坚持节约优先战略 创新集约发展理念切实提高土地资源节约集约利用水平——在全省土地利用管理工作座谈会上的讲话

浙江省国土资源厅总规划师 盛乐山

坚持节约优先战略 创新集约发展理念切实提高土地资源节约集约利用水平
——在全省土地利用管理工作座谈会上的讲话

浙江省国土资源厅总规划师 盛乐山

一、科学研判当前面临的经济社会发展形势

当前，国土资源工作依然面临着保护资源和保障发展的双重压力和两难局面，土地资源要素瓶颈约束进一步显现。从土地利用管理的角度看，要承担收储、供应、市场、资产、价格等重要任务，政策性、专业性很强，任务十分繁重、责任十分重大。一方面2011年土地供需矛盾将会进一步加剧，土地节约集约利用面临更大压力；另一方面经济发展方式转变进一步加快，土地利用方式转变面临更高要求。

一是宏观经济形势。“十二五”期间，我省将按照“一个平稳、四个高于”的要求，全面启动海洋经济发展示范区建设、全面实施14个产业集聚区建设、大力发展现代服务业、着力推进经济转型升级。而土地利用管理，与宏观经济紧密相连、与群众利益休戚相关。土地供应要围绕这些重点行业和领域，比如说省政府确定的9大战略性新兴产业、11个产业转型升级规划项目、42个现代产业转型升级示范区建设、“三位一体”的港航物流体系建设等，都要求我们要超前谋划、统筹兼顾，采取有保有压的策略，为经济社会全面可持续发展提供土地资源保障。

二是土地供需形势。随着“十二五”规划的实施，各地加快发展的热情和政策周期效应将会更加凸显，对资源的需求必将呈现更加强劲的增长态势。根据浙江省“十二五”土地资源保障能力分析，我省“十二五”期间平均每年建设用地的需求达到53万亩。而国家每年下达的计划指标只有25万亩左右、缺口超过一半，土地供需矛盾十分尖锐。要解决土地供需紧张的矛盾，根本出路在于节约集约利用、在于内部挖潜使用，土地利用管理任重道远。

三是房地产业形势。改革开放三十年以来，群众的消费需求已实现从吃穿用到住行的转变，而住有所居是群众最为关切、最为休戚相关的事情。据测算，我省2010年的城镇住房自有率已经超过90%，人均建筑面积超过37平方米，但需求依然那么旺盛。领导、媒体、社会和普通百姓，对房地产业、土地财政议论纷纷，房地产业已经成为社会热议的一个话题。今年，要做好房地产用地的调控与管理任务十分艰巨，如何把握好房地产用地供应的数量、结构、区域、时序，将考验我们的智慧。

四是批后监管形势。我省是在全国最早开发批后监管系统，建立建设项目用地复核验收制度，全面实施批后监管的省份。随着土地供应保有量的增加，货币政策从宽松到常态和稳健、甚至适度从紧的转变，国家对批后监管要求的提高，批后监管任务将十分繁重、形势非常严峻。由于土地价值的提升，违规项目监管和处置的难度十分巨大。尤其是房地产业用地项目，情况非常复杂，处置难度更大。

五是节约集约形势。浙江“十二五”发展的主线是加快转变经济发展方式。从目前情况看，尽管我省近几年来节约集约利用总体水平有所提高，但当前资源粗放利用方式仍未根本改变，部分地方过度依赖土地资源招揽项目或筹集资金仍然存在，土地利用方式还不能完全适应经济结构调整、发展方式转变的总体要求。不少地方转而未征、征而未供、供而未用、用而未尽等土地闲置浪费现象依然存在。同时，存量土地盘活任务艰巨、低效利用土地挖潜难度很大、二产用地向三产转变还存在一些制度障碍。

