后金融危机时代的多边外交

赵晓伟

后金融危机时代的多边外交

赵晓伟

多边外交是一种重要的外交形式。二战之后多边外交获得了长足的发展，全球性问题凸显、全球治理的需要、国际权力结构的变化以及构建国际政治经济新秩序的需要是多边外交兴起的重要原因。但多边外交的发展也受到了诸多因素的制约。在后金融危机时代，中国要充分利用多边外交的场合，更好地维护国家利益。

后金融危机时代；多边外交；机遇

多边外交是指三个或更多国家通过举行国家间会议而展开的外交活动,以便协调相互关系,解决彼此关心的问题。[1]多边外交历史悠久,并在实践中取得了许多重大的成果,但多边外交无论在理论上还是在实践中仍存在着一系列急需解决的问题。本文试图对多边外交兴起的原因、制约多边外交发展的因素以及中国参与多边外交等问题进行探讨。

一、新时期多边外交兴起的根源

多边外交的历史很悠久,早在古希腊时期和中国春秋战国时期就已经出现了多边外交的实践。二战之后,多边外交以联合国为主要舞台更是取得了重大的进展。如今多边外交的影响力越来越大,在很多问题领域发挥着越来越重大的作用。尤其是2008年以来的国际金融危机使得多边外交的重要性更加凸显,为应对国际金融危机,各国领导人频繁聚首,展开了一系列令人眼花缭乱的多边外交活动,包括达沃斯世界经济论坛、二十国集团峰会、金砖四国领导人峰会等。这些多边外交活动在一定程度上协调了各国的政策,为应对全球金融危机及其他一系列全球重大问题做出了突出的贡献。

1.全球性问题凸显了多边外交的价值

多边外交的兴起与人类面临的日益严重的全球性问题有着密切的关系。二战之后尤其是冷战以来,世界各国面临的全球性问题日益突出,诸如恐怖主义、全球气候变化、环境污染、毒品走私、传染病的传播、能源短缺、粮食和淡水供应不足等问题日益严重的威胁着各国的安全。全球性问题具有全球性、全面性、相互缠结性、超意识形态性以及挑战性等特点,[2]与国际政治中的传统安全问题存在很大的区别,由此决定了解决全球性问题途径的特殊性。对于传统的安全问题而言,自助几乎是主权国家的唯一选择,任何国家都不可能指望别国来维护自身的安全。但全球性问题的解决却要求国际社会的合作。对于全球性问题而言,单边行动或者是双边行动收效甚微,甚至根本无法发挥作用,而多边外交却为全球性问题的解决提供了一个新的途径,甚至是惟一的途径。各国只有通过多边外交,采取多边行动,才有可能找到解决全球性问题的真正出路。

2.全球治理的发展需要多边外交

全球治理是20世纪90年代之后出现的一个新的理论,也是一种新的实践,其基本含义是指各国政府、国际组织、各国公民社会为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作,其核心内容是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序,包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度。[3]全球治理要求参与治理的主体之间相互合作,尤其是各国政府和国际组织之间的合作与配合,强调用集体的方式来解决问题,这就需要充分协调各方立场,采取共同行动。在此意义上,全球治理必然是一种多边的结构,而作为全球治理最重要的主体——主权国家之间的协同必然构成一种多边外交。目前多边外交的发展已经体现出了其对全球治理的重大意义。以国际经济治理为例,二十国集团已经成为当今国际经济治理的重要中心,对于协调各国经济政策、共同应对金融危机发挥了极为重要的作用。

3.国际权力结构的变化推动了多边外交的发展

冷战结束后,国际权力结构发生了重大变化,冷战期间的美苏两极对立的格局被一超多强的格局取代。在过去的20年中,世界多极化的趋势一直在曲折中发展,美国的实力在相对衰落,而欧盟、俄罗斯、日本以及中国、印度、巴西等一些发展中大国的地位在逐渐上升。2008年以来的国际金融危机再次对国际权力格局构成了新的冲击,以美国为首的西方世界在这次危机中损失惨重,被西方政界和经济学界奉为圭臬的“新自由主义”经济政策受到了普遍的质疑,而发展中国家作为一个整体在金融危机中的表现却颇为抢眼。2009年中国经济增长率达到了8.7%,印度经济的增长率达到了6.8%。从总量来看,仅巴西、俄罗斯、印度、中国这“金砖四国”的国内生产总值就占世界总量的14.6%,贸易额占全球贸易额的12.8%,按购买力平价计算对世界经济增长的贡献率已超过50%。[4]

