关于完善国有土地上房屋征收与补偿的地方立法建议——基于对济南市的调研

中共济南市委党校法学课题组

关于完善国有土地上房屋征收与补偿的地方立法建议
——基于对济南市的调研

中共济南市委党校法学课题组

2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台使城市房屋征收与补偿制度更加完善。就贯彻实施该条例的情况项目组以济南市为例进行调研，发现由于《条例》本身对某些难点问题的规定较为原则，地方上在房屋征收与补偿工作中仍会面临诸多问题。我们建议，在济南现有规定的基础上，还要对公共利益的界定、征收实施主体、征收补偿程序、补偿的标准等问题做出进一步规定。这对保障公民合法权益、完善土地管理及征地制度以及实现依法征收有很大的现实意义。

一、济南市贯彻落实《条例》的基本情况

随着上世纪90年代大规模城市建设的开始,我国的城市现代化超速发展,城市面貌发生了翻天覆地的变化,人民生活日新月异。同时,由城市拆迁所引发的各种矛盾日益增多。而原有的《拆迁管理条例》只起到“政府拆迁依据”的作用,对被拆迁人考虑不足,导致旧条例在实行过程中矛盾丛生,拆迁问题已逐渐成为社会不稳定因素之一。在这样的背景下,国务院出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,济南市在随后的工作中做出了积极应对,主要体现为以下三个方面:

(一)转变观念,调整思路

济南市各相关部门在《条例》颁布后,按照《条例》的新精神,更新行政理念,增强服务观念,加快职能转变,及时调整了工作思路。当时全市正在启动的项目有7个,其中有3个征收冻结。原来已进行的项目有6个,分为3种情况处理。第一类:已办拆迁证、未签订拆迁协议的,按原有程序、新的补偿标准执行;第二类:已办拆迁证、大部分人已签订拆迁协议的,按照原有规定处理;第三类:拆迁期限已到、依法不能延期的,自动终止,已经办理的文件作废。

(二)及时出台相应的配套制度

为贯彻落实《条例》,济南市城乡建设委、济南市国土资源局、济南市法制办及时制定了《济南市国有土地上房屋征收与补偿工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》),并经市政府同意,于2011年3月21日公布执行。从全国范围来看,济南市是较早发布有关政府文件的。在山东省出台相关规定之前,《暂行规定》的出台为整个济南市的征收补偿工作提供了一个行为依据。

(三)工作程序不断完善

调研发现,济南市城建委依据《条例》和济南市的《暂行规定》细化了征收补偿工作中各单位的职责分工,形成了一个严谨的工作流程。该流程将征收补偿工作所涉及各单位的工作内容和工作时限一一列明。以济南市某区招待所项目为例,按照其推进计划,在作出征收决定之前,政府就需要完成20项具体工作,包括:召开评估专家会议、确定工作原则;提交意向书、提报资料;发征询函以及补偿安置方案公示;办理资金到位手续;风险评估;与群众代表沟通等等,每一个环节都明确了责任主体及其任务。

二、济南市在落实《条例》中面临的主要问题

我们在调研中发现,虽然济南市在《条例》颁布实施后不久就及时调整工作思路、出台了配套措施,但是由于《条例》本身对某些难点问题的规定仍较为原则,对省级立法给予了较多授权,在山东省出台相关立法前,济南市在国有土地上房屋征收与补偿工作中仍面临诸多问题,主要表现:

(一)公共利益的界定不清晰

公共利益是一个高度抽象的法律概念,在我国《宪法》《土地管理法》《物权法》中都没有明确何为公共利益。《条例》的亮点之一就是明确了“公共利益”是房屋征收的必要条件,即只有为了公共利益才能实施征收,但恰恰是这个“公共利益”的范围界定成了最大的争议点。虽然《条例》第8条采取列举式立法方式,列举了6种属于公共利益范围的情况:“ (一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”但在调研中,调研对象普遍认为条例对公共利益的范围规定得过于宽泛,在实际的实施中使政府有较大的自由裁量权。大家认为根据现有城市开发模式,会使一些非公益性的用地政府也以公共利益的需要进行征地,导致了土地征收权的滥用,为地方政府搞商业开发留下空间。

(二)公共利益认定程序的空白

在调研中,大家普遍认为,在公共利益的认定上公众乃至利害相关人并没有参与的权利,是否为公共利益是由政府单方面作出的。而公共利益的认定程序关乎房屋征收行为的正当性,对保护被征收人的利益也起着至关重要的作用。当征收事项在法律列举的范围内,能够不产生分歧的予以认定,有利于征收补偿工作的顺利进行。而目前的《条例》中并没有相关程序的规定。

(三)征收补偿的实施主体不明确

《条例》第5条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”本条提及的“房屋征收实施单位”是什么性质的机构,是政府机关、事业单位还是企业,均不明确。实践中既有由政府下属的开发公司作为房屋实施单位的情况,也有由事业单位作为房屋实施单位的情况,甚至还有由商业开发企业作为房屋实施单位的情况。仅靠“不得以营利为目的”的限制规定很难约束房屋征收实施单位的行为,难以实现立法目的。

