国土部门在转型升级中如何发挥作用

淳安县国土资源局局长 占志明

国土部门在转型升级中如何发挥作用

淳安县国土资源局局长 占志明

一、淳安县目前经济发展的总体情况

淳安县位于浙江省西部，是浙江省经济欠发达县，面积4427平方公里，占杭州市的26.6%，是浙江省面积最大的县。2009年全县GDP为103.32亿元，人均GDP为22858元。其中农林牧渔业总产值28亿元，工业总产值179.46亿元，三次产业结构为19.1∶41.8∶39.1。工业产值中规模以上工业实现总产值124.96亿元，占工业比重69.63%；高新技术产业实现产值13.11亿元，占工业比重7.3%，规模以上工业企业达161家。全县规模工业涉及到国民经济行业中的26大行业，其中制造业22个。饮料、纺织和电气机械制造业三大行业是我县的支柱行业，全年共实现销售产值865181万元，占规模工业的70.9%。从工业总量看，规上工业销售产值仅占全市的1.3%，在杭州14个区县市（含开发区）中排名最后。与兄弟县(市)相比差距在不断加大。无论是工业企业数量还是工业发展规模，萧山和余杭每年的增量远远超过淳安的总量，规上工业总量（122亿元）只有萧山(3404亿)的3.6%，富阳(883亿)的13.8%，只相当于邻县建德(265亿)或桐庐(298亿)的40%左右，建德、桐庐规上工业企业数量是我县的4倍之多。三产主导是旅游行业，全年旅游总收入38.1亿元。可以说无论是经济的基础还是产业结构比例上都有一定差距，特别是高新产业、现代服务业有很大的提升空间。目前，淳安县正围绕“以湖兴县、融入都市”发展定位，以统筹城乡为抓手，大力推动产业结构、需求结构、生产要素结构、空间布局结构调整，达到经济发展方式由外延粗放型、资源消耗型向内涵集约型、环境友好型转变的目的，促进经济又好又快发展。

二、国土资源管理在转型升级中存在的问题

发挥土地资源保障和调控作用是国土部门促进转型升级的一件大事、要事和实事。我县国土资源管理工作尽管为促进经济社会的发展做了大量卓有成效的工作，但与加快经济转型升级的要求，还存在许多问题，主要表现在：

1、对经济转型升级存在模糊认识。一种认识是转型升级是经济发展达到一定的发展水平后才进行的，淳安是浙江经济欠发达县，经济基础差，要先发展总量到一定程度了再考虑转型升级。另一种认识是每年都有招商引资任务重，为完成招商引资任务，不管项目好坏照单全收，先招进项目，完成眼前任务，转型升级下步再说。这几种思想认识是非常短视和极为有害的，不解决这个问题，势必走上粗放、低效发展的老路上。淳安虽然县域面积大，但有着573平方公里的千岛湖面，及其周边生态山林保护区域，可供建设开发利用的土地资源并不多。即便在有限的可开发的土地上，出于环境保护的要求对一些对环境影响大、高能耗企业设置门坎。因此从自身发展来看必须走上转型升级之路。从发展规律看，前车之鉴，后世之师，淳安也完全可以吸取先行者的经验教训，跨越发展，决不能再走先污染后治理、先上车后买票的道路，这样才能利用后发机遇，发挥自身优势协调发展、优质发展、快速发展、长久发展。

2、用地空间不足。一是规划的建设用地空间总量远不能满足地方经济发展的建设用地需求。一个行政区域的土地利用总体规划的几个控制性指标如建设用地总量、耕地保有量等是自上而下从上级下达，其建设用地总量数据主要是依据该地区规划年期的人均建设用地控制标准和人口等因素确定的，其确定的数值理论上要到满足整个规划期10年需要。但事实上，地方经济发展的速度远远大于规划的预期速度，往往在几年的时间里就把整个规划期10年的建设用地使用完，对今后项目落地又造成瓶颈。不可否认这里有粗放式增长造成用地浪费的因素，但在高速的经济增长速度下，在发展的一定期间内，如何更科学设定用地控制指标缓解用地紧张应是相关决策者可探讨的命题。以淳安县为例，据2006—2020年县域土地利用总体规划显示，规划期间新增建设用地控制指标为1173公顷，而规划期间县内千黄铁路、千黄高速、淳杨线、千汾线等两纵两横交通基础设施占用就达713.6公顷，占指标的61%。由于淳安经济原先基础较差，发展起步较周边县市迟，在周边县市已进入高速发展期后，淳安的经济发展才进入快车道，城镇建设用地量需求大幅度增加，规划控制指标主要安排在一主（千岛湖镇）二副（威坪和汾口镇）和二区（经济开发区和姜家产业园区）的范围，但与实际开发项目的空间需要相比依然是捉襟见肘。二是项目急需落地与土地前期开发周期长的矛盾。在各发展项目推进中，土地前期开发涉及土地规划、农转用征收、林地使用等相关审批手续需完成，地块上的征地拆迁工作必须到位，方可供地给项目单位建设。在这些环节中，征地拆迁工作被称为天下第一难，解决不好，往往无法供地，使可供的土地更加紧张。

