推进机构编制动态管理科学配置机构编制资源

付明珠

推进机构编制动态管理科学配置机构编制资源

付明珠

近年来，湖北省机构编制部门按照“控制总量、盘活存量、优化结构、服务发展”的要求，坚持向控制总量要资源、向科学管理要潜力、向创新机制要手段，服务工作大局，推进动态管理，以完善机构编制实名制为基础，以建立用编核准制度为途径，以深化改革为动力，促进机构编制资源的科学配置，为湖北省经济社会平稳较快发展提供有力的体制机制保障。

一、推行机构编制实名制管理，搭建动态管理平台

传统机构编制管理的重心偏重于决策和审批，注重数额控制，对所批机构编制的使用和落实情况缺少必要的管理和监督，不仅给超编进人、混编混岗、人员编制底数不清和数据不准等问题提供了“土壤”，而且由于不能准确掌握机构编制资源的使用和节余情况，机构编制动态管理机制难以真正建立起来。

从2005年起，湖北省委、省政府决定在全省开展机构编制政务公开工作，全面落实机构编制实名制管理。截至目前，除有保密要求的外，全省98%以上的行政机关和85%以上的事业单位共计135万在职人员的机构编制信息上网公开，实现了机构编制管理实名制，为准确掌握机构编制资源存量提供了第一手资料。只要点击www.hbcz.gov.cn（湖北财政与编制政务公开网）进入“编制信息”的界面，就可查询湖北从省到乡镇的每个工作岗位的人员编制信息。

在推行机构编制实名制管理过程中，各级机构编制部门在规范管理、定编到人的基础上，对广大干部群众集中反映的在编不在岗和“吃空饷”问题，进行认真清理和严肃处理。据不完全统计，仅2005-2007年，全省就集中清退“吃空饷”人员4900多人，既减轻了财政压力，也节约了机构编制资源，为建立机构编制动态管理机制积蓄了可用于调控的编制存量。

二、明确控制目标，“管住”机构编制总量

严格控制机构编制总量，实现空编运行，是建立机构编制动态管理机制的重要前提。湖北的省情是经济社会发展不够，就业渠道窄。长期以来，财政供养人员较多，财政供养系数偏高。2002年，省委、省政府提出“机构编制总量控制、财政供养人员只减不增”的管理目标，由省编办分解下达各地财政供养人员控制数，并将落实情况纳入当地党委、政府目标责任制考核的重要内容。此后，省委、省政府多措并举，进一步加强机构编制的刚性管理。建立鼓励分流人员和降低财政供养系数的激励机制，省政府安排省以下财政转移支付资金、专项经费，直接与各地财政供养人员控制目标的落实情况挂钩；建立机构编制管理奖励制度，对控制财政供养人员效果好的地方给予一定的奖励；乡镇机构编制由省对县（市、区）实行总量控制，建立完善县（市、区）和乡镇主要领导机构编制工作责任审计制度。

各地各部门按照省委、省政府的要求，严把“入口”，疏通“出口”，着力消化超编人员，有效地控制住了机构编制和财政供养人员的总体规模。全省编内财政供养人员自2003年起连续8年实现负增长，实际减少近10万人。

三、建立用编核准制度，科学配置编制资源

我国现行财政体制中，按规定设置的机构和核定的编制是控制政府规模、合理配置执政资源的重要手段，也是财政部门核拨经费的重要依据。因此，一些用编单位认为核定的编制属于本单位，即使单位职能弱化，核定的编制量逐步大于实际需求量，也不愿将编制调剂到其他部门和单位使用。为了逐步破除机构编制“部门所有化”的倾向，提高机构编制资源的使用效益，从2006年起，在组织、财政、人事等部门的大力支持和配合下，省直行政机关事业单位开始执行用编核准制度，并逐级推动宜昌、襄阳、孝感、恩施等地积极探索用编核准办法，严把“用编”关口。

