社会发展与人民政协功能的拓展

辛刚国

(甘肃省社会主义学院,甘肃 兰州 730046)

改革开放三十多年来,随着经济社会的发展和改革开放的推进,我国社会利益关系发生深刻调整,社会结构发生深刻转型,各种深层次矛盾不断显露,这种情形下,必须进一步深化政治体制改革,提高我国政治体制的适应性和有效性。这就需要更加充分、更加广泛地调动各方面的积极性,更加主动、更加有效地处理和化解各方面的矛盾,把全社会的智慧和力量集聚到全面建设小康社会的宏伟目标上来。为此,优化政治协商制度的整合功能,规范公民有序政治参与渠道,最大限度地解决利益群体间的矛盾,保证社会健康稳定发展,将是新世纪新阶段人民政协面临的重大课题。

一、改革开放以来我国社会关系的主要变革

改革开放以来,我国经济社会发生了根本性的变化,社会主义市场经济体制基本建立,社会形态向多元化进一步转化,社会群体的利益格局发生重大变化。

(一)社会经济关系发生的新变化

我国社会经济发生的变化,首先表现在所有制结构发生了重大变化,确立起以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。公有制经济经过战略性调整和实现形式的多样化,在国民经济中继续保持主体地位。非公有制经济从无到有,由小到大,发展成为中国社会主义市场经济的重要组成部分。

收入分配机制也在发生重大改变。以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度已经建立。分配制度的改革,极大地调动了人民群众的积极性,推动了经济的发展和人民生活水平的提高。与此同时,高低收入者之间的收入差距以及其他方面的利益分配差距进一步拉大。改革进入关键时期,各类群体的利益诉求增多,社会矛盾压力加剧。

(二)社会结构发生的新变化

改革开放以前,传统的社会结构主要表现为两个阶级一个阶层 (即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层)。伴随着经济体制改革和产业结构的调整,传统阶层结构发生了质的变化,当代中国社会已衍生变化出十大阶层,包括:国家与社会管理阶层、经理阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层和城市无业、失业和半失业阶层;也可分四种不同的利益群体,即特别获益群体、普通获益群体、利益相对受损群体和利益绝对受损群体。所有这些阶层或群体,无论是在社会经济地位和利益特色方面,还是在价值取向归属感与认同感方面,都存在着明显的差异。一个多元、分化的社会结构已然清晰呈现在我们面前。面对这种格局,政治体系和社会机制应该廓清各政治主体的纷繁多样的利益要求,提供足够的政治参与渠道。但事实上,由于我国正处于社会主义现代化建设初级阶段,经济文化发展水平和社会发育程度不高,具体体制和运作机制方面还不十分完善,政治制度水平还不高,政治参与渠道还比较狭窄。已有的经验教训表明,如果政治参与和利益表达渠道太狭窄,很容易使温和的利益表达方式升级为极端的行为方式。

二、人民政协面临的新挑战

改革开放三十多年来,面对不断变化的经济、社会、文化格局,人民政协坚持团结和民主两大主题,坚持科学发展观,把促进发展作为履行职能的第一要务,把实现和维护广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点,改革创新,与时俱进,在政治协商、民主监督、参政议政等方面不断创新思路,取得显著业绩。但是,面临新的形势与任务,在既有的政治框架内,如何充分发挥作为发扬社会主义民主重要形式的作用,如何凸显以联系社会各阶层、反映多方利益为己任的政治协商制度的优势,人民政协依然任重道远。

(一)民众政治参与愿望增强与政治协商制度渠道不足的矛盾突出

在利益多元化的格局中,阶层、群体的分化对我国公民的政治参与产生了很大的影响。各阶层、群体出于维护和实现自身利益需要,政治参与的意识逐渐增强。现阶段政治参与要求及其政治参与行为表现较为突出的主要有两种情况:一种是在改革过程中经济利益相对受损的阶层,以目前的状况看,其政治表达明显不足,甚至根本失去进行政治利益诉求的机会。他们基本被排除在制度化的政治博弈场域之外,只能被迫接受所有有关他们的政治安排。随之而来可能出现的是集体抗争,甚至少数人转而寻求制度外渠道以极端的方式表达不满。另一种是在改革过程中出现的新的社会阶层,他们希望通过政治参与占有较多政治资源获得自身更大的发展空间,以争取更大的经济利益。一个社会阶层,如果没有合法的政治参与渠道来满足其表达利益诉求的需要,他们就要通过非正式的组织来与正式的权威相对抗,所有这些,都会造成社会冲突。因此,执政党必须正视、引导新的社会阶层人士,将他们纳入到现有的政治框架和体制中。