3、用地指标短缺。这里主要指计划指标切块政策造成指标不均衡。根据目前的农转用年度计划切块指标分配方式，是按各地区的生产总值多少的比例分配，这样指标向经济强的地区倾斜。一个区域会由于处于不同的发展时期而对用地总量有不同的需求，经济总量小的地区可能在其经济快速发展阶段的需求量这时就不易得到满足，从而拉大与强者距离。就拿淳安为例，他是杭州市属县市区经济总量最小的县，按上述方式每年分到的计划切块指标全县只有三百余亩，原先尚可通过土地整理折抵指标解决指标不足问题，但现该指标政策已取消。目前淳安正处于经济快速发展期，用地需求大，缺少指标会影响项目的进度。通过农村土地整治增减挂钩方式是今后获取土地指标的方向，但由于山区的特殊性，农民生产资料、生产半径、生活习惯等因素，农村人口向城镇集聚困难更多些，短时间产生挂钩指标还有一个过程。

4、土地节约集约利用不够。首先表现在现有建设项目用地闲置上。建设用地的闲置不仅有一些工业用地、房地产用地，还有一些已办农转用未供土地。其原因有的是因政府规划布局调整、产业调整导致项目不能进行产生闲置，有的是因未达到约定的前期条件如基础设施配套、征地拆迁遗留问题未解决等原因产生闲置，有的是开发商自身原因无力开发产生闲置，甚至还有的是开发商出于投资投机目的有意拖延开发。闲置土地占用宝贵的土地资源，却无法产生经济社会效益，是造成土地资源严重的浪费。其次表现在土地利用强度和产业用地投入产出效益低。根据对淳安县经济开发区2009年做的土地集约利用评价调查，工业综合容积率为0.81，工业用地固定资产投入强度为1746万元/公顷，工业用地产出强度为3372万元/公顷，这与理想值工业综合容积率为1.0、工业用地固定资产投入强度3500万元/公顷、工业用地产出强度6000万元/公顷理想值还有较大的差距。这还只是省级开发区的一个情况。从整个地区看，由于缺乏科学合理的规划和明晰的产业发展布局，一些单独的项目选址基本配套不齐全，土地的总体利用强度和产生效益会更低。产业结构不合理，缺乏先进技术企业和行业领头企业带动，形成区块优势。土地节约集约利用不高还表现在特殊区位因素导致开发强度不高的问题。淳安还有一个矛盾是环境与土地开发利用的矛盾。淳安县拥有573平方公里的千岛湖，在湖上视线范围及从湖岸后延伸150至200米不等都属景区范围，由于范围广，绝对不开发做不到，从环境保护和景区特点要求上，对这些可开发的土地的开发强度是低强度，建筑容积率、建筑密度、建筑高度都有较多制约，实际建设容积率指标未达到上级对同种土地用途规定的容积率。

5、耕地利用保护不够。一是原有耕地耕种利用程度降低。一方面城乡经济差别的增大使得农村外出打工的人员增多，而且大部分为青壮年人员，留守农村的就很多为老人妇女儿童，耕种劳力短缺。浙西山区耕地面积小而零散，各户承包后不利于规模集约流转，特别是原耕作条件差的耕地就出现部分抛荒和季节性抛荒，土壤肥力下降。保护耕地是我国的国策，保护的目的是永续利用好这宝贵资源。二是土地开发整理新增耕地后续利用，效益有待进一步提高。通过土地开发整理产生的新增耕地不仅是解决地方的占补平衡指标，更是为农民创造的资源，该耕地往往具有一定的规模，统筹利用好使之发挥出更大效益。

