完善食品安全监管体制提高食品安全保障水平

张 勇

完善食品安全监管体制提高食品安全保障水平

张 勇

食品安全关系人民群众的身体健康，关系社会的和谐稳定，关系食品产业的健康发展。党中央、国务院历来高度重视食品安全，并将完善食品安全监管体制作为提高监管成效、保障食品安全的重要工作，积极稳妥加以推进。食品安全监管实践经验表明，在实际工作中要不断认真总结经验教训，积极推进体制机制的完善，不断提高食品安全监管水平。

一、食品安全监管体制在实践中不断完善

我国食品产业近年来发展快速，在提高居民生活水平和促进经济增长、扩大就业渠道等方面发挥着重要的作用。同时，我国作为一个食品生产和消费大国，食品生产经营者数量和食品供应总量巨大，保障人民饮食安全是一项十分艰巨和复杂的任务。我国的食品安全监管体制，在发现问题、解决问题的过程中，不断得到改进和完善，形成了有自身特色的监管体系。

1995年，我国颁布了第一部《中华人民共和国食品卫生法》，规定由卫生部门负责全国食品卫生监督管理工作，食品安全监管职能由此开始强化。1998年以来，随着对食品安全工作认识的逐步深化和食品安全工作内容的不断丰富，我国的食品安全监管体制逐步形成了分段监管为主、品种监管为辅的模式，即由农业、质检、工商、食品药品监管等部门分别对食用农产品、食品生产加工、流通、餐饮服务等环节进行监管，由商务、食品药品监管部门分别对畜禽屠宰、保健食品进行监管。

近年来，食品产业规模不断扩大，业态更加复杂，食品安全监管的难度进一步加大，有关监管部门之间执法措施不衔接、信息共享不够以及交叉监管等问题也随之突出出来。2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》，在规定相关部门进行分段监管的同时，进一步明确加强食品安全综合协调，着力构建全程监管格局，推进监管体制的完善。2010年2月，国务院成立食品安全委员会，并单设办公室作为办事机构，负责对食品安全监管工作进行综合协调和监督指导，分工负责和统一协调相结合的食品安全监管体制又向前迈进了一步。

二、食品安全监管体制的特点

我国分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，有以下几个特点：

一是既从我国实际出发，又处于动态完善过程之中。现有食品安全监管体制，没有对部门监管职能进行大的重新整合和划分，食品安全法规定设立国务院食品安全委员会，加强领导协调，弥补监管漏洞。这顺应了我国食品产业业态复杂、需要多部门共同努力的监管需要，考虑了长期以来执法力量、检验检测等技术资源的现状，有利于积极稳妥地提高监管能力。

同时，在分段监管模式下，职能交叉、重复监管、空白断档等问题还时有发生，及时发现和不断堵塞监管漏洞、完善监管制度，将是今后一项重要任务。从长远来看，整合监管资源、归并监管职能、减少监管环节、提高监管效能，逐步建立体系完整的监管模式，是进一步完善食品安全监管体制的方向。

二是既加强各环节监管，又着力构建全程监管格局。目前，食品安全办负责综合协调和监督指导，促进各环节监管措施的衔接，推动各地区、各有关部门责任落实和工作开展。同时，食品安全办不取代监管部门的职能，充分发挥各部门的作用。从国际监管经验来看，世界各国存在多种监管模式。如美国从最初由农业部单独监管，后调整为由多部门共同监管，近年又成立了“总统食品安全委员会”加强监管协调，反映出食品安全监管模式在其他国家也经历着不断完善的过程。我国设立国务院食品安全委员会，是在实现食品安全全程监管中迈出的重要一步。

三是既明确部门纵向职能，又注重地方政府横向统筹。食品安全法明确规定，地方各级政府要承担统一负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全工作的责任，统筹本地区食品安全监管能力建设，督促监管部门依法履行职责，通过组织联合执法和加强协调，保证食品安全工作的整体性和有效性。各级监管部门，要在本级政府的统一领导下开展食品安全监管工作。这样的规定，有利于把部门的分段监管职责，在地方政府的统一领导下统筹起来，形成纵向和横向的工作合力。

四是既强化政府监管责任，又积极建立社会参与的工作体系。食品安全法在明确政府监管责任的同时，也对生产经营者、行业协会组织、消费者等食品安全相关各方的责任进行了规定：生产经营者对食品安全负主体责任，认真执行有关安全管理制度；食品行业协会加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传普及食品安全知识；消费者要增强食品安全意识和自我保护能力；新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，对违法行为进行舆论监督。总之，食品安全是一项系统工程，需要社会各方面的共同努力，形成 “政府领导、综合协调、部门监管、社会监督、行业自律”的食品安全工作体系。

