探索实践平潭管理新模式

陈海基

探索实践平潭管理新模式

陈海基

建设平潭综合实验区，是党中央、国务院在两岸关系和平发展的新形势下，为进一步加强对台交流合作作出的重大战略部署。为了贯彻落实中央部署、加快推进平潭综合实验区开放开发、建设两岸人民的共同家园，福建省按照先行先试的要求，根据平潭综合实验区的特殊功能定位，积极探索实践有利于两岸和平发展、互利共赢的管理新模式。

一、平潭综合实验区的特殊功能定位

平潭地处台湾海峡北部，是祖国大陆距台湾本岛最近的岛屿县，在拓展两岸交流合作中处于重要地位。随着海西战略的全面推进、两岸关系出现的积极变化和平潭基础设施的逐步改善，实行平潭开放开发的条件初步具备。2009年5月，国务院在《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》中明确提出，“在现有海关特殊监管区域政策的基础上，进一步探索在福建沿海有条件的岛屿设立两岸合作的海关特殊监管区域，实行更加优惠的政策”，“探索进行两岸区域合作试点”。根据党中央、国务院的要求，福建省委、省政府决定设立平潭综合实验区，作为深化两岸交流合作、促进祖国统一的平台，进行全方位、多层次的开放开发。

中央领导十分关心和支持平潭综合实验区的开发建设。中共中央总书记、国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝、全国政协主席贾庆林、国家副主席习近平等中央领导同志先后对创新平潭管理模式，促进两岸交流合作作出重要指示。福建省委、省政府根据党中央、国务院的精神，将平潭综合实验区定位为：探索两岸同胞“共同规划、共同开发、共同经营、共同管理、共同受益”的机制，逐步把平潭建设成为两岸人民交流合作、先行先试、科学发展的共同家园。

二、实验区管理模式的探索实践

按照国家的战略部署和平潭的特殊功能定位，平潭综合实验区是全新的开放开发的特殊区域。在这个区域中，如何建立符合平潭实际、反映时代要求、体现两岸和平统一的核心价值理念、有利于科学发展的管理体制和运行机制，无疑是一个全新的课题。2010年2月，胡锦涛总书记在福建考察时就明确指出：“平潭综合实验区下一步要探索建立一个比较有利于开发和发展的机制”。这为探索平潭综合实验区的管理新模式指明了方向。省委、省政府按照胡锦涛总书记指示精神，开展了平潭综合实验区管理体制机制的探索和实践。

第一，学习借鉴外省经验，明确基本原则。2010年初，省领导亲自带领省直有关部门前往天津滨海新区、唐山曹妃甸新区、上海崇明岛和珠海横琴新区等地进行调研，学习借鉴先进经验。调研组对这几个开发区的发展过程、管理模式等进行了比较分析，针对平潭综合实验区的实际情况，提出了平潭综合实验区管理体制的建议。省委、省政府对调研组的建议进行了反复研究论证，最后确定：一是平潭综合实验区管理体制既要区别于一般的开发区模式，又要理顺与现有行政区的关系，建立两岸认可、有利于实现“五个共同”的管理模式；二是坚持精简、统一、效能和大部门制改革的原则，综合设置实验区管理机构；三是按照适应需要、逐步完善的原则，从有利于实施先行先试政策、探索两岸区域合作试点的精神出发，先搭建基本的组织架构，并在实践中不断调整完善。

第二，破解体制障碍，创新运行机制。平潭实行全岛开发，面临一些困难和问题：一是在实验区区域与平潭县所辖区域重叠的情况下，如何设计管理架构，从而有利于推进开放开发工作，提高行政效率；二是行政区划未调整前，平潭县建制仍保留，如何处理好实验区与福州市的关系；三是如何按照于法周全、于事简便的原则，调整解决相关的司法体制、行政复议等。围绕以上问题，省编办进行了认真探索。

一是分两步调整管理体制。根据发展定位，平潭综合实验区是两岸交流合作先行先试的示范区，承担着开展两岸经济、文化及社会等领域交流合作综合实验，试行灵活开放的两岸交流合作措施等重要任务。平潭县政府行政层级、权限和现有组织架构显然难以满足实验区的发展要求。鉴于平潭县建制还存在，行政区划调整需要一个过程，考虑平潭综合实验区管理体制调整的目标是“区县合一”，具体分两步组织实施：第一步，在开发建设阶段，参照经济开发区的做法，设立实验区管理机构，负责统筹协调和组织推进开发建设工作，同时保留平潭县建制；第二步，根据实验区发展建设情况，逐步实行“区县合一”体制。

根据以上思路，2010年9月，省委、省政府决定设立平潭综合实验区党工委、管委会、纪工委，分别作为省委、省政府和省纪委的派出机构。同时，明确实验区管委会与平潭县政府的分工：实验区管委会主要负责组织实施实验区开发建设的重大部署；涉及具体微观社会事务和公共服务事务，仍由平潭县政府及其工作部门具体落实。

为了提高实验区的决策力和执行力，省委、省政府赋予平潭综合实验区相当设区市级及部分省级管理权限，并将平潭县划归平潭综合实验区管理。对法律法规明确规定需要省级核准审批的事项，要求省直单位进一步简化手续、减少环节、缩短时限、强化服务，实行特事特办。

