加快转变经济发展方式努力开创科学发展新局面——“十二五”规划纲要解读

徐宪平

加快转变经济发展方式努力开创科学发展新局面
——“十二五”规划纲要解读

徐宪平

第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的重要依据。有效实施并完成《纲要》提出的目标和任务，对于继续抓住和用好我国发展的重要战略机遇期、促进经济长期平稳较快发展，对于夺取全面建设小康社会新胜利、开创中国特色社会主义事业新局面，具有十分重要的意义。

一、“十二五”时期面临的发展环境

《纲要》指出，“十一五”时期是我国发展史上极不平凡的五年。面对国内外复杂形势和一系列重大风险挑战，党中央国务院团结带领全国各族人民，全面推进改革开放和现代化建设，胜利完成了“十一五”规划确定的主要目标和任务，国家面貌发生了新的历史性变化。综合国力大幅提升，人民生活明显改善，覆盖城乡的社会保障体系建设取得突破性进展，教育、卫生、文化等以民生为重点的社会事业全面发展。国际地位和影响力显著提高，2010年我国成为世界第一大出口国和外汇储备国，在世界银行和国际货币基金组织的投票权份额也双双提高到第三位。五年的成绩来之不易，积累的经验弥足珍贵，创造的精神财富影响深远。

《纲要》指出，“十二五”时期世情国情继续发生深刻变化。从国际看，和平、发展、合作仍是时代潮流，世界多极化、经济全球化深入发展，世界经济政治格局出现新变化。这些新变化主要呈现三大特征：一是国际经济环境发生新变化，国际金融危机影响深远，全球增长模式面临深度调整，贸易保护主义加剧，世界经济或将进入一个增速减缓、结构转型、制度创新、竞争加剧多重特征并存的时期。这对我国现有的经济结构和庞大的生产能力构成了重大挑战，对我国在内需和外需的平衡中把握机遇、应对挑战提出了新的要求。二是世界科技创新孕育新突破，全球将进入创新密集时代，可能引发全球产业结构新一轮变革，抢占战略制高点竞争将更加激烈。这既有可能拉大我国与发达国家间科技水平的差距，也为我国同步参与新一轮科技创新，在一些关键领域率先取得突破，并带动产业转型升级提供了新的契机。三是国际治理结构出现新调整，围绕金融监管、气候变化、能源资源安全、粮食安全等全球性问题的合作与博弈强化，牵动国际关系调整演变和国际力量分化组合，不同利益集团之间的竞争较量更加复杂。这既有利于我国广泛参与全球事务，同时也对我国提高应对国际局势和处理国际事务能力提出了新的要求，对合理承担国际责任、防止落入责任陷阱、争取必要发展空间构成了新的考验。

从国内看，巨大的市场需求潜力、日益增强的物质技术基础、显著增强的经济体制活力、稳定的社会大局，都将为我国未来发展提供有力支撑。同时，我国经济社会发展也呈现出新的阶段性特征。一是经济社会结构发生重大变化。2010年人均国内生产总值超过4000美元，“十二五”时期城镇化率将突破50%，经济社会结构和人们生活方式、思想观念会随之发生一系列深刻变化，这一阶段是矛盾增多、爬坡过坎的关键阶段。二是传统增长模式受到严峻挑战。内需与外需、投资与消费结构性失衡的问题进一步突出，经济发展与能源资源短缺、生态环境脆弱的矛盾进一步加剧，加之生产要素价格进一步上升，传统“大进大出”、粗放型增长模式难以为继，经济结构调整的压力和难度明显加大。三是人民群众对提高生活水平充满更高期待。由于社会发展滞后于经济发展，就业、教育、医疗、住房、收入分配、社会保障、环境保护、食品药品和安全生产等关系群众切身利益的问题依然突出，公共服务供求矛盾已经成为社会关注的焦点，统筹协调各方面利益关系难度加大，如果处理不好，社会矛盾和社会风险可能进入高发期。四是改革攻坚涉及深层次矛盾。在利益主体日趋多元、利益格局基本形成的前提下，改革攻坚进入增量与存量改革并重的阶段，更具复杂性和艰巨性。五是对外开放面临新的考验。国内经济与世界经济的联系更加紧密，对国际环境的依赖度、敏感度日益加深，国内发展更容易受到外部环境变化的冲击和影响。

总体上看，我国发展的有利条件、内在优势和长期向好趋势没有改变，仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。要增强机遇意识和忧患意识，科学把握发展规律，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进改革开放和社会主义现代化建设。

二、牢牢把握指导思想和发展目标

主题主线是发展的指南，也是规划的灵魂，具有纲举目张的作用。每个五年规划都有一个鲜明的主题和一条清晰的主线。“九五”计划是推进经济体制和经济增长方式两个根本性转变，“十五”计划是推进经济结构调整，“十一五”规划贯穿了科学发展观。“十二五”规划提出了“一个主题，一条主线，五个坚持，七大目标，十大导向”。

