城镇化发展与省直管县改革战略研究

张占斌

城镇化发展与省直管县改革战略研究

张占斌

近年来，党和国家的重要文件与规划中多次提出省直管县改革。从各地实践情况和理论界讨论来看，人们比较关注的是省直管县改革在加强财政管理、提高行政效率以及减少行政层级等方面的重要作用，而对省直管县改革与城镇化发展的关系探讨不够。“十二五”时期乃至更长时期，在国家统筹城乡发展的大背景下，加快城镇化发展和提高城镇化质量，特别需要省直管县改革的有力支撑。因此，在“十二五”规划开局之际，需要从加快城镇化发展和提高城镇化质量的角度，加强省直管县改革的战略研究。

一、城镇化发展与省直管县改革的思想演进

总体来看，国外学者研究城镇化发展问题最初是围绕农村城市化这个线索展开的。早期的有重农主义学者鲍泰罗的《城市论：论城市伟大之原因》，约翰·冯·杜能1826年的《孤立国同农业和国民经济的关系》，史密斯1925年的《北美：人口、资源、发展及其作为农业、工业、商业地区大陆的发展前景》。马克思在《资本论》等著作中对工业化、城市化发展与城乡关系也有很多论述，提出城乡分离、城乡对立到城乡融合是历史的必然。这些研究，强调了城市发展的重要性和乡村城市化的方向。第二次世界大战结束后，围绕城市发展的重要性和乡村城市化的方向，西方学界提出了增长极理论、中心—外围理论、传统农业改造论、田园城市理论等，其中二元经济结构论最有影响力，并形成了著名的刘易斯—费景汉—拉尼斯模型，该模型强调城市化对解决城乡关系的重要意义。与此相关，围绕城市化发展，国外学者也加强了地方治理研究，提出了行政体制改革和行政区划调整的问题，并把企业管理“扁平化”思想引入行政管理实践，特别是减少行政层级，提高行政效率，成为政府行政改革追求的新目标之一。

新中国成立到上个世纪末，理论界对如何推进城镇化发展做了大量研究。主张大体有三类：一是优先发展重工业主张；二是城乡协调配套改革主张；三是城乡良性互动主张。而在讨论城镇化的发展重点时，比较多的争论是发展大城市，还是中等城市，还是小城镇，或者是大中小相结合相协调等。当然，这些政策主张比较多地体现在经济领域。但我们也注意到，在考虑经济因素的同时，也提出了行政体制改革的支撑问题。在这些思想的影响下，我国城镇化进程中也多次进行了体制改革和行政区划调整。比较有影响的是上个世纪80年代中期以后实行的市管县改革。

进入新世纪，理论界对市管县的弊端提出改进建议，多数看法集中在实行省直管县改革方面。一是主张改革的观点。不少学者认为城镇化发展对行政体制改革提出新要求，市管县积弊甚多，宜实行省直管县改革。二是不赞成改革的观点。认为市管县体制基本适应城乡经济发展规律。三是省直管县与市管县并行的观点，认为省直管县只是局部的适应性改革，市管县体制并没有失去存在的价值，市管县与省直管县在空间上可以并存。四是“复合行政”的观点。认为政府职能转变滞后，可采取复合行政来解决行政区经济问题。

现在看来，理论界的讨论虽然意见不能完全统一，但绝大多数的专家学者对省直管县改革持支持态度。

二、加强城镇化发展与省直管县改革的顶层设计

近年来，一些省级政府，从经济管理和社会管理层面构建省直管县体制，推动了城镇化的发展进程。“十二五”时期及以后一段时间，是我国加快城镇化发展、提高城镇化质量的重要时期，同时也是推动省直管县改革重大突破时期，在内容及时间上，两者具有高度关联性，省直管县改革应与城市化发展趋势和特征相适应。

在城市的发展方向上，必须坚持走中国特色城镇化道路，大中小城市和小城镇协调发展是城市化发展的一个原则。省直管县改革要有利于推进城镇化进程，要适应城镇化的发展特点，具备条件的地方可以实行完全意义上省直管县，有些县要变成城市的一个区，有些地方可保留市管县的体制，但总的原则是要有利于推进城镇化进程，有利于县域经济社会的发展。在加速大中城市发展的同时，当前要把发展中小城镇作为城市化的战略重点。不能片面借鉴国外重点发展特大城市的经验，要从中国城镇化的实际水平情况出发。发展中小城镇，不仅是解决城和乡的协调发展问题，也是最终解决城市化成本过高问题的关键，只有小城市、小城镇发展得好，大城市才能提高发展质量。省直管县与城镇化的发展不但不矛盾，而且有助于推动城镇化的发展，关键是省直管县出台的政策要置于城镇化发展的大背景之下。

