城镇化带来的相关城市和农村低保政策衔接和整合问题探析

◎ 李文椿 何 炽

城镇化带来的相关城市和农村低保政策衔接和整合问题探析

◎ 李文椿 何 炽

2010年1月 1日，沈阳市取消了农业和非农业户口性质的划分，户口统一登记为“居民户口”。这意味着 “二元化 ”户籍管理体制的终结，但平稳剥离粘附于户籍制度上的各种社会差别政策，却是前所未有的难题和挑战。研究户籍制度改革对现行城市和农村低保政策的影响已成为当务之急。笔者试从农民身份的转化、土地的保障功能、过渡时期政策、城乡低保标准整合的可行性以及城农低保其他各项救助政策统一等方面做些探索性的分析研究，力图找到具有实际指导意义的改革途径。

一、农民身份转化后“原农民”分化流向分析

“原农民”不是一种职业上的称谓，而是指具有户籍身份特质的人——即农业户口者。农民非农化后，现已分化为多个群体：一是已经获得非农化职业、不再从事农业生产，常年居住在城镇的人，即“离土离乡”型群体；二是已获得非农化职业、不再从事农业生产，常年居住在农村的人，即“离土不离乡”型群体；三是完全从事传统农业生产、常年居住在农村的全职农民，即“乡土”型群体；四是既从事非农职业也从事传统农业、居住有时在农村有时在城镇的人，即“流动”型群体。①我们对沈阳市东陵区（浑南新区）城乡结合部的7个街道的农业人口非农化分化流向情况进行了调查，从统计数据来看，“离土离乡型”占总农业人口的7%，这部分人在乡外市内、市外省内和省外务工，往往是土地被征用或早期进城务工，有一技之长、收入相对稳定、在职业上已经非农化，是农业人口中年富力强，有开拓意识的劳动力。“流动型”占农业总人口的2%，是在职业上正在发生变化的人，既难以在传统农业框架中生存，也难以在城镇框架中生活，处在非农化的漩涡中，多是未成家的年青人，这部分年青人虽然生活在农村但不会种地，已无法靠种地为生。他们未来的职业和现实的职业只能在城市找寻，农村有个永久的“家”，城市有个临时的“栖身之所”。”离土不离乡型”占农业总人口的12%，是在职业上已非农化，在当地从事二产和三产的人群，他们的生活水平在当地较高。“乡土”型占农业总人口的79%，是在职业上仍然是农业的群体，在农闲时，有一定劳动技能的人还要出去打工。由此可见，我国农民非农化正处于渐进的复杂过程中。

从统计数据分析来看，“乡土”型占农业总人口的79%，这部分人群中有劳动力的只占三分之一，这部分人群中已丧失劳动能力的老年人、未成年人和残疾人，是最低保障的主要对象。而长期居住在城内，适应远高于农村的生活费用的“离土离乡型”的农民，仅占总农业人口的7%，这部分人生活能力较强，只有遭遇生活变故，才能成为低保对象。占2%的“流动型”人口，年轻韶华，在城市和农村之间流动。这两部分人对城区城市低保也不构成冲击。因此，从农民身份转化后“原农民”分化流向来看，农民非农化的过程依然有很强的地域性。

二、土地的社会保障功能作用分析

土地是我们研究农民身份转变无法绕开的问题。对此，我们对沈阳市东陵区（浑南新区）城乡结合部的7个街道的农村人均占有土地情况和农户经营耕地规模等情况进行了调查。从统计数据可知，农村人均占有耕地亩数最少0.9亩，最多3.4亩，全区农民人均占有耕地2亩；农村人均占有园地亩数最少0.02亩，最多0.05亩，全区农民人均占有园地0.0165亩；农村人均占有林地亩数最少0.004亩，最多0.48亩，全区农民人均占有林地0.053亩。

土地的保障功能是怎样的情况呢？不妨我们来算一笔帐。在风调雨顺的年景里，以收入较高的水稻为例，并且以较为精良的土地的产量为例。劳动力正常的三口之家，人均三亩地。一亩地水稻产量563公斤，每公斤售价2.6元，水稻卖价是13174.2元（563公斤/亩×2.6元/公斤×3人×3亩=13174.2元），减去水稻支出6300元（9亩×700元/亩=6300元），水稻年纯收入是6874.2元（13174.2元−6300元+79.98×9=7594元，国家给水稻的直补金水稻每亩79.98元），水稻年收入是7594元。种地年人均家庭纯收入2531.34元/年/人，低于东陵区（浑南新区）农村最低生活保障标准。

那么，单靠土地的收入能有多少农户符合低保条件呢？我们从沈阳市东陵区（浑南新区）中典型的城乡结合部的7个街道的农户经营耕地情况调查统计中可以看出，（浑南新区）农户经营耕地规模情况是经营耕地10亩以下的农户数占63.4%。也就是说，单靠土地收入，近64%的农户能够纳入低保。