国务院食品安全委员会成立以来，组织领导和协调监督力度加大，食品安全工作统筹性明显增强，各部门监管措施的衔接更加紧密，有力提高了食品安全工作成效。如2010年，在各地区、各有关部门的共同努力下，系统地开展了食品安全综合治理，全年共查处食品安全违法违规行为13万起，消除了大量隐患，食品安全监管体系建设取得明显进展，监管能力进一步提高。

三、进一步完善食品安全监管体制

目前食品安全监管还存在一些不容忽视的薄弱环节和突出问题：一是职能交叉、重复监管和监管空白、措施断档等问题还时有发生，影响了监管效率。二是食品安全综合协调能力亟需进一步强化，机构不健全、职能不明晰等问题突出，有的地方食品安全综合协调机构不健全，个别地方甚至没有明确相关机构。三是基层食品安全监管力量偏弱，监管力量“头重脚轻”。四是风险监测、评估、预警和法规标准体系建设亟待加强，监管关口前移、预防为主的技术能力和监管制度亟需提高和完善。五是食品安全事件应急处置体系还不健全，调查处理机制、协调联动机制、舆论引导机制需要进一步完善。六是行业引导、企业自律、社会诚信、舆论监督等作用发挥不充分、效果不明显。对此，需要着力找准薄弱环节，进一步完善食品安全监管体制，重点应做好以下几个方面工作：

一是按照实现全程监管的目标，促进各环节监管措施的紧密衔接。各有关部门要强化互相支持、协调配合的意识，从监管制度、执法措施、管理信息等方面实现紧密衔接和资源共享，降低行政成本，切实提高监管合力。食品安全办要加强综合协调，将分段监管容易出现的监管空白、职能交叉等作为协调重点，堵塞监管漏洞，促进责任落实。

二是按照牢牢把握职责定位的原则，加强综合协调能力建设。食品安全办要进一步探索和改进在现有分段监管体制上开展综合协调的工作方法，完善形势会商、信息沟通、工作协调、督促检查等机制和程序，建立健全考核评估等激励约束制度，及时提出推动食品安全工作的政策措施建议。地方要建立健全食品安全综合协调机制，明确牵头部门，尽快形成“职能清晰、协调有力、衔接有序、运转顺畅”的食品安全监管体制机制。

三是按照强化基层、基础的原则，切实落实地方政府的责任。地方各级政府要进一步重视和加强食品安全工作，强化对本行政区域食品安全工作的统一领导和组织协调。要进一步加强食品安全监管能力建设，切实保障执法办案和监管基础能力建设的经费投入，并进一步向市、县倾斜。

四是按照关口前移、预防为主的原则，加强食品安全监管基础能力建设。加快修订配套规章和规范性文件，整合完善食品安全国家标准。加强检验检测和风险监测评估，依法实施食品检验机构资质认定，规范检验检测机构从业行为，提高服务和技术能力；加强食品安全风险监测能力建设，认真实施国家食品安全风险监测计划，提高监测结果利用效能。实施食品安全风险评估制度，及时对相关食品安全风险进行评估和预警。

五是按照高效、有序、稳妥的原则，加强食品安全应急处置体系建设。完善应对食品安全事故的预案和快速反应机制，进一步完善本部门系统内的纵向信息报告机制和部门间横向信息通报机制，建立舆情监测、举报投诉受理、与媒体的紧密联系等机制。建立健全食品安全事件调查处理机制，明确各部门的职责，确保一旦发现问题，能够及时检测、诊断、评估和调查处理。建立健全舆论引导机制。进一步明确信息发布的主体和程序，按照客观、科学、公开的原则，及时准确发布信息，回应社会关切，防止引起消费者恐慌。

六是按照坚持鼓励、支持社会参与的原则，强化食品安全工作的合力。大力开展诚信教育和行业自律宣传，加强对从业人员的教育培训，增强食品生产经营单位的法律意识和安全意识。充分发挥食品行业协会在行业自律中的作用，大力推进食品企业诚信体系建设，引导和约束企业诚信经营，健全食品企业诚信不良记录收集、管理、通报制度和行业退出机制。充分发挥社会和媒体的监督作用，畅通举报投诉渠道，鼓励群众举报和媒体监督。要加强食品安全相关知识的科普宣教，引导人民群众安全消费、理性消费，提高自我保护能力。

（作者系国务院食品安全办主任）