“一个主题”，就是以科学发展为主题。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展仍是解决我国所有问题的关键。坚持发展是硬道理的本质要求，就是坚持科学发展。这是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局。

“一条主线”，就是以加快转变经济发展方式为主线。我国已经进入只有加快转变经济发展方式，才能实现可持续发展的关键时期。加快转变经济发展方式是经济社会领域一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域，在发展中促转变，在转变中谋发展。这是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展阶段性特征。

“五个坚持”，就是坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向，坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。这是转变经济发展方式的基本内涵，是规划主题主线的具体体现。

“七大目标”，就是在经济发展、结构调整、科技教育、资源环境、人民生活、社会建设、改革开放七个方面提出的发展目标和24个主要指标，其中预期性指标和约束性指标各12个。这些目标和指标突出了结构调整、科技教育、资源环境和民生改善，强化了约束性指标对发展方式转变的促进作用，使规划的主题主线更加鲜明，努力方向和评价考核标准更加具体明了。

“十大导向”，就是根据规划的主题主线和经济社会发展的战略目标，针对经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续问题，特别是需求结构失衡、产业结构不合理、资源环境约束加剧、城乡区域发展不协调、收入分配差距较大、社会建设明显滞后等突出矛盾，提出的加强和改善宏观调控、建立扩大消费需求的长效机制、调整优化投资结构、同步推进工业化、城镇化和农业现代化、依靠科技创新推动产业升级、促进区域协调互动发展、健全节能减排激励约束机制、推进基本公共服务均等化、加快城乡居民收入增长、加强和创新社会管理等十个方面的重大政策导向。这是“十二五”时期经济社会发展的政策取向，是政府制定各项政策和年度计划的基本方向，也是引导市场主体行为的强烈信号，目的是为了把各方面加快发展的积极性真正引导到提高经济增长的质量和效益上来，把各方面的注意力和工作重心切实转换到优化结构、降低消耗、保护环境和改善民生上来，努力实现科学发展、和谐发展。

“一个主题”、“一条主线”、“五个坚持”、“七大目标”、“十大导向”，环环相扣、层层递进，是“十二五”规划《纲要》的总纲。在此思路指导下，《纲要》通篇呈现出以下几个鲜明特征：一是坚持把主题主线贯穿始终，在规划目标、政策导向、战略任务、实施保障机制等各方面，充分体现主题主线的要求。二是坚持“长短结合”，充分体现与应对国际金融危机冲击重大部署紧密衔接，与到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标紧密衔接。三是坚持实施扩大内需战略，加快构建扩大内需特别是扩大消费需求的长效机制，着力推进经济结构战略性调整。四是坚持民生优先，把解决好人民群众最关心的基本公共服务、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房保障等问题放在更加突出重要的位置。五是坚持全面推进体制改革，更加注重制度建设和机制创新，为推动科学发展提供强有力的制度保障。六是坚持“虚实结合”，在充分体现战略性、指导性和前瞻性要求的同时，突出针对性和可操作性。

三、明确战略任务和重大举措

根据指导思想和发展目标，《纲要》从第二篇到第十五篇，提出了十四个领域的战略任务和重大举措。每一篇的导语，阐述了该领域发展的总体要求。每一章的导语，指明了该领域发展要坚持的基本方针以及新思路、新举措。

《纲要》把解决好“三农”问题放在各项战略任务的首位，强调坚持强农惠农，加快社会主义新农村建设。以增强粮食安全保障能力、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、健全农业社会化服务体系为重点，加快发展现代农业。以巩固提高家庭经营收入、努力增加工资性收入、大力增加转移性收入为重点，拓宽农民增收渠道。以加强农村基础设施建设、强化农村公共服务、推进农村环境综合整治为重点，改善农村生产生活条件。以坚持和完善农村基本经营制度、建立健全城乡发展一体化制度、增强县域经济发展活力为重点，完善农村发展体制机制。

《纲要》把发展现代产业体系作为重大战略任务，强调转型升级，提高产业核心竞争力。以推进重点产业结构调整、优化产业布局、加强企业技术改造、引导企业兼并重组、促进中小企业发展为重点，改造提升制造业。以推动重点领域跨越发展、实施产业创新发展工程、加强政策支持和引导为重点，培育发展战略性新兴产业。以推进能源多元清洁发展、优化能源开发布局、加强能源输送通道建设为重点，推动能源生产和利用方式变革。以完善区际交通网络、建设城际快速网络、优先发展公共交通和提高运输服务水平为重点，构建综合交通运输体系。以构建下一代国家信息基础设施、加快经济社会信息化、加强网络与信息安全保障为重点，全面提高信息化水平。以优化海洋产业结构、加强海洋综合管理为重点，推进海洋经济发展。