发展中国家的崛起以及发达国家的相对衰落使得发展中国家和发达国家之间的实力对比发生了有利于发展中国家的变化,发展中国家在国际事务中的作用和影响力与日俱增,发达国家已经不能再像过去那样无视发展中国家的利益和诉求。国际权力结构的这一变化以及发展中国家在国际事务中作用和影响力的提升,从两个方面对多边外交产生了积极影响。一是发达国家与发展中国家之间的多边协商与合作增多,发达国家比过去更加倚重发展中国家在解决全球问题中的作用,发展中国家也在一些国际事务中获得了更大的发言权。发展中国家在国际货币基金组织内的投票权的增加即是例证。国际货币基金组织、世界银行发展委员会春季会议2010年4月25日通过了发达国家向发展中国家转移投票权的改革方案,发达国家向发展中国家共转移了3.13个百分点的投票权,使发展中国家整体投票权从44.06%提高到47.19%。2010年10月在韩国庆州举行的二十国集团财长和央行行长会议上,各国就国际货币基金组织的改革达成一致,会议商定将国际货币基金组织成员国的份额增加1倍,这将使投票权比重转向富有活力的新兴市场和发展中国家。份额调整后,巴西、中国、印度和俄罗斯这几个富有活力的大型新兴市场国家在国际货币基金组织的份额将上升到前10位。[5]二是发展中国家之间的多边合作的重要性日益凸显。随着发展中国家实力的增强和地位的提高,发展中国家内部更需要加强合作,协调彼此的立场,从而更好的维护自身的利益。金砖四国领导人的峰会、七十七国集团的合作都说明了这一点。当前国际权力结构的变化必将促进多边外交在广度和深度上取得更大的发展。

4.构建国际政治经济新秩序需要多边外交

二战之后,雅尔塔体系成为国际政治经济秩序的中心。冷战的结束使得雅尔塔体系彻底崩溃,但源自于雅尔塔体系的国际政治经济秩序并没有根本性的变化,尤其是以大国政治为核心的国际政治秩序以及以美元霸权为核心的国际经济秩序仍然是当今国际政治经济秩序的基础。在这种旧秩序下,西方国家是秩序的制定者和既得利益者,而广大发展中国家的利益则在一定程度上受损。此次国际金融危机就是国际政治经济旧秩序尤其是国际金融旧秩序造成的恶果。从目前来看,构建国际政治经济新秩序存在诸多困难,尤其是以美国为首的西方国家仍然力图维持旧有的秩序,发展中国家与发达国家围绕着国际政治经济新秩序问题必然会展开一系列的较量。在此过程中,多边外交在协调各国立场、维护各国共同利益方面起到了重要的作用,成为推动国际政治经济新秩序发展的重要手段。

二、当前制约多边外交发展的因素

尽管多边外交在二战之后取得了很大的进展,但从目前来看,多边外交还面临着诸多制约因素。

1.国际制度发展滞后是制约多边外交发展的最突出的因素

国际制度包括三种形式,即国际组织、国际机制和国际惯例。在上述三种形式中,国际组织和国际机制的发展对多边外交显得尤其重要。多边外交是随着国际组织的产生、发展而产生和发展的,同时又随着经济全球化和区域一体化的推进而兴旺。[6]目前,多数多边外交是在国际组织的框架下展开的,这其中既包括政府间组织,也包括非政府组织;既有全球性的国际组织,也包括区域性和地区性的国际组织;既包括综合性的国际组织,也包括专业性的国际组织。在所有的国际组织中,联合国是最重要的多边外交舞台,欧盟、东盟、北约、国际货币基金组织、世界银行等地区性和专业性国际组织也为多边外交的开展提供了平台。但目前很多国际组织的行动缺乏协调性,国际组织内部的分歧和争端较多,成员国在一些重大国际问题上难以达成共识,这使得国际组织的作用受到了很大的限制,也使得多边外交的有效性大打折扣。

国际机制是多边外交的核心,它“对那些希望解决共同问题和追求互补的目标、同时不愿将自己从属于一个等级控制体系的各国政府来说,变得越来越有用。”[7]多边外交的成效在很大程度上取决于国际机制发展和完善的程度。从目前来看,国际机制的发展主要存在以下三方面的问题:一是相关领域国际机制的缺失。在国际事务的很多领域中仍然缺乏相应的国际机制。国际机制面临的最大困境是如何在机制内部协调好国家利益和国际利益的关系。参与多边外交的成员虽然多数是主权国家,但是多边主义进程要在一定程度上约束国家的行为,包括在国家利益和国家主权问题上作出让步。[8]此外,当前国际机制在各领域的发展很不均衡,综合而言,国际经济领域和环保领域的相关机制发展较快,也较为完善,比如世界贸易组织和国际货币基金组织所确定的国际机制在协调各国应对国际金融危机的过程中发挥了重大作用,但是其他领域的协调机制发展相对落后。

