深圳市大市场监管体制的探索与实践

孙福金

深圳市大市场监管体制的探索与实践

孙福金

在2009年的大部门制改革中，深圳市按照先行先试、大胆探路的原则，整合了原市工商局、质量技术监督局、知识产权局、酒类办等机构及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责，组建了统一的市场监督管理局，初步实现了“大市场、大监管”体制。改革一年多来，运作良好。

一、创新市场监管体制的重要性和紧迫性

深圳市场经济发育较早较成熟，经过近30年的高速发展，各类市场要素活跃。截至2008年底，全市各类登记企业达30多万户，个体工商户40多万户，“三来一补”项目1万多户，市场监管任务较重。但在2008年之前，深圳市场监管机构按生产、流通、消费等环节进行设置，职能也依此进行划分，造成执法资源分散，各自为政，易出现相互扯皮推诿、责任不明的现象，影响市场监管的整体性和统一性，降低了市场监管效能。主要表现在：

其一，在商品质量监管方面，质监部门负责生产环节，工商部门负责流通环节，两部门在商品质量检测和查处假冒伪劣商品违法行为等方面存在职能交叉。

其二，在食品安全监管方面，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，农业、质监、工商、卫生、食品药品等多个部门对食品链的不同环节或不同品种进行监管。由于各环节在实际操作中难以截然分开，这样看起来政府对食品监管非常重视，监管部门的力量也很强，但实际上各部门因监管职责不清容易产生推诿扯皮等现象，责任落实不到位，食品监管效果并不令人满意。

其三，在知识产权管理方面，商标和专利、版权管理职能分散，分别由工商局、知识产权局承担，不利于知识产权一体化管理，也不利于与国际接轨。

这些问题的存在，对各类市场健康发展存在一系列不利影响，对人民群众的健康也有极大隐患，因此，深圳市委市政府下决心大力创新和完善市场监管体制机制。

二、大胆探索职能有机统一的大市场监管体制机制

第一，构建职能有机统一的大市场监管体制的基础，全力推进监管职能转变。

这次改革，深圳市从清理行政审批事项入手，对监管领域的部门职能逐一梳理，该取消的取消，该转移的转移，该强化的强化。整合后的市场监管局取消了9项行政审批事项，4项行政审批事项调整为一般服务事项，取消1项工作职责，明确不再从事的工作6项，不再直接办理的工作6项。取消和调整的事项主要集中在与企业经营密切相关的产业管理和市场监管领域，如“三来一补”项目设立登记、农贸市场改造升级经费补助审批等，既给企业松了绑，也大大降低了市场准入门槛，既有利于政府部门集中精力务正业，把该做的事做好，又让出了社会活动和管理的空间，为各类群团组织、社会中介和行业协会等社会组织的发育成长创造了条件，进而强化了行业自律的功能。

第二，构建职能有机统一的大市场监管体制的枢纽，大力整合机构与职能。

一是实行生产、流通、消费环节食品安全监管的有机统一。改革后，食品安全监管由之前的卫生、农业、质监、工商、食品药品5个部门负责，减为卫生、农业、市场监管3个部门负责，实现了食品从生产到流通、餐饮环节监管责任链条的连接，消灭了各部门间模糊的监管边界，进一步强化了主管部门行政责任。这是我国食品安全法实施后，首次在大中型城市中进行食品安全监管无缝式衔接的一次创新性尝试。二是实行产品、商品质量监管的有机统一。改革后，产品、商品质量监管工作职能实现了无缝对接，通过对生产领域和流通领域质量监管信息的双向追溯，建立了从源头到终端、从工厂到商场的全过程质量监管链条，监管方式更加科学高效。对企业产品质量监管方面措施更多，力度更加集中，可以大大发挥技术标准、检验检测、维权保护、市场准入等方面的职能优势，为企业和消费者提供更加全面的质量服务。三是实行专利、商标、版权等知识产权促进与保护的有机统一。改革后，知识产权保护由以前的工商、知识产权两个部门负责，减为市场监管一个部门负责，在全国率先实现了“专利、商标、版权”三合一的知识产权管理模式。同时，整合原工商、质监部门的专业队伍，大大加强了知识产权执法保护工作。改革后，市场监管部门实现了“两增两减一优化”，即增加了消费环节食品安全监管、酒类市场专卖管理等职责，增强了监管的效能，减少了机构（正处级机构减少13个，基层监管所减少21个），减少了领导职数（局级领导职数减少10个，处级领导职数减少23个），优化了人力资源配置。

第三，构建职能有机统一的大市场监管体制的重要保障，重塑行政运行机制。

一是积极优化和再造工作流程。改进注册登记体制，减少注册登记管理层级；探索整合相关行政审批事项，实现生产、流通、餐饮环节卫生许可证的“三证合一”，探索推进行政审批事项“三个一”改革，即一个窗口办理、一表制申请、一照制等。二是最大限度整合实体窗口服务。将41项重点行政审批事项进驻市民中心行政服务大厅统一受理，实现企业登记业务“即来即办”，90%的注册登记业务实行“一支笔”核准、“即来即办”，24小时内领取营业执照。三是大力拓展网上窗口服务。建立电子政务平台，把窗口服务开到网上，90%的企业登记业务通过网上申办，内、外资企业全面实行网上年检，把信息公之于社会，把方便留给了群众，实现了业务办理从“面对面”到“键对键”的跨越。四是整合投诉咨询服务平台。升级改造咨询举报申诉服务平台，对涉及市场监管业务的咨询举报申诉电话工商12315、物价12358、质监12365、知识产权12330和12312等五条专线的接听登记业务进行整合，实行“五线合一”（合并为12315），只要记住一个号码、拨打一个电话，就可以咨询举报申诉所有有关市场监管局的业务，方便了消费者，体现了“小话筒，大服务”。

第四，构建职能有机统一的大市场监管体制的有效手段，全面融合与规范执法队伍。

一是建立产品、商品统一执法监管体系。初步建立起“双轨兼容、双向追溯、三级监管”的产品、商品质量执法监管体系，实现了生产和流通领域质量执法监管“一支队伍、一种办法、一套标准”的无缝衔接目标。如2010年1月，广东出现一些液化石油气经营者将二甲醚掺入到瓶装液化石油气中出售的违法行为，广东省省委书记汪洋同志作出批示，各监管部门纷纷部署执法行动。在其他没有实行大部门制的地方，需要生产、流通、打假、检测等多个部门联合行动，但在深圳只需市场监管局一家即可执行。二是推行相对集中办案模式，实行执法与监管相对分离。统一原工商、质监、知识产权不同的执法办案制度和业务规范，制定统一行政执法“1＋8”文件，梳理了450余部市场监管法规，执法链条贯通生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑衔接机制基本建立。三是建立知识产权保护与打击制售假冒伪劣商品长效监管机制。建立健全知识产权保护与打击制售假冒伪劣商品长效监管机制，完善常态市场监管机制，创新打假工作责任制考核和打假保优联动工作模式，建立知识产权行政保护和司法保护的无缝衔接机制，完善知识产权保护联系会议制度，探索建立企业涉外维权援助机制等，知识产权统一执法得到加强，2010年共办理知识产权案件573宗，总案值达2.19亿元。

（作者系深圳市编办副主任）