关于加强和创新城乡基层社会管理的调研报告——以济南市为例

济南市委党校课题组

关于加强和创新城乡基层社会管理的调研报告
——以济南市为例

济南市委党校课题组

改革开放以来，特别是党的十七大以来，在市委、市政府的坚强领导下，济南市县(市)区党委、政府自觉适应改革发展的新形势、新要求，大胆探索，城乡基层社会管理工作取得了一定的成绩，形成了一些阶段性成果，但也存在一些突出问题和薄弱环节，因此进行了专题调研提出相应的建议。

济南市；城乡基层社会管理；建议

近期,济南市委党校课题组参加了由济南市政协社会文教 (法制)委员会、市综治办、市委党校、市民政局组成的联合调研组,就济南市城乡基层社会管理工作进行了专题调研。先后赴济阳县、历城区、长清区、历下区、章丘市五个县 (市、区)进行实地调查,参观了多个城乡社区和敬老院,先后听取了综治办、信访局、民政局和人社局的社会管理工作情况汇报。为进一步加强和创新社会管理,提高基层社会管理科学化水平,课题组提出报告如下:

一、济南市城乡基层社会管理的基本情况

改革开放以来,特别是党的十七大以来,在市委、市政府的坚强领导下,济南市县 (市)区党委、政府自觉适应改革发展的新形势、新要求,大胆探索,初步形成了与经济社会发展水平基本适应的城乡基层社会管理格局,为促进县区经济平稳较快发展、社会和谐稳定、人民安居乐业创造了良好的社会环境。

(一)加快发展经济,促进社会建设

各县 (市)区党委、政府坚持在加快推进经济建设的同时,不断进行社会管理创新的实践探索。各级党委、政府都把社会管理工作列入重要议事日程,定期研究解决群众反映突出的热点难点问题。在改善和保障民生、促进社会建设、发展社会事业、解决社会问题等方面,做了大量卓有成效的工作,取得了积极的效果,积累了许多宝贵的经验。天桥区成立了区委书记挂帅的社会管理工作领导小组,区综治办设立社会管理中心,乡镇街道设立社会管理办公室,村居设立社会管理工作站,强化了社会管理的组织保障。济南市涌现了一批社会建设与社会管理的好典型。贴心民政、历城区的阳光救助、济南交警、泉城义工、阳光大姐等都是近些年涌现的影响大、受到各方面充分肯定的创新社会管理的突出典型。

(二)以深化体制改革为突破口,政府职能明显转变

按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,通过体制改革,推动政府由管理型向服务型转变。结合乡镇机构调整,深化行政管理体制改革,更加注重履行社会管理和公共服务职能;改革行政审批制度,减少审批事项,提高审批效率;不断完善公共财政体制,优化财政支出结构,市、县 (区)两级财政用于社会管理和公共服务领域的支出大幅度增加,为社会管理和公共服务建立可持续的财政支持体系;顺应群众诉求表达的需求,开通各种服务热线,公开接受群众监督,积极反映群众要求,动态处置人民群众日常生活中遇到的问题。如市政府12345市民服务热线、城建系统12319热线、以及“公安服务在线”等,保证市民诉求“事事有回声、件件有着落”,有效化解了社会矛盾,保持了稳定的政治局面。

(三)重视改善民生,社会保障体系不断完善

各级政府始终把保持就业形势总体稳定放在首要位置,坚持稳定就业和扩大就业并举,取得显著成效。城镇登记失业率达到3.84%,低于控制目标0.16个百分点;优化教育卫生资源配置,推进幼儿园标准化建设和中小学校舍安全工程,努力解决外来务工子女入学难问题;在全省率先实施“惠民医疗工程”,实施“卫生强基工程”,建成2366个标准化村卫生室和252所城市社区卫生服务中心(站),为居民就近看病就医提供了方便;农村基础设施建设加快,基本实现村村通柏油 (水泥)路、通客车、通有线电视,自来水入村率超过95%。

社会保障体系初步建立。从现有的财力出发,坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,强化扩面征缴,社会保险覆盖范围不断扩大和保障水平稳步提高。新农合参合率百分之百;新型农村养老保险今年实现全覆盖;五保对象集中供养率达到75.8%。新农保制度的实施,明显提升了农村老年人的幸福感,社会保障覆盖面的扩大和保障水平的提高,增加了群众对党和政府的认同感。

