节约集约用地 提高利用效率

磐安县国土资源局 郑叶飞

节约集约用地 提高利用效率

磐安县国土资源局 郑叶飞

节约集约用地是土地管理的重要内容，是国土资源部门的重要工作职责，是合理用地，切实保护耕地的重要措施，是提高土地利用效率，保障经济社会持续、快速发展的重要手段。但在现实土地利用方式方法上确实存在“乱占滥用、粗放低效利用、浪费利用”的现象，严重影响18亿亩耕地红线保护目标的全面实行，也影响经济社会的持续、健康发展。如何 节 约集约用地呢？从以下几个方面谈谈自己的看法：

一、当前土地利用现状和存在的问题

土地是人类赖以生存和发展的重要资源，既是生产资料，又是商品依附的重要条件。因此，占有、开发利用土地资源是人类拥有财富、创造财富的重要体现。经济社会的发展离不开土地这个平台，必须依赖土地这个资源才能得以实现。由于不合理的政绩观和经济利益的驱动等原因，在现状土地利用方式方法上不同程度地存在“乱占滥用、粗放低效利用、浪费利用”的现象。

1、城镇、集镇用地规模迅猛扩张，老区用地低效利用现象严重

经济发展之快、建设用地数量之大，这是不争的事实。特别在近十年，经济社会迅猛发展，人民生活得到全面改善，城镇、农村面貌日新月异，交通等基础设施建设水平明显提高。城市高楼林立、农村新房遍地，这是经济发展的重要标志，也是用地形势严峻的深刻体现。国土资源部门承受保护国土资源、保障经济社会发展的双重压力，压力之大前所未有。随着城市品位的不断提升，建设用地范围不断扩涨，用地数量数倍增长；工业园区如雨后春笋般涌现，小集镇发展迅速，用地规模成倍或几倍增长。如磐安县城，2000年城镇用地规划面积2.5619平方公里，而今城镇的建设用地总面积为3.2672平方公里；尖山集镇（市级中心镇）2000年的用地规划面积是0.5962平方公里，而今的建设用地总面积为2.5153平方公里（磐安工业园区落地集镇）；城镇、集镇用地普遍存在老住宅区房子破旧、楼层低、基础设施差，严重低效利用现象。各地许多城镇、集镇由于怕拆迁工作难度大、投资成本高等因素，只注重城镇和集镇周边新区的扩涨，而遗弃城镇和集镇老区的改造建设，因此，加大城镇和集镇老区低效用地的开发利用势在必行。

2、基础设施用地规模大

随着我国经济社会的快速发展，公共基础设施不断配套完善。高速公路、铁路贯穿东西南北，机场、码头品位不断提升，城镇和集镇基础设施及公共服务设施逐渐得到健全。基础设施和公共服务设施项目用地规模大、总量大、占年度用地总量的比重大。有的建设项目用地几十亩、几百亩，有的上千亩几千亩。如康庄公路和连村公路建设项目一般的村都要30多亩，山区的村庄要50亩以上，我省的诸甬高速公路项目用地3035.3亩，集镇的一个小学项目用地要50多亩，城市的一个大学项目用地要几千亩，累计的用地总量可想而知。有的建设项目在规划上只求规模和品位，没有考虑节约集约用地，存在严重的粗放、低效用地现象。

3、工业区块闲置土地数量大，“一企多房”现象严重

工业园区或工业功能区块企业不同程度地存在开发利用不完整、部分厂房闲置或经济社会效益不高的现象。磐安县2010年盘活闲置工业用地274亩。闲置土地是动态的管理内容，有的企业去年不属于闲置用地范围，可今年就可能属盘活的对象。随着各地招商引资力度不断加大，企业主以土地资产效益为目的现象不断显现，欠发达地区有发展潜力的企业考虑发展环境、交通运输成本和土地资产效益的因素都外流到发达地区创业，而他在故乡的厂房仍然保留着，在利用方式上有的租用、有的闲置；发达地区中等以下企业需扩大再生产，在各地税收优惠政策和低廉土地价格的招商引资政策及土地资产不断升值等因素的吸引下，一部分发达地区中等以下企业到欠发达地区落地建造第二处或第三处厂房，而原地的厂房仍然保留着，一部分企业存在不同程度的闲置厂房现象。根据 节 约、集约用地要求，这部分企业成为“一企多房”、盘活闲置土地的对象。因此，盘活闲置工业用地潜力巨大，有待于各级政府的高度关注。

