大部门制改革的重要尝试——专访工业和信息化部原部长李毅中

本刊记者 唐 进

大部门制改革的重要尝试
——专访工业和信息化部原部长李毅中

本刊记者 唐 进

2008年3月，十一届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，决定组建工业和信息化部。大部门制改革是深化行政管理体制改革的重要环节，组建工信部是实施大部门制改革的一次重要尝试。李毅中于2008年3月至2010年12月担任工信部首任部长。日前，记者就工信部大部门制改革问题，专题采访了李毅中。

记者：国内外对大部门制改革十分关注。您是工信部第一任部长，三年来亲自主持推动了工信部的组建和运行。请您简要介绍一下相关情况。

李毅中：工信部的组建和运行，没有现成的模式可循。机构整合力度大，范围广，困难多。组建的关键是按照《国务院机构改革方案》制定和落实“三定”规定。在组建过程中，我们得到了中央编办、中央组织部等部门的大力支持，并按照中央推进大部门制改革的要求，注意把握如下几点：

一是转变职能。《国务院机构改革方案》把发展改革委有关工业行业管理和信息化的职责、原国防科工委除核电管理以外的职责、原信息产业部和原国务院信息化工作办公室的全部职责整体划给工信部。组建工信部首先从转变职能着手，严格按照温家宝总理提出的“不干预企业”、“不走老路”的要求，加快政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，突出抓好管规划、管政策、管标准，指导行业发展。坚持依法行政，实施依法治部。

二是科学设置机构。新成立的工信部涉及领域非常广泛。我国工业增加值占GDP的43%左右，必须本着科学合理、精干高效的原则来综合设置内部机构。在机构设置中，进行了大胆探索创新，宜大则大，宜精则精，取得一些突破，形成了新的亮点。如通过业务整合和资源整合，跨行业设置原材料工业、装备工业、消费品工业和电子制造业四个大行业管理司局，体现了行业融合；从体制上把国防科技工业纳入工业总体布局统筹发展，体现了军民结合；推动节约发展、清洁发展和安全发展，体现节能、环保、质量、安全等要素的结合；强化通信业、互联网行业管理，体现网络信息加快发展与安全保障相结合。坚持一件事情原则上由一个司局负责或牵头负责，大部门内设置大司局，减少了机构数量和职能交叉，提高了行政效能。

三是注重把握好层次定位和工作边界。工信部是主管工业、通信业和信息化等的行业管理部门，在国务院各部门职能定位中大体上处于执行层，注重在工作中理清与相关部委的职责边界十分重要。通过与兄弟部委加强磨合，理顺关系、疏通流程、畅通渠道，努力推动各项职责逐步落到实处，确保正确履行职责。同时加强配合协作，注意工作职责不越位。

四是加强机关队伍团结融合。工信部人员来自四面八方，有着不同经历、不同特点和不同的部门文化，也有着不同的专业背景、思维方式和工作习惯。我们围绕加快走中国特色新型工业化道路这一共同目标，促进机构融合、人员融合、思想融合，形成互相尊重、互相理解、取长补短的良好风气，充分调动和发挥每个人的积极作用。同时，采取多种措施不断优化人员结构和知识结构。

记者：您怎么看待推进大部门制改革在促进工业和信息化发展中所起的作用？

李毅中：我们深刻认识到，党中央、国务院决定成立工信部，就是要为加快走中国特色新型工业化道路、推进信息化和工业化融合提供体制机制保障。组建起来不容易，正常运转更不容易。三年来，工信部认真贯彻中央要求，攻坚克难、认真探索，取得了积极进展。在2010年年底召开的全国工业和信息化工作会议上，张德江副总理对工信部工作给予充分肯定，改革总体上是成功的。

一是为走中国特色新型工业化道路提供了体制保障。首先，工信部能够集中精力对中国特色新型工业化道路重大战略性问题进行深入系统的研究，不断探索加快走新型工业化道路的途径和方法。其次，通过职能整合和管理创新，健全了行业管理体系，改变了工业管理长期处于弱化和分散的状况，实现了统筹协调管理。第三，针对我国工业长期存在的深层次矛盾和问题，从技术进步、淘汰落后、节能减排、兼并重组、改造提升等入手，加快推进工业转型升级，有效促进了工业发展方式转变。第四，针对发达国家提出“再工业化”、低碳经济、智慧地球等理念，及时研究提出了发展战略和应对措施。实践表明，工信部能够实施对工业和信息化领域的统筹管理，发挥政府对工业化、信息化的整体规划和指导推动作用，在加快推进中国特色新型工业化进程中起到了不可或缺的作用。