六是资源配置形势。我省土地市场经过十多年的改革与发展，运行机制和组织建设取得了显著进展，市场服务体系逐步形成，市场配置资源走在了全国的前列。据调查，全省11市、32个区、58个县（市），共有土地市场交易平台81个，其中市级平台11个、县（市）级平台58个、区级平台13个，尚未建立统一规范的土地市场交易监管平台，一些地方在实施过程中还存在着土地出让违法违规行为。按照预防工程建设领域腐败的要求，将要对土地市场交易平台进行整合，资源配置方式改革任务依然十分繁重。

二、努力做好2011年土地利用管理的各项工作

2011年土地利用管理工作核心任务是：以“365”节约集约行动计划、国土资源节约集约模范县(市)创建活动为平台，落实节约优先战略，创新集约发展理念，加快存量用地盘活，促进土地利用方式转变，推动我省资源节约集约利用水平再上一个新台阶。围绕2011年土地利用管理工作目标，要着重做好以下几个方面：

1、形成共识，全面推进节约集约模范县（市）创建活动

一是抓宣传，形成节约集约利用资源的社会氛围。节约集约利用资源不是一朝一夕的事，不是国土部门一家的事，而是全社会共同的责任。要像抓人口、资源与环境的宣传一样，抓好宣传、营造氛围，并持之以恒地抓下去，才能见成效、出成果。

二是抓政策，建立促进国土资源节约集约利用的政策激励和约束机制。在存量土地管理上，适应工业企业生命周期规律，制定促进工业用地流转的政策措施，促使地尽其用；在增量土地供给上设定门槛，要将土地供给有效益的企业。对那些资源消耗高、高污染、高耗能的企业和行业，要限制或禁止供地。

三是抓示范，树立节约集约用地的好典型。绍兴县在这次创建模范县（市）活动中，开展了七大类11个示范点培养，使这些典型看得见、摸得着、有实效、可学习。通过在实践中总结推广节约集约利用资源的好经验、好做法、好制度，提升创新节约集约用地的机制。

四是抓监管，严格防止企业囤地行为发生。这些年随着土地升值、房地产升值，使企业囤地行为时有发生。一些工业企业本身的工业产品没什么利润，而通过土地增值产生了巨额的收益，这本身是十分不合理的。同时，部分地区工业用地的一、二级市场之间产生了巨大的差价。要通过抓监管，促使企业按照合同约定按期开竣工，依法处置闲置土地，严防企业囤地行为发生。

五是抓考核，使节地指挥棒引领经济发展方式转变。当前，我国依然还是政府主导型的市场经济，政府在资源配置中起到十分重要的作用。一方面，要通过发改、经信、交通、城建、财税、等各有关部门齐心协力、形成合力，促使国土资源节约集约利用；另一方面，通过抓考核，使节地指挥棒引领经济发展方式转变。

通过以上五个抓，形成舆论引导、政府主导、政策推动、部门联动、企业主体、群众参与的创建格局，从而有力地推进创建活动的开展。按照工作目标，到2011年全省要有80%的县（市）全面通过达标考评、10个县（市）创建模范县（市）。时间紧、任务重、要求高，各地要加强领导、高度重视、完善组织，切实把这项工作抓紧抓好抓出成效。

2、突出重点，深化开展“365”节约集约用地行动计划

一是抓好开发区用地集约促转型专项活动。开发区是工业用地的大户和重点，也是盘活存量土地、挖潜低效利用土地的方向和重点。今年，要顺应工业企业平均生命周期的规律，加大工业企业存量土地盘活和回购、低效土地挖潜和再利用力度，力争完成盘活存量土地2万亩以上。各地要按要求抓紧查清现有开发园（区）的土地利用状况，完善产业用地标准，研究制定盘活存量土地和低效利用土地的政策激励与约束措施，促进存量土地盘活、低效利用土地挖潜和深化再利用。