二是减少层级，实行扁平化管理。为了减少层级，提高行政效率，促进平潭开放开发工作有序进行，对相关体制作了调整。平潭县地税局、工商局、质监局、药监局等机构，明确由省地税局、工商局、质监局、药监局实行垂直管理，不再由福州市地税局、工商局、质监局、药监局管理；实行双重管理的平潭县国土资源局等部门，明确由省国土资源厅等部门直接协管，不再由福州市协管。平潭综合实验区暂不设立中级法院、检察院，平潭县法院、检察院仍分别行使基层法院、检察院的职权，涉及上一级法院、检察院的案件管辖事项，由福建省高级人民法院、福建省人民检察院分别依法指定福州市中级人民法院、福州市检察院办理。明确以平潭县政府为复议被申请人的行政复议案件，由平潭综合实验区管委会直接管辖处理。

第三，实行大部门制，综合设置工作机构。根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》关于“各地要结合实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制”的精神，按照省委、省政府领导关于平潭综合实验区作为海峡西岸先行先试的示范区，必须坚持精简统一效能、综合设置机构的要求，对实验区党工委、管委会的工作机构设置实行大部门制，即设“一办三局”，办公室、经济发展局、环境与国土资源局以及交通与建设局等4个综合性工作机构。办公室负责实验区对台交流合作的统筹协调，开发建设的综合协调和日常政务运转；经济发展局负责统筹实验区经济社会发展，推进项目引进和落实；环境与国土资源局负责实验区环境保护，土地和矿产资源综合利用；交通与建设局负责实验区基础设施建设管理。“一办三局”分别对应指导平潭县相关工作部门。

鉴于实验区在开发建设过程中，将投入大量资金，为加强政务监察和审计监督，根据《行政监察法》和《审计法》有关规定，在实验区设立了福建省监察厅驻平潭综合实验区行政监察专员办公室，为省监察厅派出机构，与平潭综合实验区纪工委合署办公；设立福建省审计厅驻平潭综合实验区办事处，为省审计厅的派出机构。

三、初步形成扁平化管理、高效运作的“平潭模式”

半年来，平潭综合实验区逐步形成扁平化管理、高效运作的“平潭模式”，不断把体制机制优势转化为平潭开放开发的动力，实验区各项事业发展迅速，两岸交流合作不断加强，为建设两岸人民共同家园奠定了良好基础。

一是经济建设势头良好。通过“平潭模式”，有效加强实验区投融资力度，为实验区经济发展夯实了基础。截至目前，国家开发银行、兴业银行总行、农发行福建省分行已分别与实验区签订了战略性金融合作协议，海峡银行、兴业银行等金融机构陆续进驻实验区；共有15家商业银行与实验区对接，总承贷资金达670亿元。管委会迅速组建了实验区投资发展有限公司、国有投资公司和交通发展投资公司并投入运营；与中水集团、中交集团、中建集团、中冶集团等央属大企业签订了建设合同或战略合作框架协议。

2010年实验区经济发展呈现出良好态势，全年完成地区生产总值88.73亿元，同比增长14.9%；财政总收入7.23亿元，同比增长55.5%；一般预算收入5.68亿元，同比增长60.1%；全社会固定资产投资55.93亿元，同比增长244.8%；城镇居民人均可支配收入19209元，同比增长16.9%；农民人均纯收入6583元，同比增长12.3%。

二是基础设施建设超常规推进。通过“平潭模式”，高强度、超常规推进基础设施建设，实验区基础设施条件极大改善。交通设施建设方面，平潭海峡大桥和渔平高速公路提前建成通车，结束了平潭对外交通依靠轮渡的历史；海峡大桥复桥、环岛路一期工程、长乐至平潭高速公路、上岛公路、吉钓港和澳前客滚码头等重大交通基础设施建设项目加快推进。市政设施建设方面，本岛三十六脚湖清淤扩容工程进展迅速，岛外引水工程已动工建设，高压变电站、生活垃圾焚烧发电项目、污水处理工程纷纷上马。生态环境建设方面，2010年度实验区共完成1000万株植树造林任务；加强了对岛内砂石开采管理，关停违规采砂企业，从重打击盗采海砂行为；加强港口岸线和沙滩资源保护，促进资源永续利用。

三是民生建设成效显著。通过“平潭模式”，有效统筹经济发展与改善民生的关系，民生投入力度不断加大，社会事业快速发展。2010年，实验区提出教育优先发展战略，制定教育发展三年规划，加快实施教育资源整合提升项目，筹建平潭大学。高起点、高标准推动卫生事业发展，引入省属医院力量，以合作建设等方面加快建设三甲医院，并积极引进台资参与，争取与台湾知名医院合作，打造两岸医疗卫生事业交流合作基地。全面开展新型农村养老保险，全区参保人数达到16.5万人，参保率达88.7%。

四是对台交流合作出现新局面。平潭综合实验区开放开发构想提出后，台湾各界广泛关注，积极响应，对于平潭管理模式以及“建设两岸人民共同家园”的定位十分认同。台湾经济管理部门、中校企业联合会、海峡产业投资基金、妈祖基金会、光彩促进会、冠捷科技集团、土地开发有限公司、远雄集团、世新大学等台湾一批重要工商企业、行业团体、高等院校等纷纷组团到平潭考察洽谈项目。2010年“9.8”投洽会期间，实验区共签约项目8个，总投资272亿元人民币，两岸人民交流合作，共同建设的平台已初步搭建。

（作者系福建省编办主任）