(四)高度重视社会稳定,维稳工作机制初步形成

各级政府坚持把构建维稳工作机制作为社会管理的基础工作,紧紧抓住社会管理的薄弱环节和影响社会和谐稳定的突出问题,初步建立起社会稳定风险评估、群众利益诉求、矛盾调处化解、公共安全应急管理等机制,及时化解、处置各种社会矛盾和问题,使整个社会始终处于动态平衡、井然有序、健康运行的状态。建立了重大政策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见制度,较好实现了“项目要推进、风险要防范、矛盾要化解、群众得实惠”的目标。畅通群众诉求渠道,在全市村居建立了群众诉求工作站,推行了绿色邮政、群众诉求代理等工作制度。积极推进地区性人民调解委员会建设,有效化解跨地区、跨部门和行业性、专业性较强的矛盾纠纷。将“以证管人、以房管人、以业管人”等多种服务管理手段有机结合,使全市150万暂住流动人口基本实现了有效管理。

(五)创新社区管理,城乡基层民主不断发展

针对“单位人”向“社会人”转变的新情况和社区建设的实际需要,各县 (市)区积极探索构建新型社区管理模式。市中区“A型”社区管理模式、槐荫区“一心三元”管理模式以及天桥区“五位一体”管理服务模式等实践探索和经验推广,有效破解了社区管理服务中的许多难题。历下、市中、槐荫区和章丘市还荣膺国家、省级和谐社区建设示范单位。普遍建立健全了村 (居)民会议、村 (居)民代表会议、联席会议、年度工作报告、民主评议以及村(居)务财务公开等民主决策、管理和监督制度,居民群众的选举权、决策权、管理权、监督权得到了制度上的保障。社区服务功能不断提升,在全市启动“社区十分钟生活服务圈”,社区服务项目达到200多个,涌现出“阳光大姐”、“心连心”、“大家园”和“称心家政”等一批深受群众信赖的服务品牌。

二、济南市城乡基层社会管理存在的突出问题和薄弱环节

(一)对加强和改进社会管理的认识有待进一步提高

1.各级领导干部对加强和创新社会管理工作的重要性、紧迫性的认识不够充分。追求 GDP和财政收入等经济指标的惯性依然存在,经济建设“一手硬”和社会建设、社会管理“一手软”的问题仍然比较突出,重经济增长、轻社会管理。一些部门揽权推责的问题没有得到很好的解决,既影响到政府职能的全面履行,也影响了社会管理的成效。

2.存在抓社会管理就是抓稳定的片面认识。一方面,把稳定工作看成是社会管理工作的全部,不是从经济社会协调发展的全局,从社会建设的角度去认识稳定工作,而是就稳定论稳定、就稳定论管理、就稳定抓管理。另一方面,一些工作部门认为社会管理是政法、信访、民政部门的职责,与自己关系不大,主动性不强,配合协调意识差。从而在客观上削弱了社会管理工作。

(二)社会组织的作用发挥不够

由单一的政府行政管理向由政府主导、社会协同、公众参与的多元主体共同管理转变,是政府社会职能转变的基本方向。目前存在的突出问题是,有些领导同志和部门对社会管理主体把握不准确、职能转变不到位,在社会管理工作中,重政府主导轻社会协同参与的现象比较突出,其他非政府组织的社会管理职能就难以定位和发挥。政府包揽社会管理事务的现象依然存在,尚未形成“政府行政管理职能与群众自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动”的良性社会管理工作局面。

(三)管理手段单一,方式方法有待创新

政府对新时期社会矛盾的特点和规律研究不够,实施社会管理的手段仍以强制、行政命令的方式居多。不善于做深入细致的群众工作,缺乏与群众的沟通与协调,硬管理有余,软管理不足,重管制控制,轻协商和服务,重事后处置,轻事前预防,重运动式管理轻长效机制建设的现象比较突出。导致许多问题无法及时解决,形成新的稳定隐患。

解决群众利益诉求的办法还不多,社会矛盾纠纷调处解决的渠道不够通畅,一些原本应当通过诉讼、仲裁、复议、调解等渠道和手段解决的问题大量涌入信访渠道。积案迅速增加,处置难度加大。目前我市正处于加快新型城市化建设阶段,围绕城乡开发建设、企业改制、村居转变等重点问题引发的矛盾纠纷比较多,一些深层次利益问题被触动,群众通过多种途径表达自己意愿的要求十分强烈。现有的工作机制作用空间不足,在方式方法上有待创新。

(四)政府提供的社会公共服务尚不能满足广大群众的需求和期盼

1.就业形势严峻

据预测,我市需转移就业的农业富余劳动力达26万人,但容量只有17万人,尚有9万多人的就业缺口;吸纳就业的能力不强。现阶段,我市第二产业占 GDP的比重仍然较大,为41.5%,且容纳就业的能力已趋于饱和,能够大量吸纳就业的第三产业还不够发达,就业压力在短时间内将难以缓解;供需不匹配,致使就业结构性矛盾越来越突出。出现了“有岗无人、有人无岗”的不正常现象。