二是抓好批而未供土地消化利用专项活动。2010年，在典型地区深化调研基础上，省厅制定了《关于进一步加强批而未供土地消化利用的意见》，前期已两次征求相关处室和各市局的意见，目前正在根据反馈意见进行修改，将报厅研究后下发或请省政府下发。据省厅建设用地批后监管系统统计，截止2010年底，全省前三年土地供应率分别为72.7%、69.1%、53.1%，离省政府提出的供地率要求也还有一定的距离。今年，要全面启动批而未供土地清理，查清分年度批而未供土地情况并建立台帐，开展优化服务供应一批、异地置换盘活一批、完善手续补办一批、规范标准核销一批等批而未供土地消化利用的专项活动，切实加大批而未供土地消化利用力度。与2010年底相比，全省批而未供土地总量要减少8万亩以上。

三是抓好闲置土地处置专项活动。闲置土地也是一个老问题，这几年一直在抓、特别是去年对闲置房地产用地的清查和处置，取得了明显的成效。但清查不彻底、处理不到位、历史遗留问题处置难、新闲置土地不断产生等问题依然突出。今年的目标是闲置土地处置率达80%。落实这一目标，各地一要强化跟踪监管。针对前期采取延期开发方式处置的土地，要加强后续跟踪管理、防止再次闲置；对由于开竣工信息未及时录入系统造成的不该有的闲置，要落实责任及时补录。二要加大处置力度。特别是对历史遗留形成的，时间长、社会反响大的闲置土地，要主动与有关部门沟通、商定处置方案，及时向当地政府汇报，抓紧处置到位。三要严格依法处置。闲置土地处置过程中要注意区分责任，对企业原因造成的闲置，必须严格依法查处；对政府部门原因造成的闲置，要依据部5号令和国土资发〔2008〕178号文件规定依法加快处置。

四是完善土地供应调控机制。省厅正在探索研究以“增量撬动存量”的盘活存量建设用地激励机制，建立根据盘活存量建设用地、消化批而未供土地、处置闲置土地工作实绩，奖励年度新增建设用地指标的办法。同时，还要研究针对不同区域和产业，积极探索差别化的土地供应政策，进一步完善项目准入制度和建设项目用地定额标准体系，将土地供应向省政府确定的9大战略性新兴产业、11个产业转型升级规划项目、42个现代产业转型升级示范区建设等重点行业和领域倾斜。各地要加强单位建设用地产出效益考核，加快传统型工业企业淘汰更新频率，通过土地供应调控，完善节约集约用地激励和约束机制，促进产业转型升级，使节约集约用地真正落到实处。

3、克难攻坚，全力做好房地产用地管理和调控

一是要编制供地计划。要按照住房和城乡建设部门的房地产规划计划、规划部门的详细规划，编制年度房地产用地供应计划，并及时向社会公布。通过编制供地计划等措施，正确引导房地产用地的市场预期。

二是要确保土地供应。要按照编制的年度房地产用地供应计划，超前做好土地的收购、储备、整治，并做好备选方案。要建立房地产企业土地开发利用诚信档案，对不诚信的开发商要禁止或限制其参与土地竞标。要严格按照限捆绑、限规模、限条件、限毛地、限容积率等“五限”规定，依法依规做好房地产用地供应。要把握好房地产用地供应的数量、结构、区域、时序，确保及时、足额将合适的房地产用地推向市场。要优化土地供应方式，可采取招标、限地价竞保障性住房面积等多种方式供应房地产用地。

三是要依法加强监管。要督促开发商按期缴纳土地出让金，在这方面嘉兴市采取发律师函、检察院参与等好的做法，大家可以借鉴；要监督开发商按合同的约定按期开发，对延期开发甚至造成闲置的，要依法严厉查处；对已经完成开发的项目，要按照出让合同约定和当地的相关规定，做好用地复核验收、及时变更登记，依法维护房地产业的持续、健康发展。

四是要掌握市场动态。要十分关注房地产供需数量、区域变化、价格变动、周边市场等情况，增强对房地产市场形势研判的敏锐性、预见性和准确性，要高度关注房地产用地市场的动态变化，适时调整房地产用地的供应计划、数量、结构、区域和时序，做好房地产用地调控与管理，为房地产市场健康平稳运行作出贡献。