上世纪90年代以来，在逐渐完善社会主义市场经济体制中，一些省区陆续推行以强县扩权、县财省管等为主要内容的省直管县改革试点，至今改革仍在继续扩大并开始向纵深推进。从其特点来说，这是从下到上、从易到难、从少到多的改革。这种渐进式改革之所以被采用，很重要的原因就是能够在特定的时空中摊薄改革成本。但总的看省直管县问题还不少，推进力度也还有限，需要加强改革的顶层设计和制度安排。

三、省直管县改革要为城镇化发展提供强大支撑

2010年我国城镇化率为47.5%，到新中国建立100年（2049年）时，城镇化率将可能达到75%左右，达到目前发达国家的平均水平，这样，今后40年是我国城镇化发展提高质量的重要时期，应把省直管县改革作为推进城镇化的重要着力点。

第一，增加中小城市，加快市制创新。改革开放以来，我国从计划经济体制逐渐转向市场经济体制，在转变过程中我国的设市模式也呈多样化的特征，如整县改市、切块设市、市管县、地市合并等，形式多样，基本适应了我国当时经济发展的客观要求。具体说来，每一种模式都有优点，但也存在一些问题。我国从1997年冻结“县改市”的审批后，许多地方纷纷通过县改区的方式实现行政区划调整，用以扩大中心城市的幅度，提升县改区部分城市化建设水平。随着强县扩权，特别是财政上省直管县的深度推进，县域内城市化发展的要求越来越迫切。我国县级行政区划存在的主要问题，一是中小城市的数量太少，二是许多县的面积较小，机构臃肿。可考虑通过增设县级市适应农村剩余劳动力转移的需要，承接大部分农村向城市转移人口，并调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。我国上世纪90年代制定的设市标准已经远远不适应现在城市建制设置的要求，应研究重新修订。

第二，重点加强县域中心城镇建设，促进县域城市化发展。改革开放以来，我国城镇化取得了巨大成就，但也存在两个问题：一是城镇化发展偏重于大城市和特大城市，中小城市和小城镇发展不够；二是在城镇化进程中，比较重视城市规模的扩大和城镇建设的美化，轻视为农民真正转为市民提供更多的机会，造成这一结果与城乡二元体制有直接的关系。省直管县改革制度设计的目的在于推进县域经济社会的发展，在于依靠行政体制改革打破市管县体制的均衡，重建省直管县领导体制的均衡，冲击城乡二元体制。中心城镇是县域经济的增长极，是县域资源配置和经济发展的组织、指挥、协调、控制中心。中心城镇是县域工业化和城镇化发展最有潜力的区位，是形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要战略支点。由于省直管县改革的推进，省对县扩权、地级市向县放权，县对于城镇发展规划有了很大的自主权，这为县域经济发展创造了良好的外部空间。另外，省财政直接结算到县，县级可直接向省级争取城镇建设资金支持。发展依托县城的新型城镇化，不仅可以逐步形成县域范围内功能互补、协调发展的城镇体系，有效提高农村城镇化的发展质量，而且有利于农村外出劳动力向中心城镇集聚，有利于农民工的合理流动和市民化，改变当前已进城的农民工实际上并没有市民化的“半城镇化”和“假城市化”状态。更重要的是，发展依托中心城镇的新型城镇化，可以创造出持续增长的需求。当前，我国的城镇化已进入功能调整、适度集中的新阶段，突出表现为大城市的调整性扩张和小城市的集中发展现象并存。在未来一段时间里，以全国2000多个县城为依托发展中小城市、推进农村城镇化，将是中国城镇化的重要发展方向。建议在未来40年把500个县城（千强镇的二分之一）发展成为中小城市（连同现有的600多个城市，将达到1200个左右的城市），构成城镇化的战略重点。

（作者系国家行政学院教授）