从以上分析可见，农村人均耕地少，农民有地种，至少可以生活，但很辛苦。单靠土地收入，近三分之二的农民需要国家的救济。可见，在经济迅速发展的年代土地的社会保障功能虽然存在，但明显减弱。

三、城乡低保标准整合的可行性研究

从上述调查和分析来看，城市低保和农村低保的整合还有很强的地域性问题。这是制定城乡低保统一标准和过渡时期政策的关键点。制定城乡低保统一标准，是消除依附在“二元化”社会结构上的低保政策的最终途径，同时也解决了涉农地区由于城乡低保标准差异过太，造成的政策性不平衡问题：东陵区农村低保标准2600元/年/人，即农村低保月人均低保标准为217元；城市低保标准380元/月/人， 即城市低保年人均低保标准为4560元。居住在农村的城市低保户的年发保障金要比农村年发低保金高得多。那么，如何进行城农低保标准的统一呢？笔者通过三种假设来做可行性分析。

第一种假设：

假定城乡结合部现行城市低保标准不变，若农村低保标准逐年提高400元，得需要5年时间，才能与现行城市低保标准一致；若农村低保标准逐年提高300元，得需要6.5年时间，才能与现行城市低保标准一致；若农村低保标准逐年提高200元，得需要10年时间，才能与现行城市低保标准一致。但实际上，城市低保标准已建立了与物价上涨同步增长机制。城市低保标准逐年上涨，农村低保标准在后面追。这需要近10年或更长的时间，而且需要制定一个过渡时期的政策，在“居民户口”新形势下区分城农户口标记。这种看似标准一致的过渡方式，隐含着农保保障面扩大的问题， 我们可以从第二种假设分析中看到。

第二种假设：

如果把农村低保标准提高到现城保标准4560元/年，我们得再算两笔帐：一是现有农村低保户的低保金将要增加多少，二是在农村将扩进多少低保户，将增加多少低保金。以东陵区（浑南新区）为例，该区现有农村低保户2083户，3974人，年发保障金533.5万元。若按现行城保标准，年增加低保金779万元[(4560−2600)×3974=779万元]，年发低保金达1312万元。如果按现行城市低保标准来办理农村低保，从上述可知：三口之家，完全劳动能力，人均2亩地，年人均农业纯收入1687.56元/人，按农闲半年算，夫妻出去打工，两人每月平均收入1500元，半年打工收入9000元。这样，其家庭年人均收入为4687.56元/年/人。按城市低保标准年4560元/年/人计算，这部分人不够低保条件。同样类推可知，三口之家，完全劳动能力，人均1亩地，其家庭年人均收入为3843.6元/年/人。按城市低保标准4560元/年/人计算。耕地人均亩数在1亩的农户符合低保条件（耕地人均亩数在1亩的农业人口占12%）。也就是说，耕地人均亩数在1亩以下的农业人口（占农业人口的12%），都符合低保条件。现农村低保占农业总人口的2%。农村低保如按现行城市低保标准实行，农村低保户将增到6倍，年发低保金将是7872万元，财政负担巨大。

第三种假设：

按地域实行分梯次型的低保救助制度，即在城区实行符合城市实际的低保标准，在农村地区实行符合当地农村实际的低保标准。

就目前面言，居住在农村的城市非农户，现按市内城市最低生活标准享受城市低保，相对于当地实际生活水平，他们得的城市低保金“偏高”，与农村低保金相比存在极大差距，城市低保户年人均低保金是农村低保户年人均低保金的两倍。我们从东陵区（浑南新区）社会经济统计资料汇编中2008年100户农村家庭基本生活消费支出情况统计可见，一般农户基本生活的消费支出是2666元。很明显，适合城市中心地区的城市低保标准（4560元/年/人）不适合农村地区的生活实际。笔者认为，按地域划分低保标准，是城农统一标准的切实可行的途径。这样，原居住在农村的部分城市低保户将不够低保条件，原享受的城市低保金将减少。对因标准降低应停保的这部分人，在实际操作过程中，可以逐步平稳清除。

四、过渡时期政策的探索

自从沈阳市取消了农业和非农业户口的划分后，在户籍上已看不出“农业户口”和“非农业户口”的区别，只能从旧户口本上看到户口的标识。但是，我们现在必须按城农低保政策分别办理低保。因此，过渡时期政策的重点就是合理区分城农标识。

我们对沈阳市东陵区（浑南新区）五三街道征地后最低生活保障情况进行了调查。五三街道辖人口5万人。原有的农民，现在已经完全失去了土地，除少部分人没有征地农转非，直接变为居民户口外，其他农户已经征地农转非，但他们并没有脱离农经委会。五三街道现有低保户373户。