4、农村闲置住宅多，存在严重的浪费土地现象

农村中未进行空心村改造的村庄往往存在大量的破旧房、闲置房，旧房楼层一至二层，土地利用率低下。随着交通条件的不断改善，村庄的用地方向都向公路沿线发展，或在村庄周边发展，形成“村边是新房，村中烂肚肠”现象，造成大量农户在同一个村庄内存在“一户多宅”的土地利用率低下现象。随着城乡一体化和城镇化的不断推进，农村人口不断向城镇集聚，大部分农村年轻劳动力都在外打工，并且有一部分长期劳务输出人员在城镇范围购买了住房，安家在城镇，这部分农户成为移地“一户多宅”的现象，造成这部分人员农村住房的长期闲置。

（1）“一户多宅”现象严重。一户多宅的类型：一是下山脱贫农户建新房不拆旧房现象客观存在，农户在审批新基时拆旧房事宜是以书面合同形式承诺的，合同一般是农户与当地乡镇人民政府签订，并有相关部门作见证单位，但农户建好新房后，旧房拆除工作却没人督办，造成一部分下山脱贫农户存在“一户多宅”现象。在这种情况下，已出现下山脱贫农户非法转让安置小区地基的违法现象；二是机关部门工作的干部在城镇已享受房改和集资政策，但在老家普遍还有房子，形成一户多宅；三是空心村改造村，属拆老区建新区村改造农户建新房不拆旧房，拆旧房工作只停留在一张纸上，旧房仍由农户使用着，又形成“一户多宅”；四是城镇拆迁改造工程项目建设，往往采用一比一安置的方式，有的还超过一比一的比例，只考虑工程拆迁工作，而忽视农户住房面积的限额限制，普遍存在“一户多宅”现象；五是随着古民居、古建筑保护力度的不断加大，部分村的村级集体将拥有一定数量的古建筑，若开发利用工作不跟上，将造成土地的严重浪费。因此，这么多存量建设用地不盘活，新增建设用地又在不断增加，无疑增加国土部门保障新农村建设用地和保护耕地红线的工作难度。

（2）村庄建设规划编制存在重复规划人口用地现象。随着城镇和城乡一体化建设的快速推进，人口集居是发展的必然要求，城镇人口的增加与农村人口的减少理应相挂钩，在城镇、集镇和中心村建设规划编制时都考虑了人口集居的功能，并作出相应的用地规划，可在其它村庄新农村建设规划编制时没有考虑到这个因素，仍在考虑村庄人口的自然增长率和机械增长率，在现行编制村庄建设规划中，没有一个村的人口是减少的，存在城镇、农村人口二头增、二地规划用地需求的现象。随着城乡公共服务均等化建设和不正确的规划超前理念的引导下，在建设规划编制中，村庄用地规模难以得到有效控制，不同程度地存在规划导向上的浪费土地现象。

（3）农村住宅必将存在多余发展态势。通过近三十年计划生育政策的全面实施，整体的人口发展已得到有效控制，人口素质也得到提升。八零后和九零后属独生子女的为多数，他们的婚姻组合，必将促使今后农户数量的减少。而现行的新农村建设，住房用地安置仍然按现有的农户人口结构标准落实，预计再过15年左右，二户的独生子女结婚合并成一户共同生活，而这代年轻人且都在城镇、集镇安居，到时农村和城镇的房屋，特别在农村的房屋必然产生过剩现象，闲置房屋和“一户多宅”现象将更加明显，既浪费土地，又浪费农民的发展资金，笔者呼吁社会各界要高度关注这样的发展态势。

