建立城镇基本住房保障体系努力实现住有所居目标

齐 骥

建立城镇基本住房保障体系努力实现住有所居目标

齐 骥

住房是家庭的基本需要。住房问题是城镇化过程中城市问题的集中体现，是世界各国面临的共同难题。党的十七大提出，必须在经济发展的基础上更加注重社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划建议又提出，强化各级政府职责，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区改造，发展公共租赁住房，增加中低收入居民住房供给。分析现阶段我国城镇住房问题的特点，总结各地区住房保障的实践经验，借鉴其他国家和地区的做法，研究建立中国特色基本住房保障体系，十分必要。

一、对现阶段我国城镇住房问题的认识

改革开放以来，在城镇化持续推进和经济持续增长的背景下，随着住房制度改革的深化和房地产市场的发展，城镇住宅建设规模不断扩大，多数家庭住房条件有了较大改善，城镇人均住房建筑面积由改革初期的6.7平方米提高到30多平方米，基本解决了改革初期全国城镇普遍存在的“住房难”问题。在改革过程中，我国逐步建立了廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和住房公积金等制度。特别是近几年，中央和地方政府加大保障性安居工程投资，落实各级政府的住房保障责任，在解决居民住房困难方面取得了初步成效。截止2010年底，我国通过保障性住房建设和棚户区改造，以实物方式解决了约2200万户城镇低收入和中等偏下收入家庭的住房困难问题，保障性住房覆盖率达到9.8%；加上发放租赁补贴的400万户；覆盖率达11.7%。另外5000多万户家庭通过住房公积金制度提高了住房支付能力。

但也要看到，我国是一个发展中大国，正处于历史上规模最大、速度较快的城镇化时期，每年新增城镇人口约1500万。当前，住房问题主要表现在以下三个方面：一是工业化初期建设的简易住宅大量存在。特别是棚户区居民住房面积狭小、设施简陋、居住功能不全，不能满足基本生活需要。二是解决中低收入家庭住房困难的保障和支持政策还不完善。多数新职工特别是异地就业人员阶段性住房困难问题突出。三是“城中村”不断蔓延。相当一部分外来务工人员租住在“城中村”，社会管理薄弱。据对城镇居民住房取得方式调查测算，我国“城中村”中居住着大约3000多万个家庭。

总的看，当前住房有效供给不足，住房保障工作刚刚起步，住房保障覆盖面较小、相关制度还不完善，政府与市场之间的边界还不清晰，部分地区还存在着认识不到位、责任不落实、财政投入不足、机构不健全等问题，不能适应当前经济社会发展阶段解决居民住房困难的需要。因此，建立符合我国国情的基本住房保障制度，加快解决困难家庭的住房问题，使困难家庭享有与经济社会发展水平相适应的基本住房，是一项十分迫切的重大战略任务。

二、建立基本住房保障制度具有重要意义

从城镇住房问题的历史看，随着工业化、城镇化发展，城市人口急剧增长，工商业和人口在城市集聚，造成土地、住房供应紧张和房价快速上涨。住房问题的严重程度与城镇化发展速度密切相关。欧美发达国家用了较长时间完成工业化和城镇化，住房问题相对缓和，但两次世界大战造成了严重的住房短缺。拉美等后工业化国家和发展中国家，城镇化发展速度较快，贫民窟大规模存在，成为经济发展的障碍、社会政治稳定的隐患，阻碍了国家现代化进程。为保证经济社会健康发展和政治安定，世界各国普遍建立了公共住房政策，通过政府直接投资建设公共住房或者扶持建设社会住房、向保障对象发放租赁住房补贴、对居民家庭购房或基本住房建设提供税收抵扣优惠和长期、低息信贷支持等多种方式，对住房困难家庭提供基本住房保障，使社会困难群体共同享受经济增长带来的福利增加，从而促进社会和谐稳定和经济持续增长。