二是为推进信息化和工业化深度融合提供了体制保障。把工信部作为大部门制改革试点，有助于在更高层面和更广范围内统筹推进信息化和工业化融合。工信部不断创新“两化”融合的新思路，从行业、企业和区域三个层面，促进信息化和工业化的全方位、多层次、高水平融合。工信部拥有宽广的工作领域，通过推进“两化”融合，有利于统筹工业化与信息化、城镇化的协调发展，有利于推动农业现代化和国防现代化。

三是在加强工业运行监测，解决经济运行中的共性问题上发挥了重要作用。工信部成立后，迅速建立起了工业经济宏观监测体系，强化了经济运行的预测预警和要素保障。针对工业运行中出现的重大问题，及时向国务院提出加强技术改造，扶持中小企业发展，实施家电、汽车摩托车下乡，鼓励汽车消费，推进企业兼并重组，提高出口退税，发放3G牌照，稳定人民币汇率，稳步推进资源税改革，加强稀土管理等方面的重大建议和对策措施，避免了工业、通信业发展大起大落。

四是有利于统筹推进军民融合式发展。在注重加强军工核心能力建设，满足国防现代化建设需要的同时，强化顶层设计和统筹规划，积极探索军民结合的市场化途径，推进军民两用高新技术双向转移。2010年推动出台了国务院中央军委《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》，从规划、资源、市场、技术、产业等几个方面探索军民融合式发展道路。目前，国防科技工业民品值占全部产值达70%，获得武器装备科研生产许可证的民口单位占50%以上。

五是带动了地方工业和信息化大部门制改革。全国31个省市以及计划单列市相继完成了机构改革和职能调整，在原经委和信息产业、国防科技工业、中小企业主管部门等基础上，整合组建了省（区、市）工业和信息化的大部门管理机构。除与工信部对口职能外，还普遍具有经济运行调节和生产要素保障、节能减排、技术改造和投资管理等重要职能，初步形成了上下互动、职责有机统一、规范有序的工业和信息化管理体系，有效加强了对工业、通信业和信息化领域的行业管理。

记者：2008年，工信部组建之际，恰逢国际金融危机爆发蔓延，可谓来势汹汹，对我国经济发展也造成了一定影响。请问您怎么评价大部门制在应对危机中的表现和所发挥的作用？

李毅中：总的来看，工业和信息化领域应对国际金融危机冲击取得阶段性成果，大部门制在应对国际金融危机冲击中经受了考验。2008年下半年爆发的国际金融危机对我国实体经济造成了巨大冲击，工业首当其冲。国务院领导强调，应对金融危机，重点在工业，难点在企业。工信部按照中央的战略部署，充分发挥大部门作用，加强与有关部委的沟通协调配合，动员全系统力量，积极应对危机的冲击，全力做好保增长、保民生、保稳定的各项工作。

一是加强工业经济运行监测监控，适时提出应对措施。深入调查研究，及时从纺织、轻工等领域开始，进而到装备制造、原材料工业、电子制造业等整个工业领域，反映国际金融危机对工业、企业的影响和冲击，建立了工业经济运行日报、快报信息制度，及时为中央决策提供参考。在深入分析工业经济运行情况的基础上，积极提出政策措施建议，为国务院领导决策提供依据。

二是推动重点产业调整振兴。根据中央振兴重点产业的总体部署，先后五次向国务院汇报，在此基础上形成钢铁、有色、石化、汽车、船舶、机械制造、轻工、纺织、电子信息九个重点工业行业以及物流等十大重点产业调整振兴规划。规划的核心内容是80余项政策支持，先后制定140余项细则。通过实施这些有针对性的政策措施，帮助企业攻坚克难，走出困境。

三是把技术改造作为企业应对金融危机的重要手段。在中央领导的大力支持下，设立了中央财政技术改造专项资金，主要采取贴息方式支持企业加强技术改造，提高在危机中的生存能力。2009年至2010年共投入400亿元中央财政技改资金，实施了8966项重点技术改造，带动总投资10200亿元，有效拉动了社会投资和经济增长，提升了企业自主创新能力。

四是抓重点科技创新，带动经济增长。2008年底，国务院决策同时发放TDSCDMA、WCDMA和CDMA2000三张3G牌照。2009年至2010年共投入2672亿元，带动社会投资11711亿元，有效拉动了通信业和先进制造业，开拓了新型消费领域。在16项国家重大科技专项中，工信部和国防科工局牵头承担了7项。专项实施取得突破，有效带动重点科技攻关，提升自主创新能力。