4、强化责任，切实加强建设用地批后监管

一是要加强动态监管系统的应用。省建设用地供应动态监管系统数据，在国土资源管理领域中应用范围越来越广、频率越来越高。各地要及时录入出让金收缴、开竣工情况、闲置土地处置等相关信息，避免因数据未反映真实情况而带来的影响。要充分发挥系统监管作用，利用系统作出的提示、预警，加强日常监管。

二是要加大信息公开力度。省厅将继续定期向市、县政府通报全省建设用地供应与开发利用动态监测监管情况，针对通报中存在的问题，各地要采取切实有效的措施抓好整改落实。

三是要构建内部联动机制。要加强国土资源局业务科室之间、科室与基层国土所之间的配合与协作。通过建立已供建设用地全程跟踪管理制度、巡查情况定期报告制度等措施，构建内部联动机，加强项目批后监管。2011年，省厅将重点抓好大宗用地开发利用过程的跟踪核查。

四是要加强部门协作配合.加强信息共享机制建设，完善项目竣工用地复核验收制度，联合住房建设部门、金融监管部门，加快构建各部门共同参与的建设用地开发利用监管共同责任机制，形成监管合力。

5、深化研究，强化土地供应形势分析

一是要提高土地供应形势分析能力。以往的土地管理，我们只管供地，你要我就给，跟规划、跟市场、跟项目。但现在不一样了，用地指标成为最紧缺的资源，那我们就要做好土地供应形势的分析，努力做到以供给引导需求。这一块，我们有了一定的基础，接下来关键是要结合宏观经济形势分析、房地产走势分析、工业转型升级分析，不断提升土地供应形势分析能力和水平。

二是要及时提供土地供应形势分析报告。土地供应动态，各级领导是高度关注，有的地方甚至是党委政府一把手亲自关注。为此，我们要分季度或分月报送土地供应形势简报，按年或每半年报送土地供应形势分析报告（包括供应情况、数据对比分析、存在的问题和建议等），为加强转而未供土地消化、闲置土地处置、合同履约监管奠定基础。

三是要加强地价动态监测。土地价格是土地市场管理的重要组成部分。管土地市场的，一定要关注地价走势，加强地价动态监测。我省已经列入国土资源部地价监测试点省。做好这项工作非常重要，它可以分析地价走势、预测地价趋势、调整供地计划、确保民生需求、满足产业需要。做好这项工作需要我们上下共同努力，采用行政和市场化运作相结合的方法来进行，省厅拟方案、做指导、给补助、出政策（参加地价动态监测的估价师可给予继续教育学分优惠）做汇总、做分析，市县做监测（监测点的布设、评估由市县来完成）、分步抓落实（先做11个市，再逐步做延伸），逐步建立起覆盖全省的地价动态监测网络和制度。

6、廉洁自律，力争2011年工作再创佳绩

土地利用管理是一项各级领导高度重视、社会媒体非常关注、群众利益休戚相关的事业，大家肩上的责任非常沉重，特别是市、县的同志。去年土地供应审批权下放以后，责任更重了。各地必须严格执行党风廉政建设责任制，坚持两手抓、两手都要硬的方针，全面加强党风廉政建设，真正做到干净干事干成事。

一是加强学习，提高意识。当前国土资源系统党风廉政建设和反腐败形势依然比较严峻，特别是市、县（市、区）局和基层国土资源所的党风廉政建设压力很大。我们必须加强学习、提高意识，把党风廉政建设放在突出位置，不断增强拒腐防变的能力。

二是加强培训，提升素质。土地利用管理工作业务性、政策性强，这一方面要求我们加强业务培训，比如说房地产用地“五限”问题，不少人是业务不熟悉。除了省厅组织相应培训以外，要以市或县（市、区）为单位加强业务培训，努力提高依法行政水平，这也是提高抵御风险、保护自身安全的需要。

三是要完善制度，规范管理。结合土地利用管理工作特点，进一步完善各项制度，用制度来管事管权管人。各地要深化廉政风险点排查管理，形成以突出岗位为点、规范程序为线、完善制度为面、强化防控为主的，从源头上有效预防腐败风险的新机制。