2.霸权主义和单边主义对多边外交构成了现实的威胁

霸权主义和单边主义与多边外交倡导的平等、合作的精神是相违背的,霸权主义和单边主义的存在使得多边外交的效率大打折扣,有时甚至会直接扼杀多边外交。单边主义与多边外交之间并不存在简单的替代关系,但两者之间是此消彼长的,单边主义的蔓延必然意味着多边外交的乏力。[9]在当今世界上,霸权主义和单边主义仍有市场,个别国家动辄以制裁、封锁为手段,干涉他国内政,甚至不时发动战争,使得国际和平遭遇重大威胁,也使得多边外交步履维艰。

3.国家利益与国际利益的冲突阻碍了多边外交的发展

对于任何国家而言,其外交行为的目标都是为了维护自身的国家利益,这是毋庸讳言的。但在全球化不断深入发展、各国相互依赖不断加深的今天,以各国共同利益为基础的国际利益也显得越来越重要,尤其是在打击恐怖主义、保护自然环境、保持国际经济增长等方面,各国的利益是一致的。正是因为共同的国际利益的存在,多边外交才有了更大的活动空间。但国家利益与国际利益之间有时也会发生冲突。每个国家都希望承担最少的国际义务,获得最大的国家利益。当两者不能兼顾的时候,多数国家还是会选择以国家利益为重。这就使得多边外交在某些单一国家利益与国际利益激烈冲突的领域很难发挥重大作用。

三、多边外交环境下应该注意的问题

改革开放之后,随着中国经济逐步融入全球化的进程以及中国对国际事务的参与日益增多,中国开始关注多边外交对于维护中国国家利益以及促进世界和平与发展的作用。中国对外交政策进行了重大调整,决定全面参与联合国的组织和活动,并积极参加各种全球性的经济机构,开展积极的多边外交活动。在1986年六届人大四次会议上,中国首次宣布将多边外交作为中国外交的重要内容之一。此后,中国在政治、经济、安全等领域逐步全面参加了联合国系统的各种会议和组织,并且逐步参与了一些重要的国际组织以及非政府组织的活动。进入21世纪之后,中国政府更加重视多边外交的作用,2002年,在中共十六大上,中国进一步提出把多边外交作为对外交往战略中的重要组成部分。2005年,中国政府提出了“大国是重点,周边是关键,发展中国家是基础,多边外交是舞台”的外交方针。同年党的十六届四中全会指出:要“主动参与多边外交活动,积极在联合国等重要国际组织中发挥作用”。2008年3月5日,国务院总理温家宝所作的《政府工作报告》在论及我国的外交政策时提到:“积极开展多边外交,推动重大热点问题和全球性问题的妥善解决。”如今发展多边外交已成为中国外交工作的重要指导方针,随着中国对多边外交的积极参与,中国在国际事务中的作用也越来越大。在应对国际金融危机的冲击、解决全球气候变暖、改革国际金融秩序等领域,中国通过积极开展多边外交活动,扩大了自己的影响力,为相关问题的解决做出了自己的贡献。

尽管多边外交已成为中国开展外交工作的重要形式,并且已经取得了一系列的成就,但中国参与多边外交的历史不长,经验也不够丰富,这就要求我们加强对多边外交的研究,使多边外交更好的为中国的外交政策服务。具体而言,应处理好以下几方面的问题:

1.积极参与构建国际机制

国际机制是多边外交的核心和基础,也是多边外交的实现途径和发展方向。对于一个国家来说,掌握了国际机制制定的话语权,就意味着该国在国际竞争中占有了优势的地位。目前的国际机制多数是在西方国家主导下建立起来的,更多体现了西方发达国家的利益。随着世界政治、经济的发展以及国际格局的不断调整,旧有的国际机制必然会不断发生变化,同时在某些领域还要构建新的国际机制。由于历史的原因,中国没有充分参与现有的国际机制的制定,因而在某些领域,中国不得不被动的接受一些国际机制。随着中国经济的快速发展和综合国力的不断增强,中国在国际上的地位越来越重要,影响力越来越大。中国应充分利用国力增强带来的机会,积极参与国际机制的改造与创建,使中国的国家利益与国际机制实现更好的结合。如果这一目标能够实现,则会从根本上改善中国参与多边外交的国际环境,有助于中国在国际事务中发挥更为重要的作用,从而更好的维护中国国家利益与国际利益。