三、国土部门在转型升级中的对策

国土部门如何在转型升级中发挥更大的作用呢？立足于国土资源管理职能，主要是进一步发挥土地资源保障和调控作用。主要是以下几方面：

1、提高认识促转型。转型升级是现阶段经济发展的必然选择，要根本改变经济增长主要依靠物质资源消耗支撑的格局，根本改变产业层次低、布局散、竞争力弱的格局，根本改变企业主要依靠低成本、低价格竞争的格局。做到这三个根本改变必须切实加快转变经济发展方式。提高认识的根本方法就是学习，学习党和政府一系列方针政策，学习研究经济发展的规律，学习针对实际情况调查分析解决问题。

2、科学规划促转型。要科学修编土地利用总体规划，科学制定统筹分配各项用地控制指标，给经济转型升级留足空间。应按照保护耕地，节约集约用地的原则，与城乡规划、主体功能区规划及三大产业带规划的有效衔接，重点做好与重点行业转型升级实施方案对接工作，进一步优化产业布局，推进经济转型升级。即对重点开发地区，适度增加安排新增建设用地；对优化开发地区，在控制新增建设用地总量的基础上，促进科学利用；对限制开发区域，从严控制编制和严格实施，促使产业更为集聚、企业更为集中、用地更为集约。通过积极开展以开发区（园区）为主体的工业转型升级重点项目空间布局和用地规模等专项土地利用规划研究，促进转型升级项目向开发区、工业园区集聚。充分发挥规划的控制作用，加强和改善宏观调控，合理调整用地结构、布局和规模，严格控制建设用地占用耕地尤其是基本农田的占用，有效保障转型升级中重点项目的用地需求。

3、节约集约促转型。对土地的节约集约利用是转型升级的内在和必然要求，首先是完善节约集约用地相关机制：一是完善促进节约集约用地的共同责任机制和综合审计机制，各级政府部门和社会各行业各负其责、协调联动、齐抓共管，严格土地利用计划管理，把好建设用地增量控制关。二是严格执行行业、规模、用地强度准入机制。从淳安县近几年供地结构看，工业项目供地所占比重都在30%以下，工业项目到位资金所占比重不足15%。从工业投入行业看，仍以传统行业为主，高新技术、新型产业项目很少；从投入结构看，土地、厂房等基本建设投资比重较大，设备投资所占比重偏小。要解决我县工业经济结构性、素质性矛盾，根本途径还在于推进工业结构战略性调整。用土地手段调节，就是坚持建设项目用地准入关、供地审批关，对本地区优先发展和调整的行业，以及转型升级重点项目，保障优先供地。严禁向淘汰类工业项目供地，从严控制限制类项目用地。对城市建设房地产开发项目，要按照向地下要深度、向地面要密度、向空中要高度的方法进行设计实施，严禁别墅建设。三是建立监管机制，工业项目用地审核通报制度、用地竣工验收制度，对违反节约集约用地相关法规政策的行为要追究有关单位、人员责任，严把土地利用监督关。四是建立建设用地集约利用的评价机制，与奖惩挂钩，强化考核工作，对地区土地利用进行评价分析，并统一向社会公示。

其次积极盘活存量土地和闲置土地，不断提升现有建设用地利用效率。鼓励利用存量土地发展现代服务业。加大发展现代服务业的支持力度，在实施城镇规划和旧城改造中收购储备的存量土地，要优先用于发展现代物流、金融服务、科技服务、信息服务、文化服务和商务服务等现代服务业。支持工业企业节地挖潜拓宽发展空间。鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造，在不改变土地用途且符合城镇规划的前提下，在原有工业用地增加工业用地容积率的不再增收土地价款。建立低效利用土地退出机制。认真开展低效利用土地和淘汰落后产能企业用地清查和处理工作，积极支持淘汰落后产能企业利用现有土地升级转产。对因各种原因造成土地低效利用的，进行“腾笼换鸟”，如县经济开发区对鼓山、珍珠半岛区块的一些工业企业用地，按照土地市场价格水平政府依法收回（购）后重新供应。

第三，出台引导有利于耕地利用的优惠政策，防止农村土地抛荒，切实保护耕地面积不减少，质量有提升。加强对新垦造耕地耕种的检查指导，提高有效利用耕地和提高耕地质量。积极稳妥地推进集体土地依法、自愿、有偿、有序流转，促进集体土地的规模集约利用。

4、统筹土地促转型。随着城乡统筹实施，城市化进程明显加快，农村人口更多的向城市、城镇、中心村集聚。城乡建设用地增减挂钩的办法，就是把城市建设用地的增加与农村建设用地的减少进行有效挂钩，统筹安排，合理配置。以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，对农村地区土地展开综合整治工作，把农村拟复垦为耕地的建设用地（即拆旧区）和拟用于城市建设用地（即建新区）共同组成拆旧建新项目区。通过对农村宅基地拆旧建新和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低。土地综合整治可以从根本上解决农民生存环境改变、生活质量提高、城乡统筹发展等问题，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，还可以节约、集约、高效利用土地，在不新占耕地和保障农民权益的前提下，为农村城镇化发展腾出新的空间，这是落实科学发展观的创新实践，是一条加快社会主义新农村建设的新路子。