(四)征收补偿程序简单化

第一,就征收决定程序而言,缺乏被征收人事前参与机制。房屋征收的过程不仅仅是政府单方面行使职权的过程,同时还包括房屋所有权人在其物权范围内行使权利的过程。因而保障被征收人的参与权尤为重要。《条例》第9条规定:“确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制订国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划,应当广泛征求社会公众意见,经过科学论证。”本条明确规定了各项规划的编制应当广泛征求社会公众意见,但是《条例》没有规定被征收人直接参与征收决定的机制。从公民参与理论和社会风险控制理论出发,如果能给予被征收人一定的参与机会,会大大提高征收决定自身的合法性,并降低征收补偿程序的风险。

第二,就征收补偿方案而言,规定过于原则。《条例》第10条规定:“房屋征收部门拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”《条例》第11条规定:“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。”这两条关于征收补偿方案的论证、公布、听证等均是原则性规定,地方政府需要根据自身实际予以细化,目前济南市没有对此做出具体规定。

第三,就评估机构的选定而言,尚需进一步细化。《条例》第20条规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。”目前山东省还没有出台相关立法,济南市的《暂行规定》对此也没有明确规定。在这种情况下,济南市只有根据自己的实际情况细化相关规定,才能解决当前的困局。

(五)补偿标准过于原则

征收补偿标准是城市房屋征收中的核心问题。《条例》第19条规定对被征收房屋的补偿价格不得低于类似房地产的市场价格。此条以市场价格作为补偿标准,有利于保障被征收人的合法权益,使征收更加公平合理。但是《条例》对于被征收房屋“类似房地产的市场价格”的规定过于笼统,我们在调研中发现,地方上在实际操作中确定的价格标准差别较大,容易引起矛盾。此外,《条例》对于补偿标准的确定也没有考虑到收入较低家庭在房屋被征收之后的购房压力。不容忽视的现实就是部分被征收人没有回迁的经济实力,如果被征收房屋的价值相对较低,在货币补偿的情况下无法在附近区域购买到相当的房屋;同时,在生活的便利性和享受性方面与以往也难以持平。

(六)缺少事后监督程序

在调研中,大家认为,虽然《条例》明确了公共利益的需要中征收的目的,但立法初衷的实现,还要以项目落成后切实实现的利益来衡量。而《条例》并没有规定事后监督程序来确保房屋征收后是否会按征收目的实行,这样难以避免出现以公益之名征收的土地,实现的是商业营利目的。

(七)司法审查的功能弱化

《条例》改变了原有的执行模式,将强制执行权统一赋予司法机关,这体现了一种法治理念的回归,可以说是一次立法的进步。但是,这种进步必须有相应制度的建立和完善作为前提。在现行的司法体制背景下,地方法院对于地方政府作出的征收决定是否敢于审查,在多大程度上进行审查,发现错误的甚至是违法的征收决定是否敢于纠正,都是值得怀疑的。2011年9月9日最高人民法院发布《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》,通知中明确指出:“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件,必须事前向地方党委报告,并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。”这一规定无疑将司法强制执行途径又绕回到原来的模式中,难以发挥司法审查应有的救济作用。

三、进一步完善济南市征收补偿立法的建议

针对以上问题,为了更好保证被征收人合法权益,实现积极稳妥、合法有效推进征收工作,我们提出以下具体建议,以期在地方立法中进一步规范。

(一)公共利益的界定科学化

公共利益是房屋征收制度的目的限制,是构建征收制度的基础。我们建议,地方立法应对公共利益的内容界定和界定程序进一步完善。

1.公共利益的内容确定化。为使公共利益易于理解,更加清晰化,建议地方政府应在《条例》规定的范围内,组织相关部门,总结以往经验,提出一个公共利益目录指南并予以公示。该指南主要包括两个部分,第一部分是肯定性项目类,即这些项目,只要一经确定,则属于公共利益类。第二部分是排除类的,即这些项目,只要一经确定,则不属于公共利益类。这个目录必须具备相当的可识别性,普通公众可轻易判断某一项目的类别。

2.公共利益的界定程序规范化。我们建议,地方立法应明确规定公共利益确认的正当法律程序。这是对被征收人的程序性保障,有助于确保每一个利益群体都有充分的发言权。地方立法应确定公共利益界定的事前和事后审查程序,确保房屋征收的目的正当性,充分维护被征收人的合法权益。(1)公共利益界定的事前审查。建议应设计一个程序来确定是否属于公共利益。如在做出征收决定前应进行一定时间的公告,允许被征收人乃至具有利害关系的社会公众对所要进行的项目是否符合公共利益提出异议,并由相应的机构做出裁决。该程序应具备必要的公开性和参与性,确保相关利害群体能够充分参与鉴别该项目是否属于公共利益,比如通过网站公开,媒体直播等多种方式。针对《条例》第8条中的 (四)、(五)两类公共利益所做的征收决定,在作出决定前,应采取合理有效的方式,听取被征收人的意见,比如采用座谈、听证、公开征求意见等。这可以提高征收决定合法性基础,减少征收造成的风险。(2)公共利益界定的事后审查机制。在确定征收之后,建议地方政府规定一个事后控制机制以确保被征土地确实用于公共利益目的。通过事后控制机制,明确权力责任归属,把这种事后监督落到实处,防止一些人打着公共利益的幌子实行商业拆迁,损害国家与公众的利益。