人民政协具有广泛的代表性和巨大的包容性,是我国政治制度的一大特点和优点。但是,目前的政协委员组成基本沿袭传统的架构,以大中城市、社会上层和知识分子为主,林林总总虽也多达三十多个界别,但没有工农界别,工人委员、农民委员的数量几可忽略不计,这从另一个角度提醒我们,政协组织在“精英化”的同时,也要注意“平民化”,以保持与广大人民群众联系紧密的优势,进一步在完善利益协调机制中发挥重要作用。现有的政协成员中,新的社会阶层人士所以占非常小的比例,是因为这一阶层人士基本上都是非公有制人士和自由择业的知识分子,而非公有制人士要进政协只能通过民建界别和工商联界别,自由择业的知识分子尚无畅通渠道。总体看,这一阶层还没有自己的界别和归属。

(二)界别利益表达不足影响了协商政治作用的发挥

人民政协界别是保障、扩大社会各界有序政治参与的重要民主渠道。在政协,一个界别就是一条民主渠道,保持这个渠道的畅通有效,就能够把社会上各阶层、各群体、各族各界代表人士的愿望、诉求纳入到体制内的民主与法制的轨道中来,使社会各界人士广泛、积极、有序地参与国是,就能为避免无序的、非常规的“大民主”状态,为保持社会的稳定与和谐提供重要保障。在当前我国社会利益主体多元化、利益关系复杂化的情形下,迫切要求每个界别比从前更有效地发挥利益表达的功能作用。利益代表性是指各界别委员应成为其所联系群体的利益代言人,负有代表和反映他们利益诉求的责任。我们其实也大可不必讳言不同界别会有不同的利益诉求,这在一个民主政治社会中实属正常。

从现实总体状况而言,政协委员在表达本界别成员的利益、愿望、诉求时,在反映民意、代言民心时,仍然常常缺位或者越位。我们曾对部分省、直辖市、自治区政协的民主党派界别委员进行问卷调查,从结果看,一些民主党派界别并不关心、也不反映他们所代表的那部分群体的利益。

从各界别参政议政的角度来看,也是大同小异,缺少特色。这主要表现在每年的政协会上,各界别的关注度趋同,所提交的提案内容具有重复性、雷同性。如果说,每一个界别的代表性是全方位的,什么都能表达,其结果是界别的代表性弱化了,界别的特色也就黯淡了,那么,不同界别之间互动的合理性就受到挑战。所以,在倡导每个界别兼善天下的同时,必须承认其追求自身利益的合理性,如此,我们民主政治协商才有真正丰富的内容。

(三)协调不同阶层之间利益关系的能力亟待提升

社会阶层构成的新变化,使新老阶层的利益格局受到了极大影响。如果不妥善处理各种利益关系,不兼顾不同阶层与群体的利益,势必使阶层与阶层之间产生磨擦,以至于激化矛盾,造成冲突。例如失业、半失业者阶层与社会管理者阶层的冲突,私营企业主阶层与工人之间蕴涵着的对抗性因素,农民工产生反城市社会的心理,非公有制阶层人士普遍忧虑自己的合法财产收入缺乏法律保障,其他阶层对于私营企业主的高收入、高消费产生不满情绪等等。

党的十七大报告指出,要发挥人民政协协调关系、汇集力量、建言献策、服务大局的重要作用。从政治学意义上来说,协调是指控制政治冲突和均衡,促使各种政治关系和力量相互依存,相互作用,使之处于平衡、和谐、稳定的状态。人民政协通过界别渠道密切联系群众,化解矛盾、理顺情绪,可以增进社会各阶层和不同利益群体的和谐。但由于人民政协某些界别设置的缺位,也由于界别利益表达的不足,从而影响了其协调作用的发挥。所以,正视新的人民内部矛盾的存在,化对抗性矛盾为非对抗性矛盾,化消极因素为积极因素,使爱国统一战线从以往的“工农联盟”拓展为社会各个阶层的广泛合作和“联盟”,成为当下人民政协需要面对的另一重要任务。

三、拓展人民政协的功能

坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路,一个重要的内容就是必须坚定不移地坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。从协商民主的视角来审视,无论是制度设计还是现实作用,多党合作和政治协商制度对我国政治发展的积极作用都是显而易见的,但其潜力还没有发挥尽致,还有很大的发展空间。在社会转型的过程中,人民政协必须要直面社会多元主体、多元利益并存的现实格局,并能够以其特有的政治睿智,发挥它的独特功能,以适应社会的整体性变迁提出的挑战。

(一)推进功能性的政治协商转向制度化的协商民主

把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出了中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商是政治协商的重要形式。当前,要完善协商的具体机制,努力设计和建构一套协商的制度、程序,规范协商过程,确保讨论和协商的有序。执政党和各民主党派、各民族宗教界别、各社会阶层人士,应根据实际情况,对哪些内容需要协商,由哪一方面、哪一层次,以及通过何种形式进行协商等,作出明确而具体的规定。从实际运行来看,协商政治的一些制度性规定过于笼统,在执行中还缺乏稳定的、规范的、具体的、可操作性的规定。因此,至少应明确规范,凡需要同级人大或人大常委会审议、通过的大政方针、重大决策、重要工作部署和重要人事安排,关系人民群众生活的医疗、卫生、教育、就业及社会保障等方面的重要政策调整,都要事先采取协商会、座谈会的形式与政协进行充分协商。党政机关应当真正体现协商在决策之前,使政协工作制度化、规范化、程序化建设真正得到落实。