5、市场配置促转型。市场机制配置土地资源，已成为节约集约用地的内在动力和最有效的方式。将土地作为宏观调控经济发展的一种手段，通过调控土地资源的结构和分配来引导经济发展方式的转变。一方面通过规划的控制作用，另一方面要充分发挥市场在土地资源配置中的作用，充分发挥土地价格杠杆的作用，利用经济手段提高建设用地的成本，平衡土地供求关系。同时也要严格执行经营性用地招拍挂出让制度，完善土地出让合同管理，并通过适当的优惠税收政策和财政补贴等措施进行利益调节，将各种建设用地需求引导到提高用地效率，盘活闲置、废弃的土地方面来。建立反映土地供求关系的价格机制，这也是促进土地节约集约利用的根本途径。

6、严格执法促转型。必须严肃查处各类违法违规用地行为。一是健全和完善土地执法监察体系，认真履行执法监察职责，落实土地执法动态巡查责任制度。国土资源管理部门通过建立有效的土地监管协调机制，积极与相关职能部门和乡镇、村加强联系，防控结合，早发现早制止。二是严格执法，特别是加大对土地闲置的执行力度，依法依规对闲置土地收取土地闲置费、直至无偿收回闲置土地。对规定时间未达到约定的开发强度和投资强度的，依据土地出让合同和相关协议条款及时追究责任，构成闲置或其他违反国家政策法规的按有关规定处理。三是强化社会舆论监督，邀请社会各界人士积极建言献策，广泛接受群众举报，以共同推进土地执法监察工作。村集体土地管理制度改革”三改联动，更好地推进农村土地综合整治。二是稳步推进农村土地管理制度改革。深化农村集体土地产权制度改革与建设试点，有序推进农村集体建设用地流转改革，探索建立农村宅基地分配、退出和流转机制。三是探索改革建设用地审批管理制度。加强对现行城市分批次建设用地审批、单独选址建设项目用地审批制度跟踪评估，进一步明确省、市、县三级审批权责，减少审批事项，提高审批效率，完善建设用地批后监管制度。

（6）全面构建地质灾害防治四大体系，着力提高防灾减灾水平

一是加强基础调查，构建地质灾害调查评价体系，利用新技术、新方法开展地质灾害调查和评价工作，调查与地质灾害相关的水土资源状况和生态环境，制定地质灾害综合防治规划，加强地质灾害勘查治理与搬迁避让。二是加强监测预警，完善“群专结合、群测群防”的地质灾害监测预警体系。推进地质灾害易发区设立专门的地质灾害监测机构，推进全省地质灾害管理信息系统建设，加强地质环境信息资料社会化服务力度。三是加强协调配合，构建地质灾害综合防治体系，加快形成多部门密切配合的工作局面，完善制度、责任、目标“三统一”的防治工作机制，建立一级抓一级、层层抓落实的责任网络。四是加强应急能力建设，构建地质灾害应急救援体系，成立省地质灾害应急中心，举行省、市、县突发性地质灾害远程会商演练，进一步强化基层防灾减灾能力建设。

（7）切实维护群众权益，为构建和谐社会作出努力

一是全面推进依法行政。规范行政许可行为，加强行政权力公开规范运行和政府信息公开，完善各项行政审批制度，积极探索建立行政执法绩效评估办法，建立健全审批责任追究制度，提高行政审批质量。二是有效化解行政争议。积极探索行政复议、行政应诉等办案工作规则，完善行政复议、行政应诉工作机制，进一步完善行政争议化解联席会议制度，共同做好预防、及时化解和妥善处理行政争议工作。三是高度重视涉土涉矿信访工作。继续推进“国土资源信访积案化解年”活动，全面完成信访积案化解任务，努力建立防范国土资源信访积案发生和化解处理的长效机制。进一步推进信访工作关口前移，重心下移，把信访问题解决在基层，化解在萌芽状态，从根本上化解信访矛盾，维护社会稳定。四是进一步规范征地管理。全面实施《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，实行被征地农民基本生活保障全覆盖，多途径解决被征地农民安置问题。稳妥推进征地制度改革试点工作，完善征地补偿机制，进一步维护被征地群众合法权益。