“基本住房”是指满足现代生活需要、符合安全卫生便利要求的最低居住标准的住房。“基本住房保障”是指政府通过政策扶持、货币补贴或者直接组织建设住房，对依靠自身努力难以解决住房困难的家庭提供基本住房的相关制度安排。建立基本住房保障的根本目的，就是要加快解决困难家庭的住房问题，在充分发挥城镇化巨大推动作用的同时，保证社会和谐稳定和经济持续发展。当前，建立基本住房保障的主要意义是：一是扩大内需、保持经济平稳发展。保障性住房建设是投资和消费的结合点。既可以直接扩大住房投资，又可以拉动相关产业发展。同时，中低收入家庭是重要的劳动力资源和扩大消费的重点，以合理的支出取得基本住房，有利于增强中低收入家庭的消费信心和消费能力，增加其它方面的即期消费支出，改善投资和消费的比例关系。二是改善民生、共享改革发展成果。住房是人民生活全面小康的重要方面。基本住房保障通过合理配置公共资源，增加中低收入家庭的财产积累，培育和壮大中产阶层，优化社会结构，提高社会总体福利水平。同时，也有利于有效化解社会矛盾，减少社会管理成本，促进居民安居乐业。三是增进公平、促进社会和谐稳定、政治安定。推行基本住房保障，解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使中低收入家庭摆脱恶劣的居住环境和社会环境。

三、基本住房保障的总体框架和目标任务

总结各地实践经验，借鉴国外一般做法，设计基本住房保障的投资、供应机制以及对保障对象住房的补贴机制，理清基本住房保障范围、标准和工作目标。

第一，保障性住房投资供应和消费机制。当前，我国住房保障正处在变革过程中，各地的探索为建立基本住房保障模式奠定了实践基础：一是改进规范经济适用住房制度。上海、江苏等地对经济适用住房实行共有产权，明确界定政府和保障对象的产权权益，防止“寻租”行为，适应保障对象支付能力逐步提高的实际情况。部分地区还推行经济适用住房租售并举、以租转售、补贴购房等。二是实行廉租住房实物配租新机制。北京、上海市对实物廉租住房按照准市场租金计租，对配租对象按支付能力给予货币补贴，为引入社会资金投资保障性住房建设创造条件。三是探索公共租赁住房投资和运营机制。天津市引入房地产信托投资基金，探索社会资金投入机制。天津、厦门市公共租赁住房在解决新职工和进城务工人员租赁需要的同时，向廉租住房对象家庭出租，同时向承租人发放租赁补贴。上述探索具有重大的实践价值和丰富的政策内涵。总体看，廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房在投资、建设、分配和经营管理方式上，出现了优点互补、逐步融合的趋势，可以统称为保障性住房。

总结各地经验，我国现阶段保障性住房的投资供应和消费机制至少应当包括以下三个方面：一是建立政府优惠政策扶持、社会资金投入的保障住房投资机制。通过土地、税费政策，引导社会资金投入保障性住房建设，减轻地方各级政府廉租住房财政投资压力，有利于尽快缓解当前保障性住房供应短缺问题。二是实行租售并举、良性循环的保障性住房供应机制。适应不同家庭住房保障需求和支付能力的差异性，解决现行政策执行中的“夹心层”难题。对购房家庭实行共有产权，保证国家土地、税费及资金投入的权益不流失；对租房家庭按准市场租金计租，保证社会资金投资收益、住房再生产及维修管理，使保障性住房保障具备可持续性。三是建立各级财政补贴、金融支持的保障性住房消费机制。租赁住房补贴水平随家庭收入增加（或减少）逐步递减（或递增），充分发挥租赁住房补贴的灵活性特点，提高财政补贴在保障对象之间分配的公平性和使用效率。对购买保障性住房的家庭商业性住房贷款给予财政贴息或担保。

第二，保障性住房的建设标准和保障范围。要从满足基本居住需要出发，综合考虑经济社会发展水平、财政承受能力、资源条件、住房困难群众的承受能力等因素，合理确定保障性住房建设标准和保障对象范围。