2.社会保障矛盾较多

一是社会保险基金收支矛盾比较突出。截止去年底,城镇职工基本医疗保险统筹基金累计结余8.2亿元,支撑能力为6.3个月,仅仅符合国家6-9个月的最低标准要求。二是各类保障制度仍需健全完善。各类保障制度未能有机整合,不同的医疗保险制度特别是职工医保、居民医保和新农合之间衔接不畅,新型农村养老保险与城镇居民、企业职工养老保险之间不能衔接。工伤、生育保险统筹层次低,基金积累不足,分布不均衡,互济功能差。三是基金监管有待加强。监管力量薄弱、手段落后的问题较为突出。少数医疗保险定点机构违反定点服务协议,还存在利用不正当手段套取医保基金、侵害参保人利益的现象。

3.和谐劳动关系基础不够牢固

一是部分企业职工要求提高工资待遇、缩小收入分配差距、改善劳动条件的呼声越来越高,劳动关系冲突性增强。二是部分国有困难企业改革遗留的问题亟待解决,非公企业侵害劳动者合法权益现象时有发生,尤其是农民工等弱势群体劳动权益受侵害问题亟待引起高度关注。三是劳动关系协调机制、纠纷调处机制和监察执法机制不完善,基层执法力量不足,调解组织作用发挥不明显,迫切需要建立健全维护劳动者合法权益的长效机制。

4.城乡二元结构特征明显

主要表现在城乡水、电、路、通讯、教育、卫生、文化、居住环境方面的公共基础设施建设差距很大;在低保、养老保险、医疗保险等方面的社会保障水平差距也很大,农民群众要求城乡统筹的呼声越来越高。

(五)经济发展和城市建设中引发的矛盾仍然比较突出

信访局提供的资料显示:我市群众进京和到省、市集体上访的原因主要集中在六个方面:一是企业职工信访问题,占总量的26.1%;二是城市建设管理问题,占总量的17.6%;三是城镇拆迁问题,占总量的13.1%;四是农民工工资拖欠问题,占总量的10.2%;五是农村基层问题,占总量的8.8%;六是土地征用问题,占总量的7.4%。以上六类问题占到省、市集体上访总量的83.1%。而城市建设管理、城镇拆迁、土地征用三个方面的问题占总量的38.1%。可见,经济发展和城市建设等非社会管理领域的问题是当前社会矛盾产生的重要原因。这些问题的解决需要在加强社会建设管理的同时注意从源头上加以解决。

三、加强和创新社会管理的建议

为建立与社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系,不断完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理工作格局,进一步提高社会管理科学化水平,我们提出建议如下:

(一)提高对社会管理重要性的认识,加强对社会管理工作的领导

1.各级党委、政府要认真学习党中央关于加强社会管理的有关论述,尽快把思想认识统一到中央的要求上来。应把加强和创新社会管理,列为各级党校、行政学院、社会主义学院的常设课程。通过各种形式,强化各级干部特别是领导干部的社会管理意识,提高加强和创新社会管理工作的主动性和服务群众的自觉性,为做好社会管理工作奠定思想、理论基础。

2.建议市委、市政府制定出台《济南市关于加强和创新社会管理工作的指导意见》和《济南市社会管理创新工作总体方案》,就加强和创新社会管理工作做出总体安排和全面部署。将加强和创新社会管理工作纳入目标责任考核体系实行考核。各县 (市)区也要在市里两个文件的指导下,根据自己的实际情况,制定出台相关文件。

3.成立市社会管理创新工作领导小组。建议由市委、市政府主要领导任组长和副组长,市直有关部门负责人任成员,并在市政府综合协调部门设立领导小组办公室,负责日常工作和对各部门、各县 (市)区社会管理工作的检查督导,逐步建成党委总揽全局,政府负总责,社会团体和各类社会组织负责其所代表和联系的群体,基层自治组织负责本区域工作,纵到底、横到边、内部有机联系的网格化社会管理体系,形成覆盖全社会的社会管理合力。

(二)建立健全基本公共服务体系,提高政府保障能力

社会建设是社会管理的前提、基础和保障。社会管理要搞好,必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。如何为城乡居民提供良好完备的公共服务,建立健全基本公共服务体系,提高政府保障能力,推进城乡基本公共服务均等化,是各级党委政府面临的新任务。

1.要促进义务教育均衡发展,把实现教育公平作为制定教育公共政策的重要内容。

济南市历城区人大常委会将人大代表建议办理工作作为今年工作的重要抓手，作为依法履行职责、回应群众期盼的一项重要内容，集中力量办好事。截至9月底，区十八届人大二次会议期间代表所提78件建议和闭会期间代表所提5件建议均按时办结并答复代表，一份沉甸甸的“民生答卷”让人民群众切实感受到了幸福。

2.要把就业放在经济社会发展的优先位置,加强职业培训和就业服务,促进高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业。