(二)拓展代言群体的界别范围

《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调,要适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别,扩大团结面,增强包容性。至少以下两方面的情况需要高度关注:

第一,开展对于阶层构成新变化的调查研究。把联系和团结新社会阶层的工作,作为开拓政治协商工作的新领域,尽力吸纳他们到政协组织中,组织他们参与政协活动,反映他们的意见和诉求,为他们有序参政议政搭建平台。

第二,研究拓展工农界别的情况。在国家机构设置中,党委、人大、政府的最基层组织都是乡镇一级,甚至还有所延伸,而政协的组织机构到县级中止,没有向乡镇一级的基层延伸。为了适应新的情况发展,最真实触摸反映农民的心声,不妨在条件较为发达的地方尝试设立县级政协农民界别工作室,或者是乡镇一级的政协联络站。

(三)增强政协界别利益表达的能力

发挥界别作用的重要方法和途径之一,就是要明确认识到各界别的委员在及时、准确地了解社会不同阶层和群体之间利益要求时,要为“各自所联系的一部分阶层”担当利益表达代言人,充分反映他们的声音,维护他们的合法权益,让他们也能分享改革开放和社会发展成果。必须承认全体人民在共同利益的基础之上还有着各自不同的诉求。不同的诉求本身并不存在道德高低的问题,民主的要义就是让这些不同的诉求有一个公平的表达机会并受到同等的对待。如果我们害怕那些参与国家民主政治生活的人会忘记民众的公共的利益和诉求,最好的办法就是让民主更民主,让每一部分人群都有自己忠诚、尽职的代言人。传统的把政协委员等同于先进个人、明星、企业家或者道德高尚者的看法是不合适的。

要着力加强人民政协每一界别代表的利益群体的组织建设并完善其功能。利益群体成员可以籍界别组织化、系统强化参政的集体行动能力,扩大政治意愿和利益主张的影响,形成政治压力,增加博弈实力。当然,在这一过程中还应通过界别提供的制度化渠道进行价值观念、社会理想、政治思想传播与参政技巧的训练和实践,培养具有宪政精神的政治文化。让各个阶层沿用协商民主的方式方法解决实际中的利益矛盾,主动、自觉地摒弃激烈、极端的政治表达方式,转向寻求协商共识。

增强界别利益表达能力,还应注意在政协委员的遴选机制上适度透明、增加竞争性。毋庸讳言,部分委员更多将参加政协活动视为一项政治荣誉,在履行职能方面作为不大。要有效改变此种状况,就需要在委员“入口”上,改变以往小范围协商选拔方式。除了传统的组织部门、统战部门推荐外,增加各党派、各团体、各界别推荐人选的权利,鼓励符合条件的公民自荐参选,委员的产生有一定竞争性,有助于提升整体界别建言水平,更真实、更全面地反映特定群体的心声。

(四)拓展发挥协调关系作用的平台和路径

面对社会阶层结构出现的分化与重组,基于民主协商原则,人民政协应秉承自由、平等的信念,充分发挥协调关系的作用。发挥这一作用,不仅需要依托政治协商、民主监督、参政议政的各项活动作为载体,而且还应根据新的形势和任务,不断拓展发挥作用的平台和路径。

第一,搜集、整理不同利益群体的愿望诉求,充分了解社情民意,是发挥协调作用的前提。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织,具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性,这种特点优势使之易于洞察、掌握多元利益群体的现实需要及核心利益之所在。在此基础上,积极探索和建立与政府实现“无缝对接”的社会舆情汇集,完善社情民意信息报送以及情况处理反馈的有关工作机制,使各阶层的民意表达和利益诉求得到及时的回应与合理的落实。尤其是面对近些年多发性的群体事件,政协可考虑设立“预警机制”,及时了解、发现可能引发矛盾激化的苗头,通报党政机关迅速处理。

第二,加强组织机构建设,建构一个基于权利的多维度利益表达机制。将日益分化的社会力量纳入一个不断完善的制度结构,使社会利益能够通过规范化的渠道加以表达,通过协商形成共识,这是人民政协发挥协调作用的优势之所在。人民政协作为我国政治协商制度的组织形式,应该继续重视并完善各党派、团体、各界别之间的协商,尤其是根据社会分化的现实,在人民政协组织之中,建立专业化的协商机制。例如,党际协商机制、党与社会团体之间的协商机制,以及政党与社会团体和集团、公民个人之间的协商机制[1]。在这些机制中,逐步完善基于宪法和法律的权利制度,逐步落实在现有法制框架中尚未发挥的空间。

[1] 贺东航.“民主监督”与“政治协商”的深化——论充分开发我国政党制度的资源[J].社会主义研究,2006,(1).