《纲要》把发展服务业作为产业结构优化升级的战略重点，强调营造环境，推动服务业大发展。以金融服务业、现代物流业、高技术服务业和商务服务业为重点，加快发展生产性服务业。以商贸服务业、旅游业、家庭服务业、体育事业和体育产业为重点，大力发展生活性服务业。以推进服务领域改革、完善服务业政策为重点，营造有利于服务业发展的环境。

《纲要》把促进区域协调发展作为重大战略任务，强调优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展。以推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区等老工业基地、大力促进中部地区崛起、积极支持东部地区率先发展、加大对老少边穷地区扶持力度为重点，实施区域发展总体战略。以优化国土空间开发格局、实施分类管理的区域政策、实行各有侧重的绩效评价、建立健全衔接协调机制为重点，实施主体功能区战略。以构建城市化战略格局、稳步推进农业转移人口转为城镇居民、增强城镇综合承载能力为重点，积极稳妥推进城镇化。

《纲要》把节约资源和保护环境作为重大战略任务，强调坚持绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会。以控制温室气体排放、增强适应气候变化能力、广泛开展国际合作为重点，积极应对全球气候变化。以全面推进节能、节水、节地，加强矿产资源勘查、保护和合理开发为重点，加强资源节约和管理。以推行循环型生产方式、健全资源循环利用回收体系、推广绿色消费模式为重点，强化政策和技术支撑，大力发展循环经济。以强化污染物减排和治理、防范环境风险和加强环境监管为重点，加大环境保护力度。以构建生态安全屏障、强化生态保护与治理、建立生态补偿机制为重点，促进生态保护和修复。以提高供水保障能力、增强防洪能力、加强山洪地质气象地震灾害防治为重点，加强水利和防灾减灾体系建设。

《纲要》把建设创新型国家作为重大战略任务，强调坚持创新驱动，实施科教兴国战略和人才强国战略。以推进重大科学技术突破、加快建立以企业为主体的技术创新体系、加强科技基础设施建设为重点，强化政策支持，增强科技创新能力。以统筹发展各级各类教育、大力促进教育公平和全面实施素质教育为重点，深化教育体制改革，加快教育改革发展。以突出培养造就创新型科技人才、促进各类人才队伍协调发展为重点，营造优秀人才脱颖而出的环境，造就宏大的高素质人才队伍。

《纲要》把完善保障和改善民生的制度安排作为重大战略任务，强调坚持改善民生，建立健全基本公共服务体系。以明确基本公共服务范围和重点、创新公共服务供给方式为重点，提升基本公共服务水平。以实施更加积极的就业政策、加强公共就业服务、构建和谐劳动关系为重点，实施就业优先战略。以深化工资制度改革、健全要素参与分配制度、完善再分配调节机制、整顿和规范收入分配秩序为重点，合理调整收入分配关系。以完善社会保险制度和社会救助体系、发展社会福利和慈善事业为重点，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。以健全公共卫生服务体系、城乡医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，以及推进公立医院改革、支持中医药事业发展为重点，完善基本医疗卫生制度。以健全住房供应体系、加大保障性住房供给、改善房地产市场调控为重点，提高住房保障水平。以加强计划生育服务、促进妇女全面发展、保障儿童优先发展、积极应对人口老龄化、加快残疾人事业发展为重点，全面做好人口工作。

《纲要》把加强社会管理能力建设作为重大战略任务，强调坚持标本兼治，加强和创新社会管理。以健全社会管理格局、创新社会管理机制为重点，创新社会管理体制，构建源头治理、动态管理和应急处置相结合的管理机制。以完善社区治理结构、构建社区管理和服务平台为重点，强化城乡社区自治和服务功能，推动管理重心下移。以促进社会组织发展、加强社会组织监管为重点，加强社会组织建设。以拓宽社情民意表达渠道、完善社会矛盾调解机制为重点，完善维护群众权益机制。以保障食品药品安全、严格安全生产管理、健全突发事件应急体系、完善社会治安防控体系为重点，加强公共安全体系建设。

《纲要》提出以更大决心和勇气全面推进改革，强调坚持改革攻坚，完善社会主义市场经济体制。以深化国有企业改革、完善国有资产管理体制、支持和引导非公有制经济发展为重点，坚持和完善基本经济制度。以加快转变政府职能、完善科学民主决策机制、推行政府绩效管理和行政问责制度、加快推进事业单位分类改革为重点，推进行政体制改革。以深化财政体制改革、完善预算管理制度、改革和完善税收制度为重点，加快财税体制改革。以深化金融机构改革、加快多层次金融市场体系建设、完善金融调控机制、加强金融监管为重点，深化金融体制改革。以完善资源性产品价格形成机制、推进环保收费制度改革、建立健全资源环境产权交易机制为重点，深化资源性产品价格和环保收费改革。

