主动与被动:政府在区域一体化中的角色冲突

胡晓东

主动与被动:政府在区域一体化中的角色冲突

胡晓东

在区域一体化的每个阶段，政府由于所获得的利益不同，扮演着不一样的角色，有时是主动角色突出，有时是被动角色突出，有时是主动和被动两种角色大致相当，从而形成“主动型”、“被动型”和“中间型”三种角色冲突模式。每种冲突模式对区域一体化的实施和推进起着不同的作用，要通过区域协作来颠覆存在政府角色冲突的利益基础，化消极力量为积极力量，将“被动型”和“中间型”政府角色冲突模式转化为“主动型”冲突模式。

政府；区域一体化；角色冲突

当前,随着国际政治集团化、经济全球化的不断深入发展,区域一体化得到加速推进。在区域一体化实施和推进的过程中,无论是区域内各地方政府还是区域外其它各级政府,都起着非常重要的作用。但在现行的政府绩效评价机制下,政府既是公利的追求者,又是私利的维护者,集这两重角色于一身,必然表现出主动与被动的两面性,扮演着两重角色。换言之,政府既有可能成为推进区域一体化的积极力量,也有可能成为阻碍区域一体化的消极力量。因为这一事实的存在,有必要对政府在区域一体化中所扮演的角色进行深入分析,从理论上对政府在实施和推进区域一体化中的作为进行解读。本文中的政府仅指区域内各地方政府。

一、主动与被动:区域一体化中的政府角色冲突分析

目前,理论界就政府在区域一体化中所扮演的角色看法不一:有的学者认为,政府在实施和推行区域一体化的过程中居主导地位,是主角;有的学者则认为,政府在贯彻和推进区域一体化的过程中处于次要地位,是配角。关于这方面的研究,请参见笔者的另一研究文章 。[1]尽管理论界对政府在区域一体化中的角色定位存在争议,但都认识到政府在这其中起着非常重要的作用,甚至是关键的作用。就是说,政府在其中扮演着不可或缺的角色,这一点必须得到肯定。为避免争议及叙述方便,笔者暂且将政府的这一角色定位称为重要角色。

(一)政府角色冲突的缘起

马克思主义利益理论认为,追求利益是人类一切社会活动的动因,“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[2]利益是思想的基础,是行动的前提,利益决定思想,也决定行动。“‘思想’一旦离开‘利益’,就一定会使自己出丑。”[3]毫无疑问,马克思关于利益的这些经典论述同样适用于政府,即政府的一切行为都受利益所驱使,只不过享有利益的主体不同而已。在区域一体化实施和推进的过程中,政府承担着各种重要的职能,都是为了追求不同的利益,因此政府所扮演的角色也不同。这是因为,政府的角色或作用主要是根据政府追求利益的享有主体来划分的。[4]

从宏观层面来看,政府在区域一体化过程中所追求的利益不外乎两个方面:区域公共利益和地方局部利益。相应地,政府在其中所承担的作用要么是追求区域公共利益,要么是维护地方局部利益。政府的这两种作用对于区域一体化的实施和推进过程来说,一种是积极主动的作为,另一种是消极被动的阻碍。由此可以看出,相对于区域一体化这个利益主体,政府的角色可以分为主动和被动: (1)主动角色。在区域一体化中,政府作为地方公共权力的行使者,势必积极主动地去追求区域公共利益,进而增进地方局部利益。此时,政府追求的利益既有公利的方面,又有私利的方面,这里的私利是由政府在追求公利时兼顾地方实际得来的和区域公利分配给地方的利益之和。总体上,政府在参加区域一体化后所得到的私利必须大于参与前的利益,这样才能确保政府参与区域一体化时扮演主动角色。因为,任何一个理性的政府都具有逐利性,都以实现利益最大化作为发展的真正动力。[5](2)被动角色。前文已述,政府在区域一体化中所追求或得到的利益包含公利和私利。根据政府的逐利性,只要政府参加区域一体化后所追求或得到的私利比参与前的利益小,①政府就会努力维护原有的地方利益,并采取相关措施尽可能使这种利益最大化和长久化,对实施和推进区域一体化表现出消极被动的一面,甚至进行干扰等,在整个一体化过程中扮演被动的角色。可见,政府在实施和推进区域一体化的过程中,既扮演主动角色,又扮演被动角色,集两种角色于一身,这必然导致角色之间的冲突。