3.要合理调整收入分配关系,更加注重社会公平。

4.要加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设,按照城乡统筹原则,将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施,用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。

5.要加快医疗卫生事业改革发展,早日实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。

6.要推进住房保障体系建设,尽快研究制定、规范和完善保障性住房的准入和退出机制,重点解决城镇中低收入家庭住房困难,满足居民合理住房需求。

只要我们把涉及人民群众切身利益的各项社会事业做实、做好、做到位,真正让人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,让经济社会发展的成果惠及全体人民,社会管理就会有一个坚实的群众基础。

(三)进一步转变管理理念,坚持依法管理与以德治理并举,全面提高社会管理水平

1.要牢固树立以人为本、服务为先的理念,防止把社会管理简单地演变为一种社会控制。社会管理虽然有需要控制和监管的一面,但最终是要“最大限度激发社会活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素”。管理不是目的,服务才是根本。

2.通过地方立法和出台政府规章,逐步形成覆盖社会管理各个方面的完整法规体系,保证社会管理工作有法可依、有章可循。应对现行各类涉及社会管理的有关法规进行系统全面的梳理,废止已经过时的有关文件规章,修改地方有关法规中与现实情况和发展趋势不相适应的内容,既要保持相关法规的连续性,又要增强其适时性和针对性。

3.强化各级各部门依法管理社会的观念。坚持依法调解社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾,确保社会管理在法治的轨道上健康运行。坚持依法规范社会行为,注重运用法律手段加强和改进社会管理,引导社会和群众通过法律途径解决处理社会矛盾。政府和法制部门要坚持依法行政,促进社会公平正义,保障公民应有的权利,维护人民群众的合法利益。

4.提高对虚拟社会的管理水平。培育和提升各级领导干部的素质,加强对网络媒体的认识和研究,充分利用政府网站及时公布政策、法律、法规,公开政务信息,缩小政府与社会公众之间的距离,通过透明的信息促进网络民间力量与党委政府力量形成良性互动。调动政府部门参与网络问政的积极性,认真研究网络舆情热点,及时回应网民关切的问题,使政府的各项政策更好地贴近民生、服务民生,使网络问政成为各种社会情绪的疏导器和减压阀。

5.强化公民思想道德建设。重点抓好各级领导干部、司法和行政执法人员、企业经营管理人员、城乡基层干部、知识分子群体和青少年的法治教育和思想道德教育。新闻出版、广播影视、文学艺术事业要坚持正确导向,弘扬社会正气。加强网络文化建设和管理,营造良好的网络环境。围绕社会主义核心价值体系建设,以增强诚信意识为重点,加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,培育社会文明风尚。

(四)加强城乡社区建设,提高基层自治组织的管理水平

强化城乡社区自治和服务功能,创新社区管理和服务机制,是当前加强基层社会管理的重要环节。

1.大力推广基层在实践中创造的自我管理经验,努力创新城乡社区管理模式和运行机制,充分发挥基层党组织的政治核心作用,完善创新村 (居)民自治制度。理顺乡镇街道政府机构与城乡社区自治组织的关系,尊重城乡社区居民的主体地位,实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

2.大力培养、引导专业社会工作者参与社区建设和管理,优化社区管理队伍的年龄、知识、专业结构,不断提高社区管理服务水平。发挥城乡社区协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用,推动社区居民之间建立友善的邻里关系,提高居民对社区的认同度、参与度和满意度。

3.制定政策、完善措施,把更多的人力、财力、物力投向基层,通过整合社区资源,扩展服务内容,提升服务水平,提高城乡居民自我管理的能力,保障居民群众有序参与社会管理。

(五)大力培育社会组织,提高其参与社会管理的能力

社会组织是公民在不同领域、不同层面的自我组织形式,其主要职能是反映群众诉求、规范群体行为和提供社会服务。对社会组织的发展要坚持培育引导和管理监督并重的政策,促进社会组织的健康发展。

1.加快培育发展各类社会组织。以加强制度建设为重点,完善相关政策法规,营造社会组织发展的良好制度环境。要适应经济社会发展要求,积极扶持发展各类行业协会、公益慈善类组织、农村专业经济协会和城乡社区社会组织。

2.完善相关优惠政策。建立政府向社会组织购买公共服务机制,支持社会组织承担社会事务、参与社会管理,提高社会组织的生存和发展能力。

3.加强社会组织能力和诚信建设。应对各类社会组织负责人进行专业培训,教育、引导和监督社会组织遵纪守法,提升社会组织的公信力和自主发展、自我管理能力,使其在社会管理中发挥应有的作用。 (课题组成员:王济萍，孙志华，王铭)

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1672-6359(2011)03-0122-04

(责任编辑 张讯)