经过几年的管理实践，用编核准的工作程序不断规范，并且在确保适度空编运行的基础上，建立起以职责匹配为核心的编制使用核准原则，即：机构编制部门依据机构职责、工作任务、编制余缺、人员结构等状况，统筹核准使用编制。职能取消、下放、转移或工作任务相对不饱满的部门，空编使用从严控制；职能调整变化不大的部门，空编使用相对稳定，在适当为领导干部调配和军转干部安置等工作预留空编的前提下，保持人员进出平衡；党委、政府中心工作需要、职能任务增加和加强的部门，在编制总量不突破的前提下，空编使用重点倾斜。

建立用编核准制度，始终保留一定数额的空编，不仅杜绝了超编进人、有空编就进人的问题，也为各部门选拔人才、优化干部队伍结构腾出了一定的空间，为保证党委、政府中心工作用编需求提供了及时的保障，逐步实现了机构编制管理方式由单纯数量上的管控向根据职责任务的变化动态调控的转变，由被动服务向主动服务的转变。近年来，在接收安置军转干部工作中，不仅通过推行用编核准制度，充分利用有关部门自然减员和空编解决军转干部编制缺口问题，而且与军转干部安置部门建立起有效的协商配合机制，科学合理地安置军转干部，职责任务加强的部门适当增加安置计划，职能弱化或近年来通过安置军转干部大幅增加人员编制的单位减少或不安排安置计划，最大限度地把军转干部编制配置好、使用好，圆满完成军转干部安置这一重要的政治任务。

四、深入推进改革，盘活机构编制存量

推进体制改革，加快政府职能转变，整合机构设置，调剂节余编制，是建立机构编制动态管理机制，用好用活现有机构编制资源的内在动力。各地充分抓住改革契机，积极探索，大胆创新，采取“职能有转有变、机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出”的动态管理办法，将有限的机构编制资源及时充实到经济社会发展迫切需要的领域，充实到基层和一线。这些年来，新增和职能加强的单位，其人员编制都是在总量不突破的前提下通过动态调控予以解决的。

一是加强机构整合，成建制划转人员编制。2009年省政府机构改革时，为应对国际金融危机，省发改委强化了统筹协调区域经济发展的职能。考虑到省发改委工作力量比较大，从改革前整合的职能相近的两个部门中，采取“切、并、转”的方式，成建制划转12名人员编制到省发改委，既疏通人员出口，又缓解“有事无人干”的矛盾，为“保增长、保民生、保稳定”大局提供了保障。二是转变政府职能，整合优化机构设置。根据国有农场改革后农垦部门职能逐步弱化的实际，为做好国家交给湖北的援非农业项目，服务农垦部门加快发展以海外资源开发为宗旨的外向型产业，对农垦部门的职能、机构和编制进行了同步调整优化，促进农垦部门摸索出一条农业走出去发展的成功模式。“十一五”期间湖北在非洲的友谊农场种植面积逐年扩大，产量屡创新高。三是适时调整管理体制，服务城乡一体化发展。鄂州市作为省委、省政府推进城乡一体化改革的试点地区，为化解“城乡分治”的弊端，以减少行政层级为突破口，按照不同功能定位，逐步将区级机构改为功能区、乡镇改为街道办事处，及时对机构编制资源配置进行动态调整，实现“一级政府三级管理”，探索建立城乡一体化、区别于传统二元结构的城乡共治新模式。四是精简机构和人员，跨层级调剂编制。2003年，为了巩固农村税费改革成果，省委、省政府决定开展乡镇综合配套改革，综合设置内设机构，分类核定行政编制，乡镇行政机关总人数精简了近21000人。2010年，在中央编办的大力支持下，利用全省乡镇综合配套改革中精简节余下来的233名行政编制，调整充实县乡纪检监察人员力量，在不突破行政编制总量的前提下，探索出跨层级动态调剂编制的途径和办法。

（作者系湖北省编办主任）