推进农业大部门制改革促进重庆城乡统筹发展

向松柏

推进农业大部门制改革促进重庆城乡统筹发展

向松柏

重庆是集大城市、大农村、大库区、大山区于一体的新兴直辖市，是国家统筹城乡综合配套改革试验区。重庆市委、市政府高度重视“三农”工作，加强涉农部门建设，于2008年率先启动农业领域的大部门制改革，取得了较好的效果。

一、推动部门整合，构建“大农业”发展格局

由于各种原因，重庆市涉农部门一度达10个之多，导致了审批过多、协调困难、资金投入难以整合、项目重复分散、资源浪费严重、政出多门等问题，制约了农村经济的发展。市委、市政府审时度势、果断决策，把农业部门的整合作为大部门制改革的突破口，组建职能有机统一的“大农业”部门。

2007年，重庆市编办按照市编委领导的指示，对全市涉农部门进行了深入调研，摸清了机构、职责、编制、领导职数、实有人员等情况，为启动农业大部门制改革打下了基础。考虑到重庆库区移民、生态环保、扶贫开发任务重等现实，提出率先整合农业综合协调、种养殖业、农业综合开发、农机管理等领域的机构，保持林业、水利、移民、扶贫等机构稳定的思路，得到市编委领导的充分肯定。经过广泛调研、反复论证、慎重决策，正式上报整合部分涉农机构、组建市农业委员会的方案，中央编办大力支持重庆市进行大部门制改革探索，在最短的时间内进行了批复。2008年8月，由市农业局、市农办、市农机局整合组建的重庆市农业委员会正式挂牌。主要负责全市农业综合管理和统筹协调全市农业、农村工作；市农业综合开发办公室调整为市农业委员会管理。在市级农业大部门制改革的带动下，区县也很重视“大农业”体制的构建。2010年区县政府机构改革中，除市级整合的领域外，主城区全部实现农业、林业、水利部门的整合，其他区县也因地制宜进一步整合畜牧、扶贫等机构，“大农业”格局更加稳固，为全市农业经济发展提供了全新的体制保障，“大农业”的体制优势正加速转化为农业经济的发展优势。

二、推进职责调整，奠定城乡统筹发展基础

改革前，市农业局负责“贯彻执行党和国家关于农牧渔业和农村经济发展的方针政策，研究农业农村经济发展战略”，市农办负责“研究全市农村经济发展战略，参与制定农村经济社会发展规划，综合协调农业基础设施建设、农业生态环境建设，负责全市农业农村经济结构调整”，市农综办负责“研究拟定全市农业综合开发的政策措施”。显然，无论是从职责表述上，还是具体运行中，职责交叉都无法避免，导致“有利益的大家争，无利益的都在推”的现象屡屡发生。虽然，国家对“三农”的投入力度不断加大，但由于分散到多个部门，各搞各的规划，各定各的标准，各推各的项目，致使资金项目分散、管理成本畸高、“跑冒滴漏”严重，无法形成规模效益。

实行农业大部门制后，市农委负责制定农业农村改革发展政策、综合协调指导全市农业农村工作、农业产业结构调整、农村经营管理体制改革、农业机械化推广等职责得到整合和加强，绝大部分职责交叉现象自然化解，原来部门之间长期推诿扯皮的事情，在部门内部就实现了有效的沟通协调，管理效率大大提高。以此为契机，进一步理顺了与其他涉农部门的职责分工，将农村劳动力转移、进城务工农民管理服务相关职责划给劳动社保部门，有利于城乡就业统筹；将农田基础设施建设、农村机电提灌管理相关职责划给水利部门，促进了水务一体化管理。同时，还合并了11项、下放6项、取消6项行政审批权，推动区县农业部门理顺职责和精简审批，形成了全市农业“一盘棋”抓发展的局面。在工作中，市农委既负责全市农业发展政策研究，又直接负责各产业发展的规划布局、技术指导和服务管理，做到了“虚实结合”。特别是，每年约70多亿涉农资金实现了统筹安排、集中使用，避免了过去由于部门分设过细带来的“撒胡椒面”、重复投入等现象，使有限的财政资金发挥最大的效益。市农委统筹协调能力的增强，与财政、交通、建设、规划、国土、卫生、民政等部门的协调更为顺畅，促进了产业规划、资金分配、项目安排与土地流转、户籍制度、农村金融等重大改革的有机衔接，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向农村流动，在全国率先成立了重庆农业担保公司，组建村镇银行6家、农民互助资金组织265家，引导4000多家城市工商企业到农村投资，将农业综合开发、土地整理、扶贫项目与柑橘、蔬菜、畜牧等优势产业进行融合，增强了农业经济发展活力。

三、精简机构编制，确保大部门协调高效运转

改革前，四个农业部门的行政资源比较分散。组建“大农委”，严格落实市委、市政府和市编委提出的“职能职责要一加一大于二，机构编制要一加一小于二”的要求，在职能职责配置、内设机构设置、人员编制核定方面，实现了由简单叠加的“物理反应”向有机融合的“化学反应”的转变，在职能更加有机统一、职责更加明确清晰的基础上，精简了机构编制。

改革后，市农委内设机构25个，比整合前减少13个，人员编制减少63名，其中厅局级领导职数减少7名、处级领导职数减少32名，实现了较大幅度的精简，同时内设机构的设置更体现了综合性、统筹性，各处室力量也得到明显加强。机构编制部门加强与组织、人事、财政等部门的配合，对市管领导干部进行统筹安排，人员按“人随事转”、尊重本人意愿的原则，安排到水利、劳动社保等部门以及需要充实人员并留有余编的发展改革、统计、林业等部门，实现了“走的顺心、留的安心、接的称心”。

四、推行相关改革，提升农业综合管理服务能力

重庆注重将大部门制改革与事业单位改革、综合执法改革、农业生产经营体制改革等相结合，走出了一条提升农业综合管理服务水平的新路。一是推行农业事业单位改革。先期在撤并相关事业站所基础上，组建市畜牧科学院、市农业科学院；后又在事业单位分类改革试点中，进一步整合事业单位，促进了全市农业技术支撑和公益服务能力的提升。二是推行农业综合执法。适应农业综合管理的需要，将除动植物检验检疫、渔政管理之外的全部执法职能加以整合，交由市农委下属的市农业行政执法总队行使，区县也基本完成综合执法队伍组建，大大增强了对种子、农药、兽药、化肥等农业投入品和农产品质量安全的执法力度，农业生产经营秩序显著改善。三是推行城乡建设用地增减挂钩试点。在“大农业”格局下，市农委对全局性、前瞻性重大问题的调研大大加强，与国土等部门密切配合，于2008年12月在全国率先成立了农村土地交易所，开展“地票”交易和以耕地、林地等农用地使用权或承包经营权为主的实物交易。截至2010年底，全市累计成交“地票”3.82万亩，成交金额53亿元，土地流转面积达700余万亩，土地规模经营集中度达26%，既保护了耕地，盘活了城乡土地资源，又增加了农民收入，促进农业产业结构调整。此外，开展了全市农村承包地确权颁证，积极推行农村承包地、农民房屋和林权的抵质押贷款，有效解决农村融资难和农民贷款难问题。完善基层农技服务体系、实施农户万元增收工程、加强农村公共服务等工作也都在有条不紊推进。

（作者系重庆市编办主任）