(二)政府角色冲突的动态分析

在区域一体化领域里,政府扮演的角色具有动态性,会随着所追求或得到的利益而发生转化,而且与区域一体化的演进与发展呈现出阶段性特征。就总的发展历程来看,区域一体化大致可以分为早期、中期和后期三大阶段,政府在每一阶段都因所得利益不同而扮演不一样的角色,[6]形成不同类型的角色冲突模式。

第一,早期阶段。在这一阶段,由于区域一体化尚未实施或处在早期的不发达、不成熟状态,各方面的体制、制度、规划等存在较大差异,加之地方间的资源禀赋不同,政府之间为实现优势互补,避免恶性竞争带来两败俱伤,具有很强的协作意愿。另一方面,地方之间由于地理位置相近,社会制度相同,价值观念相似,文化习俗相通,存在很强的经济互补性。[7]在此背景下,政府对实施和推进区域一体化,实现互利共赢表现出浓厚的兴趣,扮演着积极主动的角色。主要的现实表现是:(1)主动接洽,积极参与。在区域一体化实施前,为消除行政壁垒,打破市场分割,政府间会进行主动的接洽或对话,共同协商区域合作的事宜,建立有关实施区域一体化的一些制度与规范,为进一步的协作做好前期准备。在区域一体化初步实施后,区域外相近或相邻的一些地方政府看到区域发展的强大活力,或是看重一体化的某些优势正好可以弥补自身的弱势等,也会主动与区域一体化的相关机构及区域内的一些政府进行协作,并努力要求加入。如浙江省台州市就在长三角区域形成后的很长一段时间内,积极寻求与区域内其他地方政府进行合作,力争加入到区域发展的行列,最终于2005年4月被正式批准加入。②(2)主动让利,深化融入。为了建立与完善区域一体化的相关体制机制,进一步协调区域各方的立场,激发区域发展的活力,政府之间会主动作出一些退让,让渡一些权力,让与一些利益,以便推动区域一体化向纵深发展或使本地方更好地融入区域一体化,从中获得更大的利益。(3)主动妥协,拓展合作。为了使区域一体化的发展达到一个新的高度,政府间除了相互让利之外,对本地方的某些规划、制定的一些原则、制度安排等还会作出妥协,主动从横向上拓展合作。但政府作为地方利益的代表,都会想着去维护本地方的利益,甚至不惜牺牲区域一体化的整体利益,这是政府的本性使然。从这个角度来看,政府对实施和推进区域一体化又表现出消极的一面,扮演着被动的角色。总体上,在这一阶段,政府参与区域一体化表现得非常积极,扮演的主动角色突出,被动角色不明显,形成“主动型”冲突模式。

第二,中期阶段。在实际中,区域一体化在这个阶段通常表现为缺乏活力,停滞不前。政府则表现为兴趣不浓,动力不足,对推进区域一体化的有关措施持观望态度,扮演主动和被动的双重角色。在现实中的主要表现是: (1)思想松懈,继续合作的愿望不强。区域一体化推进到一定阶段之后,地方之间的资源得到一定的整合,相互间的优势不再突出,政府从一体化中获得的私利有限。另一方面,制定的区域性体制机制、制度规范对促进地方经济社会发展的效应并不明显。面对增进地方利益的考量和政绩考核的压力,政府对继续实施和推进区域一体化会发生动摇,思想会松懈,与其他政府继续合作的愿望逐步降低,直到不再合作。(2)退让不多,地方利益得到强化。政府作为理性的“经济人”,必然会考虑“投入”和“产出”的问题。当政府在参加区域一体化之后,各方面的“投入”多,得到的“产出”少,就会对当初的动机产生怀疑,对继续作出让步或牺牲部分地方利益来进一步推进区域一体化显得不再可能。相反,政府会强化实现地方利益的举措,不断强调地方利益。然而,政府作为区域一体化的参与者,客观上要求政府采取相关措施,积极主动地实施和推进一体化。这凸显了政府现实作为与所担当角色之间严重的矛盾。从参与区域一体化的政府组成来看,这一阶段表现出继续积极支持一体化的政府力量与消极对待一体化的政府力量大致相当,扮演的主动角色与被动角色处于平衡状态。[8]在这里,政府表现出既想再继续推进区域一体化,又想放弃区域一体化的两面性,对区域一体化的再实施和再推进既扮演主动角色,又扮演被动角色,而且这两种角色基本对等,形成典型的“中间型”冲突模式。