五是加强工业质量品牌建设。通过创新品种、提高质量、改善服务，引导消费、创造消费，加快消费结构升级，提高社会消费品零售额。开展企业质量诚信活动，创建自主品牌，提高市场竞争能力，塑造国际市场新优势，拉动经济增长。

通过采取有力措施，有效扭转了2008年7月份开始的工业增速大幅下滑局面，工业增速从2008年6月的16%下滑到2009年1-2月最低点时的3.8%，逐步回升到2009年10月的16.1%，实现V型反转，并呈现回升向好的态势，为经济平稳较快发展做出了突出贡献。2010年规模以上工业增加值同比增长15.7%，工业经济增长的质量和效益明显提高。可以说，我国工业成功应对国际金融危机，大部门制发挥了重要作用。

记者：工信部运行三年了。从抗震救灾、通信保障到淘汰落后、节能减排、兼并重组、促进中小企业发展，从加快3G和TD发展、推动三网融合到维护网络与信息安全等诸多重点工作中，展现了工信部发挥的作用，社会各界关注度高。请问在这些纷繁复杂的工作中，大部门制在推动重点难点工作中起到了什么作用？

李毅中：工信部管理的行业门类很多、跨度很大。从三年的实践看，我们正是充分发挥大部门制优势，推动了一系列重点难点工作的开展。一是全力组织开展抗震救灾，抓好灾后恢复重建。汶川地震发生后，第一时间赶到灾区，靠前协调指导工业和信息化系统抗震救灾。在机构人员不到位、基本条件尚不具备的情况下，承担了抢险应急及国务院抗震救灾指挥部生产恢复组的工作，及时恢复通信设施，组织调运救灾物资，有力保障了应急需求。制定发布并组织实施了灾后重建相关规划，在较短时间里使灾区规模以上工业企业全部恢复生产。二是抓好节能降耗、淘汰落后产能。分解目标任务，组织督查考核，18个重点工业行业淘汰落后产能任务全面完成。“十一五”时期淘汰落后炼铁产能1.1亿吨、炼钢6860万吨、水泥3.3亿吨、焦炭1亿吨、造纸1030万吨。开展能效对标达标，实施重点节能技术改造，严控“两高”和产能过剩行业新上项目，为完成“十一五”节能减排目标做出了重大努力。“十一五”规模以上单位工业增加值能耗累计下降26%左右，工业对全社会节能贡献率达80%以上。三是抓好企业兼并重组。牵头起草并推动出台《国务院关于促进企业兼并重组的意见》，组建部际协调小组，以汽车、钢铁、水泥、机械制造、电解铝、稀土等行业为重点，分类推进企业兼并重组，提高了规模经济行业产业集中度。四是负责中小企业发展的宏观指导，发挥大部门特点和作用，推动出台了国务院关于促进中小企业发展的29条政策措施。协调解决中小企业融资难、负担重等重大问题。五是加快3G和TD发展，推进TD－SCDMA向TD－LTE演进，抢占下一代移动通信的制高点。六是推动三网融合迈出关键步伐。国务院已经发布三网融合总体方案和试点方案，启动12个试点地区（城市），推进三网融合业务运用，促进文化产业、信息内容产业、信息服务业快速发展。七是维护网络与信息安全。加强网络信息安全基础设施建设，增强应急处置能力。圆满完成北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等重大活动以及突发事件的通信和网络信息安全保障任务。会同外宣办、公安部等有关部门，加强和改进互联网行业管理。八是加强稀土等稀有金属管理，摸清基本情况，开展专项整治活动，向国务院提出相关政策措施建议。

记者：通过您的介绍，我们感到组建工信部取得了良好成效。当然，这一过程不会一帆风顺。请问在工信部组建和实际运行中，有哪些主要困难和问题？

李毅中：大部门制改革是一个不断探索完善的过程，我们在实践中确实遇到了一些困难和问题，需要在不断深化改革中逐步加以解决。总体来看，大部门制改革目前仍然处于爬坡阶段，存在几个突出问题需要解决。

从宏观上看，中国家电行业已经摆脱了靠天靠地的时代。天，指的是经济环境、刺激政策、天气这些因素，地是指的房地产。国际形势上看，中美贸易摩擦和全球性的贸易战，让我国企业出口受阻，同时更加依赖于国内市场。但国内市场压力很大。今年我国经济预计增速完成6.5%没什么悬念，但这仍然是软着陆的一部分。在政策上，随着上个月30日，持续3年的北京地区的节能补贴政策也宣告终止，意味着补贴时代的全面终止。同时，我们也很难寄希望于短期内我们还会出台类似的政策。天气上，有很多产品是依靠天气吃饭的，比如空调、电暖器、电风扇、除湿机等等，但从今年空调的形势上看，依靠天气虽然不是我们主动的选择，但是只依靠天气是不可取的。