二、节约集约用地的对策

为全面保障经济社会的健康、持续和快速发展，确保18亿亩耕地红线目标的实行，必须提高全社会保护国土资源重要性的思想认识，严格执行土地基本国策，充分运用法律、行政、经济等手段，采取行之有效的措施，切实加大土地资源的监管力度，提高政府对土地资源的宏观调控能力，同时要切实加大对闲置、低效用地的整治力度，不断拓展集约、节约用地的方式方法，努力加大挖潜、盘活的工作力度，着力提高用地的利用效率。

1、全面深化、严格执行土地管理的方针政策，切实提高政府对土地的宏观调控能力

“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地“是我国一贯坚持的基本国策，并逐步建立了一整套的法律法规体系，明确我国实行最严格的耕地保护制度，建立完善了行之有效的一系列土地管理制度，如用地“占补平衡”政策、农转用审批制度、用途管制制度、用地年度计划指标控制制度、农户用地实行“一户一宅”政策、耕地保护考核和责任追究等制度。要全面实行保护、保障的双重目标，必须强化土地国策和法律法规及各项政策制度的严格执行，要不断深化、细化各项政策措施，不仅要增强全民自觉遵守土地基本国策和法律法规意识，促使国土资源部门全面履职，更要切实提高领导的责任意识、全社会的参与和监督意识，不断完善工作考核体系，严格工作责任追究制度，努力提高土地资源的利用效率，促进经济社会的健康、持续和快速发展。

2、把握正确的规划导向，发挥规划的引领和宏观调控作用

土地利用总体规划是政府宏观调控措施的重要体现，但必须高度重视各专项建设规划的编制工作，他们是政府严格执行宏观调控政策的关键环节。城镇总体规划、新农村建设规划、交通等专项建设规划要严格执行中央有关土地利用政策，全面贯彻土地管理相关法律法规和各项制度。在编制建设规划中要合理框算人口发展规模，严格执行省人民政府确定的人均用地限额标准，科学布局，讲究特色，设施完善，功能合理，依山就势，注重人与自然的和谐。规划编制要与土地利用总体规划、城乡一体化建设规划、区域村庄布局规划、秀美乡村建设等规划相衔接，严格执行城镇人口增加和农村人口减少及城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩政策，在框算人口规模时，除中心村、建制镇、城镇应考虑人口集居外，其它村庄在框算人口规模时都应缩减，各类建设用地规划极力做到不重复、不浪费，发挥规划的正确导向作用，切实提高建设用地的利用效率。

3、正确把握城镇、集镇的用地扩增态势，合理确定用地规模

随着工业化、城镇化建设的不断加快，城镇、集镇和中心村人口的增加是必然的，但必须严格控制，要严格执行“充分挖潜、限制增量、注重盘活、高效利用”的用地方针，促进工业化、城镇化建设的健康快速发展。

（1）正确定位城镇、集镇发展性质，控制城镇、集镇用地规模。依据产业特色、功能性质等因素，正确确定城镇、集镇发展定位，合理谋划人口发展规模，科学确定城镇、集镇用地规模。既要考虑产业发展用地的需求，又要考虑城镇、集镇基础设施和公共服务设施建设用地的需要，更要考虑周边人口集居用地的需要。在建设中既要考虑城镇、集镇新增建设用地的补充，更要关注城镇、集镇老区建设用地的改造利用，积极盘活存量建设用地，努力提高城镇、集镇的土地利用效率。