基本住房标准是保障性住房建设和发放租赁补贴的依据，应当随经济发展、财政承受能力的提高而逐步提高。现阶段，制定基本住房标准，应当遵循“保基本”原则，以符合安全卫生便利为基础，以满足各种居住功能需要为要素，结合家庭规模适当调整。主要包括基本设施标准、基本分室需求、基本装修标准和基本质量标准。

基本住房保障主要是解决家庭住房支付能力不足问题。理论上，凡是用家庭合理的住房支出不能在市场上购租到基本住房的家庭都属于基本住房保障的范围。在不同文化背景国家、不同收入阶层、不同发展阶段，“合理的住房支出”有所差异。一般发达国家高收入阶层的总支出中，可用于住房支出的比例较高，这些国家需要纳入基本住房保障的范围较小；快速发展的工业化国家、房价和租金比较高的大中城市，居民以“合理的住房支出”进入市场的能力相对较弱，基本住房保障的需求较大。从具体实践看，基本住房保障范围与财政承受能力、保障对象合理轮候期也有密切关系。

我国基本住房保障范围与各地区城镇化进程、住房问题的特点密切相关。目前，中西部地区的工作重点是解决本地低收入户籍家庭的住房困难。东南沿海地区和大中城市大规模建设公共租赁住房，向新职工和进城务工人员出租，把基本住房保障范围扩大到非本地户籍家庭。今后，国家根据基本住房保障的目标方向，明确基本住房保障范围的确定原则，各地区结合实际情况定期公布家庭收入（财产）和住房困难的具体标准。

第三，基本住房保障的目标任务。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应全面建设小康社会和城镇化健康发展的要求，建立中国特色的基本住房保障体系，大规模实施保障性安居工程，加快解决城镇中低收入家庭住房困难，努力实现住有所居目标。

“十二五”期间，基本建立符合我国现阶段发展要求的基本住房保障体系，健全基本住房供应和管理制度，初步形成基本住房保障法律法规体系。全国建设保障性住房和棚户区改造住房3600万套。到2015年底，全国城镇保障性住房覆盖面达到20%以上。

四、基本住房保障的相关制度

实现基本住房保障，需要建立相关的制度支撑体系。

第一，建立保障性住房建设用地保障制度。基本住房保障是公共政策的重要组成部分，保障性住房建设用地属公益性建设用地，要在城市总体规划和近期建设规划中明确具体地块和范围，并根据年度建设需要在年度土地供应计划中单独列出、优先安排。保障性住房建设布局要充分考虑保障对象以公共交通为主、就业不稳定、支付能力较低的特点，优先安排在交通便利、基础设施齐全、公用事业完备、就业方便的区域。保障性住房建设实行分散配建和集中建设相结合、以分散配建为主，促进社会各阶层混合居住、和谐相处。

第二，建立基本住房保障的财政支持制度。公共财政投入是实施基本住房保障的前提。主要包括：向保障对象提供租赁补贴；向保障性住房建设单位和购买家庭提供贷款贴息；政府直接投资建设保障性住房。应当按照财力和事权相匹配的原则，由各级政府根据财政收入分配情况承担支出责任，支出总额控制在GDP的1%左右。同时根据公共服务均等化要求，中央加大对中西部地区的转移支付力度。

第三，健全基本住房保障税收政策。一是对符合条件的家庭购买基本住房的，允许利息支出在所得税税基中抵扣。二是对保障性住房建设和棚户区改造，免收各种行政事业性收费和政府性基金。三是对保障性住房建设管理过程中涉及的营业税、房产税、土地增值税、印花税、契税、企业所得税等给予优惠政策支持。

第四，改革和完善住房公积金制度。一是强化住房公积金的个人住房资金积累功能，充分发挥这项制度对提高职工住房支付能力的重大作用。二是强化住房公积金对保障性住房建设和消费的支持作用，发挥这项资金强制储蓄、长期、稳定的优势，重点满足基本住房租赁经营的贷款需要。同时，对保障对象购买或者租赁基本住房，在提取住房公积金和购买基本住房贷款方面给予倾斜。