一是已明确的职责分工有些还未落实到位，应按照“三定”规定尽快落实。在固定资产投资管理、工业节能、清洁生产、企业技术进步等方面的职责分工不落实，影响了改革的成效。按照“三定”规定，由工信部承担的“负责提出工业、通信业和信息化固定资产投资规模和方向（含利用外资和境外投资）、中央财政性建设资金安排的意见，按国务院规定权限审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目”的重要职责应落实到位。

二是还缺乏一些相应手段，应进一步赋予。工信部作为行业管理部门，重点管规划、管政策、管标准等，指导行业管理，需要相应配置一些有力的手段，包括一些必要的资金管理和协调职责等，以便顺利开展工作。目前，工信部对淘汰落后、抑制过剩和过热行业投资、推进兼并重组均缺乏有效管理和控制手段。如工信部承担了国务院交办的完成“十一五”工业节能指标的艰巨任务，由于缺乏相匹配的资金管理手段，只能更多地依靠行政手段加以推进，工作难度极大。

三是技术改造等工作的机制还不够顺畅，要进一步理顺。企业技术改造推进机制不顺。技改项目改由地方两个部门组织申报，这种方式改变了地方长期以来由工业主管部门一家主办的技改工作模式，程序多、流程长，不利于降低管理成本和提高行政效率。

四是人员结构还不完全适应，需要相应调整和优化。工信部业务领域宽，专业性强，需要进一步调整充实一批熟悉工业领域及相关产业经济、产业政策、法律法规等方面的人员和综合管理人才，以适应大部门的工作需要。还需要有研究、设计、咨询等专门的工业、工业技术研究机构，作为工业和信息化领域的支撑体系，并充分发挥工业行业协会的作用。

五是工信部内部工作还存在一些差距和不足，需要不断改进和探索。要继续深入研究新型工业化发展战略，在推进“两化”深度融合，大力改造提升传统产业，发展战略性新兴产业，加强互联网行业管理，实现军民融合式发展等方面尚需进一步加力推进。

此外，行政体制改革的大环境还需进一步改善。大部门制改革需要随着行政体制改革的整体推进和深化而逐步推动。当前，行政体制改革还在推进过程中，相关改革内容还没有完全到位，职能转变还比较迟缓，客观上也会影响大部门制的顺利运行。

李毅中：体会和经验有一些，谈几点建议，供参考。

一要加强对大部门制改革理论的深入研究。十七届五中全会明确指出“坚定推进大部门制改革”，使我们深受鼓舞，深感责任重大。但是，推进的难度很大。要总结分析改革的经验教训和出现的问题，提出完善建议和具体措施，丰富大部门制改革理论。要从推进行政管理体制改革、转变政府职能的角度，搞好大部门制的统筹设计，特别是要科学配置与大部门相匹配的职责和手段。

二要注重职能、手段的统一和到位。针对目前工信部仍有一些重要职责还没到位的状况，希望中央有关部门给予关心和支持，争取使工信部职能尽快完全到位。要在职能配置、工作机制、工作条件、人员安排和配套政策等方面继续给予支持配合，帮助落实有关职责。有关部门应对《政府核准的投资项目目录（2004年本）》抓紧调整并按程序批准后出台。研究落实工业、通信业和信息化投资项目的审批核准方式。

三要更加注重大部门工作机制的建立健全。中央的支持、各部门的配合是大部门制改革顺利推进的重要保障。工信部要加强与相关部委的协调磨合，形成互动协调的工作机制。在一些难点、热点、重点工作上要进一步理顺与相关部门的关系，探索完善有效协同的工作机制，进一步清晰与其他部门的职责边界，坚持一件事情主要由一个部门负责，减少环节和行政成本，提高效率。要健全完善全国工信系统，支持地方深化改革。

四要更加注重机构内部的整合。工信部要更加重视部内和系统内的团结、融合、稳定，继续促进人员、思想、机构等方面的整合。要建设学习型机关，优化人员结构，提高干部素质，密切协作配合，加强作风建设，加强调查研究，不断增强凝聚力、创造力和战斗力。加强与地方主管部门的工作联系和业务指导，重大决策广泛听取地方意见，重大项目、重点难点工作更多发挥地方部门作用，形成上下互动的工作体系。加强事业单位、行业协会等中介机构的管理和建设，充分发挥作用，共同推动工业和信息化发展。