第三,后期阶段。在这一阶段,政府从区域一体化中获得的利益逐步减少,一体化的优势对地方经济社会发展的影响作用也逐步减小。政府对实施和推进区域一体化从上一阶段的质疑、观望态度转变为分离,甚至是阻碍。在现实中,政府的主要表现是:(1)权衡评估,凸显分离倾向。对区域内的地方经济社会发展来说,当区域一体化这架“马车”的作用有限时,政府就会对其采取保留态度,对继续实施和推进区域一体化进行权衡和评估,看是否对维护既有的地方利益有利,是否可以再次增进地方利益等。一旦难以满足地方利益的需要,甚至削弱地方利益,政府就不再参与区域一体化的实施和推进,而更多的是考虑是否需要分离区域一体化的发展轨道,表现出脱离一体化的倾向。(2)主动博弈,争取地方利益。在区域一体化过程中,政府作为地方利益的代表,总是把维护和增进本地方的利益放在首位。因为,利益是一切社会集团、社会组织得以形成的物质基础,是他们存在和发展的经济根源。[9]基于此,政府就会在区域一体化中主动出击,与其他参与方进行博弈,努力争取各种主动权,包括话语权、规则的制定权、利益的分配权,等等,通过这些权力的获得,尽量使区域一体化朝着有利于本地方利益的方向发展,从而最大限度地实现地方利益。[10](3)被动参与,退出区域协作。区域内的一些不发达地方,由于自身条件的限制,加之区域合作没有提供相应的政策和制度倾斜,不可能充分享受到区域一体化带来的成果,反而会因一体化的约束,与其他地方差距不断扩大。对这些地方的政府来说,走区域一体化的发展道路不再有多大的吸引力,即使要继续参加也会非常被动,而有的则会选择退出这种合作路径。而就区域内的政府组成来看,这一阶段里,对区域一体化扮演主动角色的政府力量明显不如扮演被动角色的政府力量强大。但是,政府作为区域一体化的参与者,又在不同程度上保留着继续推进一体化来增大地方利益的想法,表现出留恋区域一体化,或采取措施来推进一体化的发展,这多少又扮演着主动的角色。不过,在这个阶段里,政府对区域一体化扮演的主动角色不明显,而扮演的被动角色却非常突出,③形成“被动型”冲突模式。

二、协作与变换:政府角色冲突的转化路径

(一)共同协作——颠覆政府角色冲突的利益基础

毋庸置疑,“中间型”和“被动型”的冲突模式,对实施和推进区域一体化都是非常不利的,必须设法从根本上消除。通过分析可以看出,引起政府在区域一体化中角色冲突的原因有很多,但最根本的是利益。因为“……物质的、经济的利益是引起一切社会矛盾和冲突的根本原因和最终根源,而利益矛盾和利益冲突是一种重要的社会现象,是一切社会矛盾和冲突的基始原因。”[11]那么,要转化政府的角色冲突,就要从政府在区域一体化中的利益着手,从根本上颠覆存在角色冲突的基础。