第五，完善政策性住房金融制度。“政策性”主要体现在较长的贷款期、较低的利率和首付款比例。要逐步建立以财政贴息为基础的保障性住房建设和消费的低息贷款机制，以政府信用为基础的贷款担保机制，引导社会资金投入保障性住房建设，支持保障对象的基本住房消费。

第六，建立基本住房建设技术支撑体系。保障性住房具有户型面积小、使用对象收入较低以及由政府提供的公共服务等三个主要特点。要充分考虑低收入家庭生活方式的特点，提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。围绕降低后期管理和使用成本，积极推广新材料、新技术、新工艺，建设节能省地、环保型住宅。更加重视工程质量和使用安全。

五、基本住房保障的组织实施

推行基本住房保障，必须加强组织领导，健全实施机制，严格监督考核，确保相关工作顺利推进。

第一，落实各级政府责任。要把基本住房保障纳入各级政府的公共服务职责，落实政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的责任。鉴于各地区的差异较大，结合我国各级政府间财政收入分配状况、事权划分的现状以及提高管理效率要求，应明确基本住房保障是各级政府的共同责任，实行分级负责、属地管理原则，构建财力和事权相匹配、各方共同参与的工作格局。中央政府以促进基本公共服务均等化为主要目标，负责制定总体目标和政策，健全基本制度，负责转移支付，统筹区域发展，实施监督考核。省级政府对本行政区域内的住房保障负总责，并承担基本住房保障规划制定、实施监督和对财政困难市县提供资金补助等工作。城市政府制订具体的实施计划，对保障性住房的建设、配租、配售和后期管理等具体事务实施管理和服务。

第二，提高组织实施能力。基本住房保障是现代社会的一个显著特点，是中国特色社会主义制度的必然要求，是现阶段实现住有所居目标的基本支撑，也是各级政府的一项长期任务。能力建设是实施基本住房保障、落实政府公共服务职能的组织基础。各地要从长计议，加强基本住房保障管理机构和具体实施能力建设，理顺体制机制，管理部门负责住房保障政策制订，具体经办机构负责基本住房建设、分配、维护等日常管理工作。同时，积极探索建立住房合作社、非营利机构参与住房建设和运营管理的体制机制。

第三，建立规划计划制度。实施基本住房保障要妥善处理长远与近期、市场与保障、公平与效率的关系，统筹考虑基本住房保障资源投入能力和困难群众的需求，既着力解决当前面临的突出问题，又着眼于保障制度的可持续性，统筹规划，突出重点，有计划、有步骤地组织实施。中央和地方各级政府都要制订基本住房保障规划和年度计划，并纳入同级国民经济和社会发展规划及年度计划。

第四，完善准入退出机制。建立科学合理的管理机制，是保证基本住房保障制度可持续发展，促进社会公平的重要任务。要着重规范准入过程的申请、审查、公示、配租配售等程序，通过制度和程序，确保公平、公开、公正。在具体实施中，要建立多部门共享的保障对象信息动态管理系统，部门联动的住房状况和收入、财产状况核定机制，以及保障对象主动申报与部门定期核查相结合的动态监管体系。建立保障对象档案，详细记载保障对象的申请和申报材料、审查及复核、轮侯、享受保障情况，以及违法违约情况等有关信息。要坚持强制性和人性化管理相结合，建立健全基本住房退出机制。通过出租转出售、提高租金、减少货币补贴等方式，实现保障对象不同层次间的过渡和退出。

第五，健全评价考核机制。对基本住房保障政策制定和实施情况进行评估，是完善基本住房保障、提高政府工作效率和改善公共服务的重要政策工具。建立科学的基本住房保障评价指标体系，把基本住房保障目标与实际工作进展、保障资源投入与政策效果相结合，全面评价基本住房保障体系建设的进展和成效，分析存在的问题及其原因，使之成为改进基本住房保障工作的重要工具。各级政府还应当就基本住房保障工作实施情况，定期向同级人民代表大会报告，及时向社会公示有关信息。同时，通过开设网络、信箱、电话等投诉平台，接受社会监督。

（作者系住房和城乡建设部副部长）