从五三街道情况来看，失地后的农民面临这样一种局面：首先，他们的居住地已发生了变化，他们大都迁徙到周围的城镇社区。即使居住在原来的村落，村庄中的屋舍已经消失，取而代之的是高楼大厦。其次，村委会已撤消，取而代之的是社区，失地农民已过上了市民生活。但他们依旧属于集体经济组织（经委会），在集体经济组织解体之前，依然享有集体经济组织的资产受益权。但随着土地的被征用，他们已经失去了土地的分配权和使用权。因此， 我们建议：一是对失去土地或没有土地的，其居住的村庄已变社区的原农民，按城市低保政策办理，但计算收入时合理计入扣除保险的征地费和经委会的分红收益；二是对没有土地的居住在农村的原农民，持居民户口本，可办理城市低保；三是有土地且居住在村庄的原农民，按农村低保政策办理；四是对有土地且居住在市内的原农民，回土地所在村认定办理低保；五是有土地且居住在本市其他村庄的原农民，在居住地办理农村低保。

五、现行城农低保其他各项救助政策统一问题的分析

现行城市和农村低保其他救助政策不同的方面包括：农村建房和与城市租赁补贴（或廉租房）、采暖补贴、医疗救助、农村五保和城市三无对象、审批、保障金发放时间等。

（一）农村建房与城市租赁补贴的差异。农村建房与城市租赁补贴存在三项差异：城市租赁补贴政策是：城市低保家庭月租金补贴额=低保家庭补贴人口数×（住房保障建筑面积标准−人均现住房建筑面积）×每平方米租赁补贴额×地区租金补贴系数。我们调查了王滨街道、祝家街道、李相街道城市低保户年租赁金的情况可知，居住农村的城市年享受租赁补贴在4000元～8000元之间，如果享受3～5年就已相当于农村低保户建房补贴（现行农村低保户建房政策是每户一次性补贴2万元）。农村建房只有一次补贴，而租赁补贴却一直在发。

在调查中我们还发现：东陵区（浑南新）“每平方米租赁补贴额15元”和“地区租金补贴系数0.7”与市内五区完全相同，但我们知道在市中心租房子的费用明显高于农村，东陵区（浑南新区）王滨街道、祝家、李相街道房租一般在100元～150元之间。如果按补贴市区的房租标准来补贴农村，显然不符合实际。

现在只有城市低保户能享受到廉租房待遇，农民转变身份后，原农村低保户是否也能享受到这一待遇也是一个需要回答的问题。

（二）采暖补贴、医疗救助、农村五保和城市三无对象等方面的政策不平衡。一是现行城市低保政策中居住在农村的城市低保户享受无暖气设施采暖补贴每户500元（边缘户300元）。而农村低保户没有此项待遇。东陵区（浑南新区）区政府由区级财政列支比照城市低保户标准为农村低保户发放冬季采暖补贴。二是原农村人口享受农村合作医疗，而原城市户口享受城镇居民医疗保险。三是农村五保户的补贴没入纳入农村低保金中，而城市三无对象的补贴已纳入城市低保金中。农民转变身份后，“五保户”和“三无对象”的称谓应该统一，待遇也应统一。四是现行城市低保每月审批一次，城市低保金每月发放。农村低保每季度审批一次，低保金按月发放。城农低保整合以后，应实现管理方式的统一。

六、几点建议

综上所述，农民转变身份后，低保依然有很浓的乡土性和很强的地域性。因此，我们建议：

（一）按地域实行分梯次型的低保救助制度。出台适合涉农地区的最低生活保障标准，既可解决居住在农村城市低保户年人均低保金偏高的问题，也能通过建立新的农村地区统一的低保政策实现城农低保实质性整合。

（二）合理区分城农低保身份的过渡时期政策。一是对失去土地或没有土地的，其居住的村庄已变社区的原农民，按城市低保政策办理，但计算收入时合理计入扣除保险的征地费和经委会的分红收益；二是对没有土地的居住在农村的原农民，持居民户口本，可办理城市低保；三是有土地且居住在村庄的原农民，按农村低保政策办理；四是对有土地且居住在市内的原农民，回土地所在村认定办理低保；五是有土地且居住在本市其他村庄的原农民，在居住地办理农村低保。

（三）在农村地区实行统一的低保其他专项救助政策。一是实现建房（租赁补贴或廉租房）、采暖补贴、医疗救助、农村五保和城市三无对象等方面政策的一致性；二是城农低保整合以后，实行统一的管理方式。

辽宁省沈阳市东陵区（浑南新区）民政局】

注释：

1. 漆向东、徐永新、刘利仄：《中国农民非农化研究》，经济科学出版社2009年4月第一版，第52页。