第一,寻找共同利益。横向地看,区域一体化内部的利益总量是一定的,一地方政府从中获得的利益越多,就意味着另外的地方政府从中获得的利益越少。这种以牺牲他人的利益来满足自身利益的获利方式有违参与各方的初衷,更不利于区域一体化,可行的是寻找共同利益来进行合作,实现各方的利益。 (1)通过协作,实现资源共享,将整个区域的共同利益不断做大。区域内部各地方之间的自然条件、发展要素等不可避免的存在一定差异,也正是因为这种差异才使得各政府之间进行区域合作不仅具有可能,而且非常必要。因此,区域内各政府要通过协作,打破封锁,彼此让渡一部分权力,牺牲一部分利益,将本地方内的一些资源,特别是一些紧缺性和战略性资源主动让与出来,供区域各方使用。或者,将本地方的资源与其它地方的资源进行整合,提升资源的使用效率,放大资源的使用价值,最终使整个区域的共同利益不断增大。(2)通过协作,实现优势互补,不断寻找到共同的利益增长点。区域一体化之所以可行,很重要的一点就是参与各方都存在这样或那样的优势与劣势,而且通过合作,相互之间的优势与劣势可以得到很大程度的互补或转化。为此,区域内各政府要通过协作,建成区域一体化的市场体系,使要素得以自由流通;形成区域一体化的互补或转化机制,使优势与劣势得到合理地互补、转化。要通过这样的协作,使区域内一个地方的优势变得更优,将劣势尽可能转化为优势,或是将劣势转化为另一个地方的优势,使参与区域一体化的各政府都能不断获得利益的增长。

第二,兼顾各方利益。纵向地看,政府从区域一体化中所获得的利益,其实就是一体化共同利益的分配结果。要调动政府参与区域一体化的积极性,就要建立健全利益分配的各项体制机制,充分兼顾到各方的利益,使参与各方均能公平享受到一体化的合作成果。(1)确定好公平分配利益的机会,从机会上兼顾到区域各政府的利益。机会是进行利益分配的前提,一个地方政府连分配区域公共利益的机会都没有得到,那就根本谈不上公平分配利益。区域内的各政府作为参与区域一体化的主体,代表着本地方的利益,有权参与区域公共利益的分配,但要确保这种分配的公平和公正,还需要对分配的条件、分配的时机、分配的领域等作出明确规定,保障区域内各政府分配利益的机会公平。(2)安排好公平分配利益的过程,从过程上兼顾到区域内各政府的利益。区域公共利益的分配过程就是要对政府分配利益的次序、比例等作出合理的安排,向区域内的欠发展地方进行适度的倾斜和照顾,体现分配过程的合理和公正。(3)制定好利益分配的调节措施,从结果上兼顾到区域内各政府的利益。由于区域内各地方存在的实际差异,无论是再好的分配机会和分配过程,都难保在区域公共利益的分配中不会出现偏差,这就需要从利益分配的结果上进行调节。一方面,对区域内发达地方进行一些利益分配方面的限制或缩减,适当调低分配结果。另一方面,从区域利益总量中提取一定比例,或是由参与的各地方政府共同出资成立区域性发展资金,对区域内不发达地方给予必要的补偿及提供地方发展所需要的资金支持,提高这些地方对区域一体化成果的享有,缩小区域内部地方之间的发展差距。如果说分配机会和分配过程是属于区域公共利益的初次分配,那么对分配结果的调节就属于区域公共利益的二次分配,而且是必不可少的分配。因为二次分配可以弥补初次分配的缺陷和不足,更加体现出分配的合理性和公正性,这正是区域一体化所要求的。

(二)动态变换——建构政府角色冲突的转化模式

在区域一体化中,由于政府扮演的角色会变化,由此引发的角色冲突类型也会变化。另一方面,政府从区域一体化中获得的利益也会发生变化,一体化的每个阶段获得的利益会有差别。这些决定了政府的角色冲突是不可避免的,只不过政府有时扮演主动的角色多,扮演被动的角色少,有时则相反或是主动与被动的角色几乎相当。这在区域一体化的发展实践中是很常见的,比如,有些地方在实施和推进区域一体化时成效显著,有些地方则停步不前甚至是出现分离或倒退,而在同一地方实施和推进区域一体化也会出现早期效果明显,中期停步不前,后期倒退或分崩离析等情况。这些都充分说明:政府在区域一体化中的角色冲突是一种必然存在的现象,不可能彻底消除,但是可以进行动态地转化和利用,即变消极的被动角色为主动角色,转变为有利于区域一体化的政府角色冲突模式。

通过对政府在区域一体化中的角色分析,可以看出,政府存在的角色冲突模式可分为三种,即“主动型”、“中间型”和“被动型”三种模式。很显然,对区域一体化的实施和推进来说,“主动型”冲突模式是非常有利的,只需采取相应的激励措施,确保政府继续保持这种角色冲突,继续参与一体化。而对于“中间型”和“被动型”冲突模式,则需要区别对待,化消极为积极,将其转化为新的角色冲突模式。[12]