（2）严格节约土地，合理确定项目建设用地规模。认真搞好项目用地规划，严格控制项目用地规模。在项目用地规划中，既要考虑项目建设实际发展的需要，又要讲究节约用地和高效用地。设计当中不能贪大、求洋、追求气派，要讲究“实用、节地、节资、可操作”的原则。交通建设项目设计中要合理框算人、车流量、尽量避开标准农田保护区、多利用隧道、桥梁，尽最大努力减少占用耕地。在下山移民、房地产项目规划建设中，要控制单户和单套用地规模，提高小区的建筑密度和容积率，鼓励全面实施平面式安置方式，激励规划建设小高楼，严格控制别墅和排屋用地。从而切实提高项目建设单位面积的土地利用效率。

（3）加强工业用地监管，提高工业用地利用效率。“无工不富”，这是历史经验的总结，是工业化发展的动力所在。既要保障工业经济发展用地的需要，但同样要合理用地，高效用地，着力提高工业用地的经济社会效益。要强化工业区块用地的建设规划，在设置、审核入区企业条件时，既要讲究企业的经济社会效益，设置合理的入区门槛，更要审核是否存在“一企多房”现象，严禁“一企多房”闲置土地，防止企业主圈地和商业性投资用地。政府要及时清理闲置土地，落实闲置土地处置措施，积极探索“一企多房”闲置用地的处置办法，着力加大“腾笼换鸟”的处置力度，建立和完善闲置土地处置机制。要不断强化入区企业的“开工率、竣工率、投产率、税收率和容积率及建筑密度”等指标的监管，严格控制工业园区的用地发展规模，全面提高工业用地的利用效率。

4、加强新农村建设用地管理，促进农村宅基地的高效利用

农村应克服“地大物博，地价低廉”的陈旧思想，农村村民以农业为主导产业，则以土为生的观念该更强，更应珍惜土地、合理用地，切实保护耕地。新农村建设确实需要占用一部分土地，但应精打细算，严格控制建设用地规模，提高宅基地的利用效率，有效推进新农村建设的快速发展；同时要切实自觉地保护耕地，促进农业经济的平衡发展，增加农民的收入，达到改善人居环境和改进村民生活双赢之目标。

（1）选好对象，正确定位，严格控制村庄用地规模。加强新农村建设的领导，正确把握新农村建设的发展方向，明确改造重点，注重改造特色，区别分档设置，分类指导建设。要切实加强中心村、集镇、城镇的改造建设，对这类村庄的新农村建设，要充分发挥人口集居功能，要充分考虑产业和人口的集聚优势，规划好住宅小区、安置小区和商品房开发用地的需求，努力建设中心村、集镇、城镇的小区美，建成中心村、集镇、城镇的亮点和美点。同时要加强特色旅游文化村的建设，对古名居、古建筑、古树、历史文化遗产要予以保护挖掘和丰富弘扬。在村庄建设规划中要体现保护开发、保留自然风貌、彰显特色，还要重视基础设施和公共服务设施的配套，合理确定村庄用地规模。对这二类村庄，通过改造建设，将努力建成秀美村庄。对高山、远山村庄和分散的自然村，一列实现下山移民搬迁改造，促使人口和产业的集聚。对其它保留的村庄，以萎缩性管理为目标，在注重道路等基础设施建设的基础上，从实际出发，注重规划的可操作性，最大限度地允许农户就地拆建，加大村庄乱搭滥建的整治力度，同时加强示范整治项目工程建设，努力建成整洁和谐村庄。

（2）建立农村宅基地流转体制机制，积极盘活农村存量土地。造成农村“一户多宅”现象，既有历史原因，又有土地管理的制度原因，也有用地审批等环节把握不严的原因。首先要在平常用地审批环节上严格执行“一户一宅”制度，对现有农户的“一户多宅”，应建立和完善宅基地合理流转机制，落实农户多余宅基地自愿退出的激励机制，积极盘活存量宅基地，控制新增建设用地，从而提高土地的利用效率。

