐败的战略地位、工作格局进一步明确,法制化、制度化的程度进一步提高,初步建立起与社会主义市场经济规则相适应的领导干部廉洁从政行为规范。1989年8月18日,全国第一个反贪局在广东省人民检察院成立,随后,全国各级检察院成立了这一专门机构。l995年11月10日,最高人民检察院将反贪污贿赂检察厅更名为反贪污贿赂总局,对全国范围内的反贪工作加强指导,使全国整治贪污贿赂犯罪工作步入了更加专门化、正规化的轨道。根据党中央的要求,1993年1月l日,中纪委、监察部合署办公,实行一套工作机构,履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。这是党中央为反对腐败,加强党风廉政建设形成合力而采取的重大措施。

在通过法制和制度防腐治腐方面,取得了丰富的实践成果。比如,从1993年至1997年5月,党中央、国务院颁布的有关党风廉政建设和反腐败方面的重要规定27件;从1993年至1997年10月,中央纪委、监察部颁布的有关这方面规定13件。1997年3月28日,中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则 (试行)》,第一次详尽地规范了党员领导干部的廉洁从政行为,这个准则的出台标志着党员领导干部廉洁自律有关规定的系统化和规范化。党的十五大以后,廉政立法和制度治腐的步伐加快,《关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中央纪委关于对党员干部加强党内监督的若干规定 (试行)》、《关于党政机关县 (处)以上领导干部收入申报的规定》等一批法规相继出台,逐步构建起反腐倡廉的制度体系。这些法规着眼于强化党政领导机关和领导干部在党风廉政建设中的作为,加强监督,对于反对和纠正领导干部特殊化、严厉打击经济领域各种犯罪行为、遏制腐败现象滋生蔓延起了重要作用。

四、十六大之后:教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系逐步建立

十六大以来,我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化步伐加快,经济社会发生了深刻变化。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各项改革的不断深入,以胡锦涛为总书记的党中央提出坚决惩治腐败是我们党执政能力的重要体现、有效预防腐败更是我们党执政能力的重要标志。胡锦涛说:“在和平建设时期,如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话,腐败就是很突出的一个。”并特别强调“制度面前没有特权、制度约束没有例外”。

面对新的形势,2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,首次提出要坚持标本兼治、综合治理,建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的崭新命题;党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,发展了十五大以来“标本兼治、综合治理”的反腐倡廉方针,强调“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针,抓紧建立健全惩治和预防腐败体系;根据中央纪委第三次全会的部署,2004年5月,中央纪委监察部启动《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)起草工作。2005年1月3日,《实施纲要》正式颁发。《实施纲要》的提出是以胡锦涛为总书记的党中央认真总结历史经验、科学判断形势,从完成经济社会发展的重大任务和巩固党的执政地位的全局出发,为做好新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。充分显示了在新的历史条件下中国共产党不可动摇的惩治和预防腐败的坚强决心,反映了党在长期执政和改革开放条件下对共产党执政规律、反腐倡廉规律认识的深化,集中体现了反腐倡廉理论创新、实践创新的重要成果,是贯彻落实反腐倡廉方针、从源头上防治腐败的根本举措。《实施纲要》成为当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。

在《实施纲要》的指导下,一个教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系逐步建立起来。在完善惩治和预防腐败体系各项工作中,制度建设具有基础性作用。教育要靠制度来保证,监督要靠制度来落实,改革要靠制度来巩固,纠风要靠制度来深化,惩治要靠制度来规范。推进反腐倡廉法规制度建设,是完善惩治和预防腐败体系、从源头上防治腐败的根本途径,是以改革创新精神推进党的建设特别是反腐倡廉建设的具体体现。

2007年,中共十七大第一次把反腐倡廉建设确定为党的建设的基本任务,强调以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设,并将坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全惩治和预防腐败体系写入党章,以党内根本法规的形式固定下来。提出在坚决惩治腐败的同时,要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设,三个“更加”表明反腐败斗争进入了惩防并举、更加注重预防的新的阶段。2010年1月11日,第十七届中央纪委五次会议在北京召开。会议明确指出:制度建设是反腐倡廉工作的重点之一。胡锦涛总书记作了深刻论述反腐倡廉制度理论与实践的重要讲话,多次强调制度建设的重要性,并要求突出抓好四个方面即反腐倡廉教育制度、监督制度、预防制度和惩治制度建设。总书记从党和国家事业全局的角度,高瞻远瞩,以前所未有的坚定、鲜明、精确语言,强调突出抓好四大制度建设,为新形势下开创反腐倡廉新局面,指明了正确方向。总书记特别强调了“有效管用”。反腐倡廉制度体系是要见实效的,在日常生活中都能够触摸到的。

为扎实推进惩治和预防腐败体系建设,2008年4月,中共中央审议并通过了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》(以下简称《工作规划》)。在《实施纲要》和《工作规划》的指导下,反腐倡廉工作在继承中发展,在改革中创新,特别是在查办大案要案、深挖腐败分子、加强制度建设、强化对领导干部的监督、治理商业贿赂、纠正损害群众利益的不正之风等方面取得重要进展。

十六大以来,党内外反腐制度日渐完善,初步建设起一个从源头防腐到查办重大案件的宏大反腐格局。2003年,《中国共产党党内监督条例 (试行)》制定出台。该条例是中国共产党建党82周年、执政54年来制定的第一部党内监督条例,它看起来只是党风廉政法规制度建设的一小步,实际则是发展党内民主、强化党内监督的一大步。同时出台的《中国共产党纪律处分条例》则对党员的知情权、参与权、选择权、监督权和对党员权利的保障措施等各项权利作了更加规范、完善的规定。2007年9月13日,中国国家级预防腐败的专门机构——国家预防腐败局正式成立。主要职能是进行宣传、教育,进行制度的建设、机制体制的创新,以及在反腐败上抓一些源头性的工作。成立国家预防腐败局是中国在反腐败问题上的制度创新,是吸收和借鉴发达国家预防和惩处腐败的先进经验。虽然只是增加了一个机构,但整个国家的反腐败格局发生了重大变化,影响的不仅仅是一个行业和领域,有可能会带动整个政治体制的变革或变化。

综观这些年来,随着反腐倡廉制度建设的不断加强,我国已逐步建成一张“疏而不漏”的天网,反腐倡廉取得很大成效,保证了经济建设的顺利进行和社会的平稳发展。实践充分证明,制度建设是反腐倡廉的一剂良药,只有在充分发挥制度的事后惩治作用的同时,更加注重制度的事前指引和预防功用,才能更加有效地杜绝与减少腐败。当然,制度制定初衷与制度执行效果存在距离。“徒法不足以自行”,制度的生命力在于执行力,再好的制度,如果得不到贯彻落实,就等同于一纸空文。只有在完善制度与机制的同时,下决心、下力气狠抓执行力,才能提高反腐倡廉制度的效用,才能打开反腐倡廉工作新局面。

[1][3][4][6]中央纪委办公厅.邓小平论党风廉政建设和反腐败[M].中国方正出版社,1998.68.91.66.15.

[2]中央纪委宣传教育室.《邓小平论党风廉政建设和反腐败》讲析[M].中国方正出版社,1999.141.

[5]中共中央文献编辑委员会.邓小平文选[M].人民出版社,1983.293.

[7]中共中央组织部.毛泽东、邓小平、江泽民论干部监督[C].党建读物出版社,2000.11.

姜洁，中共济南市委党史研究室(邮政编码200126)

D261.2

A

1672-6359(2011)04-0006-05

(责任编辑 金刚)