2.积极参与各种国际组织的活动,充分利用各种多边场合

随着中国国力的增强,中国不可避免的要在世界上发挥更大的作用、承担起更多的义务。由于各种原因,中国在改革开放之前对于各种国际组织活动的参与主要局限于联合国内部,对于其他国际组织尤其是西方国家主导的国际组织的活动,中国很少参与。随着全球化的深入发展,一方面以联合国为代表的全球性国际组织的作用在不断增强,另一方面各种地区性国际组织的发展也十分迅速,现已成为全球治理的不可或缺的重要力量。面对如此现实,中国必须积极参与包括全球性和地区性国际组织在内的各种活动,充分利用各种多边场合,宣传中国的外交理念,切实维护中国的国家利益。

3.处理好多边外交与双边外交和其他外交方式的关系

在当今多种多样的外交形式中,双边外交和多边外交可谓是其中最重要的两种方式。双边外交和多边外交各有自己的优势与弱点。就双边外交而言,其参与者为直接商谈的双方,有助于双方直面问题,解决分歧,同时有助于双方关系的深入发展。但如果双方分歧较大,如无外界调停,则可能致使双方对抗升级,无助于争端的解决。多边外交形式灵活多样,参与者众多,议程议题广泛,有利于各方相互交流,促进多极化的发展,尤其有助于各种全球性问题的解决。但多边外交往往缺乏权威与效率,难以达成真正有约束力的协议,2009年在丹麦召开的哥本哈根气候变化大会即为一例。对于中国而言,必须处理好多边外交与双边外交和其他外交方式的关系,使多边外交和双边外交相互促进,扬长避短。

4.处理好国家利益与国际义务的关系

中国要发挥自己的影响力,积极参与多边外交,成为一个负责任的大国,必然要承担起相应的国际义务,有时甚至需要牺牲一些次要的利益。维护中国的国家利益是中国参与多边外交的根本目的所在,无论何时何地,中国所承担的国际义务都不得损害中国根本的国家利益,这是一个最重要的前提。当前在国际上有一种论调,认为中国强大了,必须要承担起更多的国际义务,某些西方国家甚至别有用心的鼓吹中国是拯救全球经济的救世主,要求中国在开放国内市场、人民币升值、全球环境保护等领域承担起更大的责任。对此必须有清醒的认识。毫无疑问中国现在是一个大国,但也只是一个发展中的大国,中国经济总量虽位居世界前列,但若按人均收入计算,中国仍属穷国。在力所能及的范围内,中国应积极参与全球治理,这也是多边外交的必然要求,但中国决不可落入西方国家的圈套,对于某些国家“捧杀”中国的图谋,必须保持高度警惕。

多边外交的兴起与发展是国际政治经济发展的必然结果,在未来的国际政治舞台上,多边外交必将发挥更大的作用。对中国而言,必须加大对多边外交的研究力度,在多边外交的运作形式、多边外交的作用与局限性、多边外交与中国国家利益的维护等方面进行广泛研究,惟有如此才能应对国际政治经济发展变化的形势,把握多边外交的规律,从而更好的为中国外交工作服务。

[1]陈志敏等.当代外交学[M].北京大学出版社,2008.238.

[2]蔡拓等.全球问题与当代国际关系[M].天津人民出版社,2002.9-12.

[3]俞可平.全球治理引论[A].李惠斌.全球化与公民社会[C].广西师范大学出版社,2003.85.

[4]胡锦涛.在“金砖四国”领导人会晤时的讲话[N].人民日报,2009-06-17.

[5]G-20 Ministers Agree‘Historic’Reforms in IMF Governance.http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2010/NEW102310A.htm.

[6]钱文荣.关于多边主义、多边外交的几点理论和政策思考[J].世界经济与政治,2001,(10).

[7]罗伯特·基欧汉.霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争[M].上海人民出版社,2001.76.

[8]秦亚青.权力、制度、文化[M].北京大学出版社,2005.161.

[9]王逸舟.全球政治和中国外交[M].世界知识出版社,2003.268.

赵晓伟，济南大学政治与公共管理学院讲师，法学硕士(邮政编码250022)

D820

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1672-6359(2011)04-0111-04

(责任编辑 胡爱敏)