(1)“中间型→主动型”模式。“中间型”冲突模式就是政府在区域一体化中既扮演主动,又扮演被动的角色,而且这两种角色作用相当,对区域一体化的发展是不推进,不阻止,基本处于停滞状态。这种角色冲突表现在同一政府就是既想参与推进区域一体化,又担心本地方的利益会受到影响,采取止步、观望的态度。而表现在区域内就是一些政府积极推进区域一体化,一些政府则极力维护本地方利益,对区域一体化采取消极阻止的措施,区域总体上表现为停步状态。因此,对区域一体化采取观望态度的政府,要考虑重新设计一体化的参与体制机制,对一体化成果的分享模式要作出新的安排,尽可能向这些地方作出些许让步或倾斜,使这些政府获取更多的利益,打消各种顾虑。对区域内采取消极态度的政府,不仅要从体制机制和利益分享格局上进行新的规定,还要从政府内部进行瓦解和突破,打乱区域内“主动与被动”角色的平衡状态,使政府扮演主动角色超过被动角色,或尽可能消除政府扮演被动角色。[13]总之,要通过新的制度安排和新的利益分配规则,使政府的“中间型”冲突模式向“主动型”冲突模式转化。

(2)“被动型→中间型→主动型”模式。“被动型”冲突模式就是政府在区域一体化中扮演的被动角色突出,主动角色较小,也就是政府更多起消极作用,较少起积极作用,或者是区域内扮演被动角色的政府力量更大,扮演主动角色的政府力量较小,使区域一体化的发展出现倒退或解体的状况。对政府的“被动型”冲突模式,必须采取各类措施进行转化。一是将“被动型”的冲突模式转化成“中间型”的冲突模式,这是低层次的转化目标。通过这样的转化,尽管还没有达到继续推进区域一体化的作用,但至少是消除了政府推进区域一体化的纯消极作用。二是对区域一体化的有关规则、制度等进行创新设计,制定出新的、合理的利益分配方式,消除政府的被动角色,将扮演被动角色的政府转变为扮演主动角色,实现政府由“被动型”冲突模式向“主动型”冲突模式转化。这是较高层次的角色冲突模式转化,需要采取更为有力的举措,对区域一体化原来的各类规范进行重新思考、设计,就要争取区域内大多数政府的支持。

注释:

①在这里,政府在参与区域一体化后所追求或得到的私利与参与前的利益有可能相等,但这种情况毕竟是少数。在这种情况下,政府为省事情、减少开支、节约成本等,对区域一体化还是倾向于采取被动消极的策略。

②2005年4月,国家发改委正式公布《长江三角洲地区区域规划方案》,对长三角区域规划范围作出了明确界定,包括上海、南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州、杭州、宁波、湖州、嘉兴、舟山、绍兴、台州共 16个城市,方案将台州正式纳入区域范围之内。

③在笔者看来,政府对继续实施和推进区域一体化表现出不支持,也不反对的时候,也认为是扮演被动的角色。

[1][7]胡晓东.主角与配角:市场与政府在区域一体化中的角色[J].中共云南省委党校学报,2010,(3):131-134.

[2]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1979.82.

[3]马克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1979.103.

[4][5][9][11]王伟光.利益论[M].北京:人民出版社,2001.76.157.204.134.

[6]桑玉成.利益分化的政治时代[M].上海:学林出版社,2002.68.

[8]李名峰,曹阳,王春超.中央政府与地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中国土地科学,2010,(6):9-13.

[10]厉敏萍,陈剑林.区域经济发展中的地方政府竞争与区域制度转型[J].现代经济探讨,2010,(9):28-31.

[12]陈雅丽.论政府在社区服务中的角色调适[J].云南行政学院学报,2010,(6):38-40.

[13]陈清.政府干预与经济发展方式转变—发达国家与地区的经验及启示[J].中共福建省委党校学报,2010,(11):74-78.

胡晓东，浙江省杭州市江干区劳动和社会保障局副主任科员，讲师(邮政编码310016)

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1672-6359(2011)03-00101-04

(责任编辑 胡爱敏)