(二)明确征收补偿的实施主体

关于《条例》第5条规定的“房屋征收实施单位”,地方政府应根据各地的实际情况或者规定“房屋征收实施单位”的确定标准,或者指定由具体的机构担任。为确保其非营利性的真实性与公信力,我们建议最好是在地方立法中规定由特定的行政机关担任。

(三)征收补偿的程序清晰化

1.设置征收决定的可行性论证程序。我们建议地方立法应规定,政府在做出征收决定前应做征收的可行性论证与不可行性论证。通过可行性论证确保征收项目是“确需征收”的。通过不可行性论证积极寻找替代性方案。如,对于基础设施落后的地方,政府应充分考虑被征收人意见,通过可行性论证考虑征收的必要性、可行性,通过不可行性论证寻找替代方案,是否可以通过改建、更新,甚至采取向住户直接发放旧城改造费用等方式予以解决,以最大限度保障公民权益为根本目的。

2.征收补偿方案制定程序的具体化。旧城区的改造工作不仅和城市的发展息息相关,而且与城市居民的生活品质紧密相连。因此,《条例》第11条第2项规定:“因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。”首先,我们建议地方的实施细则中规定,在确定房屋征收后,征收主体应当征询被征收人的改建意愿;如果80%以上的被征收人同意,方可进行旧城区改建。其次,为保障方案是多数人意见的体现,我们建议地方立法中确定多数人的比例,以减少实际操作的风险。第三,对需要举行听证会的,建议首先要明确听证代表的组成比例,确保被征收人占绝对多数;其次明确规定选择听证代表的方式;第三,明确规定听证会上提出的意见对征收方案具有约束力,不同利益诉求应在方案修改中有所反映,并予以公示。

我们建议除听证之外,还应采取多种方式听取意见。例如,对于仅涉及一个片区的征收,采取张贴告示或在一定时间内设立意见采集点等方式,广泛搜集意见;对于涉及面较广的项目,则可以采取在《济南日报》《济南时报》等媒体,或政府官方网站发布信息等方式征求意见。这些信息也可以作为政府进行风险评估的依据。

3.规范评估机构的选定机制。《条例》第20条规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。”我们认为,当评估机构由“多数决定”时,建议在地方立法中明确规定为通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,同时明确规定多数被征收人的比例。鉴于多数比例直接决定了评估机构的可接受程度,较高比例可明显提高被征收人对评估结果的接受程度,建议至少规定为80%。当评估机构通过“随机选定”时,应该具体规定随机选定方式和程序,比如可以规定采取摇号、抽签等方式选定,以较好的确保结果的公信力。

(四)确定一般与特殊相结合的征收补偿标准

我们建议,地方立法细化补偿标准时,应根据当地城市建设的发展状况,既考虑房屋征收纷繁复杂的现状,又考虑公平的相对性,建立一般性与特殊性相结合的补偿标准。

1.一般性补偿标准的具体化。我们认为,基于最大限度保障被征收人合法权益的要求,对于《条例》中规定的“公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”,建议地方明确规定采用相似地段的新建商品房的价格。同时,还需要在地方立法中细化对不同性质房屋的补偿标准和补贴标准,包括居住性住房、非居住性住房、公租房等。

2.一般性补偿标准的例外。基于现阶段城市房屋状况的多样化,建议对于特殊情况的房屋补偿,如:有院的住房、私有房屋等,应在立法中规定补偿标准的原则或比例,作为具体征收补偿的指导标准。此外,我们建议地方立法中还应明确规定对居住困难户的优先保障。

3.明确对可预见性损失的补偿。在实践中,存在一些附着在房屋上的特殊利益,这种利益多为无形利益,难以量化。例如,对于学区房的征收,必然会使被征收人丧失这种“特殊”的利益。从化解征收风险和保障被征收人合法权益的角度考虑,建议建立可预见性损失补偿制度,从各种角度对被征收人进行利益损失的补偿,保障他们的生产和生活。

(五)强化行政救济

在现有立法的框架内,地方立法应强化行政救济,畅通举报反映渠道,加大对征收补偿工作的监督,及时发现违法违规问题。我们建议,在地方立法中强化纪委监察部门的监督职责,明确规定,征收补偿工作启动的同时建立一个监察小组,对整个征收补偿工作进行同步监督;进一步发挥行政复议、行政诉讼的应有功能,依法化解征收补偿中的矛盾。(法学项目组:石磊,郝颖钰,刘云,马军卫,陈可)

F293.2

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1672-6359(2011)04-0122-04

(责任编辑 马晓黎)