《纲要》强调实行更加积极主动的开放战略，提出坚持互利共赢方向，提高对外开放水平。以深化沿海开放、扩大内陆开放、加快沿边开放为重点，完善区域开放格局。以培育出口竞争新优势、提升进口综合效应、大力发展服务贸易为重点，优化对外贸易结构。以提高利用外资水平、加快实施“走出去”战略为重点，统筹“引进来”与“走出去”。同时强调要积极参与全球经济治理和区域合作。

《纲要》在对经济社会发展作出全面部署的同时，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局，把政治建设和文化建设分别独立成篇，阐述了加强政治建设和文化建设的基本要求和重点任务。推动文化大发展大繁荣总的要求是：坚持社会主义先进文化前进方向，弘扬中华文化，建设和谐文化，发展文化事业和文化产业，满足人民群众不断增长的精神文化需求，充分发挥文化引导社会、教育人民、推动发展的功能，增强民族凝聚力和创造力。强调坚持传承创新，提高全民族文明素质、推进文化创新、繁荣发展文化事业和产业。推进社会主义政治文明建设总的要求是：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家。强调坚持发展民主，发展社会主义民主政治、全面推进法制建设、加强反腐倡廉建设。

《纲要》将港澳台单独列一篇，提出坚持深化合作，建设中华民族共同家园。这充分体现了中央政府高度重视港澳方面的强烈诉求，充分表明了对保持港澳长期繁荣稳定和深化两岸经贸合作的坚定支持。《纲要》严格按照“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”和对台工作原则，强调支持港澳巩固提升竞争优势，支持港澳培育新兴产业，深化内地与港澳经济合作；强调全面深化两岸经济合作，建立健全两岸经济合作机制，支持海峡西岸经济区建设。

《纲要》根据新世纪新阶段我国国防和军队建设的历史使命，对今后五年国防和军队现代化建设作出了全面部署，提出了指导方针和原则，明确了主要任务和具体措施。总的要求是：着眼国家安全和发展战略全局，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一。

四、强化规划实施和管理

《纲要》经过全国人民代表大会审议批准，具有法律效力。推动规划顺利实施，主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用，同时各级政府必须正确履行职责，合理配置公共资源，调控引导社会资源，保障规划目标和任务的完成。《纲要》在总结“十一五”规划实施经验的基础上，加强和完善了实施机制。

一是明确规划实施责任。《纲要》提出的预期性指标和产业发展、结构调整等任务，主要依靠市场主体的自主行为实现。各级政府要创造良好的政策、体制和法制环境。主要约束性指标要分解落实到有关部门和各省、自治区、直辖市，以确保其实现。促进基本公共服务均等化的任务，主要通过政府运用公共资源全力完成。

二是强化政策统筹协调。加强经济社会发展政策的统筹协调，注重政策目标与政策工具、短期政策与长期政策的衔接配合。按照公共财政服从和服务于公共政策的原则，优化财政支出结构和政府投资结构。中央政府投资重点投向民生和社会事业、农业农村、科技创新、生态环保、资源节约等领域，更多投向中西部地区和老少边穷地区。

三是实行综合评价考核。针对规划实施效果，进行综合性的绩效评价考核，弱化对经济增长速度的评价考核，强化对结构优化、民生改善、资源节约、环境保护、基本公共服务和社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，并将考核结果作为领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。

四是加强规划监测评估。完善监测评估制度，强化对规划实施情况跟踪分析。规划主管部门要对约束性指标和主要预期性指标完成情况进行评估，并向国务院提交年度进展情况报告，以适当方式向社会公布。在规划实施的中期阶段，开展中期评估，提交全国人大常委会审议。需要对规划进行调整时，由国务院提出调整方案，报全国人大常委会批准。

五是组织编制专项规划。国务院有关部门要组织编制一批国家级专项规划特别是重点专项规划，细化落实《纲要》提出的战略任务。特别是要加快编制国务院已明确的18个国家重点专项规划，形成落实《纲要》的重要支持和抓手。

六是加强地方规划与国家规划的衔接。地方规划既要结合本地实际，突出地方特色，更要贯彻落实国家战略意图，把国家规划提出的发展战略、主要目标和重点任务落到实处，特别是要加强与《纲要》确定约束性指标的衔接。

七是完善年度计划。年度计划要对《纲要》确定的主要指标设置年度目标，充分体现《纲要》提出的发展目标和重点任务。年度计划报告要分析《纲要》的实施进展情况，特别是约束性指标实现情况。

八是加快规划法制建设。加快建立以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，完善科学化、民主化、规范化的编制程序，健全责任明确、分类实施、有效监督的实施机制。

（作者系国家发改委副主任）