各级政府应建立和完善农村宅基地流转体制，县级人民政府应出台《宅基地流转实施办法》，明确宅基地流转的方法、步骤和要求，更应明确宅基地流转的措施和奖励政策，鼓励“一户多宅”农户自愿退出多余宅基地。县、乡、村都要建立宅基地流转相关组织，国土部门要制订一整套的宅基地流转操作办法，规范农村宅基地流转行为，促使农村宅基地流转的规范、有序。同时对“一户多宅”超额使用宅基地农户，应实施征收土地有偿使用费制度，以经济手段促使“一户多宅”农户自愿放弃多余的宅基地，切实提高盘活农村宅基地的能力。

（3）加大空心村改造工作力度，整合村庄闲置宅基地。要有效消除村庄内的“一户多宅”现象，切实盘活存量宅基地，必须大力推进以空心村改造建设为载体的新农村建设，才能彻底、有效地整合村内宅基地，提高村庄土地的利用效率。

一是加强领导。县、乡、村建立工作领导小组。县里确定主要领导任组长，农办、国土、规划、建设、旅游、文广等部门主要领导任组员的工作领导小组，具体负责空心村改造的组织、协调、监督和考核工作。乡镇人民政府是空心村改造的责任主体，具体负责空心村改造的组织指导；村委会是空心村改造的实施主体，以村民自治的方式扎实加以推进。二是落实措施。县政府出台资金补助等扶持政策，相关部门出台服务空心村改造的具体操作办法；县政府对乡镇和部门要实行严格的考核制度，实行一票否决和责任追究制度。三是加强舆论宣传、政策引导。通过广泛的宣传教育，提高干部群众的主人翁意识，增强改造住房条件、改善人居环境的积极性和创造性，把改造政策宣传好、引导好、激励好。四是发挥村民自治作用。全面实行“民主规划、民主决策、民主监督、民主管理”制度，实行阳光操作、透明办事，切实发挥村民代表大会决策、决定的自治作用。五是推行竞投选位宅基地安置办法。竞投选位是农村筹措新农村建设资金的有效途径，是体现公平、公正的重要平台。事实证明，在拆迁安置中对地段好的地基实行竞投选位政策，是新农村建设的有效助力器。在以空心村改造为载体的新农村建设中，树立典型，培育典型，建设典型，以点带面是有效推进空心村改造建设的重要经验。

空心村改造是农村宅基地整治的重要方式，要以农村土地综合整治为抓手，全面实现“全域规划，全域实施”工作目标，用足、用好建设用地增减挂钩政策，努力促使农村宅基地整治和土地整理开发的同步推进，大力改善农村人居环境和生产环境，着力推进“秀美乡村，和谐家园”建设。

5、建立和完善节约集约用地体制机制，确保集约、节约用地政策的全面执行

加强体制机制建设是工作得以顺利推进的重要保障。围绕集约、节约用地的工作目标，以勇于探索、开拓创新的工作精神，不断建立和完善集约、节约用地的体制机制，促进 节 约、集约用地政策的全面、深入地贯彻落实。

一是建立集约节约用地的工作考核机制，把它列入上级政府对下级政府年度工作考核的重要内容。二是建立集约、节约用地工作成效年度计划用地指标奖励机制，鼓励盘活、挖潜存量土地，提高用地利用效率。三是建立农村宅基地流转机制，有效促使“一户多宅”超限额使用宅基地农户自觉退出多余宅基地。四是建立征收农村土地有偿使用费制度，用经济手段调节农村农户使用宅基地的数量。五是强化土地执法监察功能，完善违法用地案件简便、快捷、高效的查处机制，提高违法用地者的风险成本。六是建立县、乡、村三级联动用地管理机制，强化责任追究制度。充分运用法律、行政、经济、技术等手段，用体制、机制作保障，以制度来规范节约、集约土地的行为，着力提升全社会的合理用地、高效用地水平，努力促进经济社会的持续、快速和健康发展。