浅析城管执法与依法行政

李辉凤

浅析城管执法与依法行政

李辉凤

2011年6月，媒体报道大连小商贩夏俊峰杀死城管人员二审被判处死刑，这是近年来城管执法中的又一起暴力抗法的恶性事件，结果是当事人双方都家破人亡。在以往报道的一些案件中，多数是在冲突中城管人员伤及当事人，舆论也是纷纷指责城管执法中的种种粗暴。而在这起案件中，明明是城管人员被害，而网民的言论，包括一些专家学者的观点，却给予小商贩夏俊峰更多的同情，并且对城管执法的抨击和质疑依然不绝于耳。人们不禁要问，城管执法这一制度设计合理吗？到底存在哪些问题？有没有完善的路径？

一、城管执法的法律地位和职权

1997年，城管综合执法改革试点在一些地区启动，迄今已有十多年。2001年5月，广西南宁市率先通过立法的方式，明确城管的行政处罚权，制定了《南宁市相对集中行政处罚实施办法》。2008年，北京市也制定实施了《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》。全国各地的城管执法可以说日益规范，其存在的合法性和职权法定毋庸置疑。最初的制度设计就是始于相对集中行政处罚权。

改革开放以来，随着依法治国方略的实施，各方面的法律法规逐步完善。各级政府和部门陆续组建了一批执法机构来监督法律法规的执行，最初在维护正常的市场和社会秩序、保护公民的合法权益等方面，发挥了积极作用。但是，随着市场经济体制的日趋完善，行政执法队伍及其管理体制中存在的问题也日益显现。一是执法队伍过多，实践中存在多头执法、多层执法、重复执法等问题。二是体制不顺，大多数执法队伍属于自收自支的事业单位，靠罚没款养人养事，权力与利益挂钩。三是执法队伍管理混乱，人员素质不高，执法行为不规范，执法“扰民”现象时有发生。为解决上述问题，一些地方和城市开始了相对集中行政处罚权的试点。自2000年北京、武汉、青岛等城市建立城管执法局以来，各地都纷纷成立了同类的职能机构。对于各地进行的实践和探索，国务院十分重视，2002年下发了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）和《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）。根据文件的精神，一些地方由简单的“联合执法”或“相对集中处罚权”，逐步探索从体制上、源头上创新行政执法体制，重点在城市管理、文化市场管理、农业管理、交通运输管理、资源环境管理以及其它适合综合执法的领域，合并组建综合行政执法机构，机构主要设在城市和区县，省级政府部门原则上不单独设置行政执法机构，避免多层执法，实现就近服务和属地管理。

自2003年开始，清理执法队伍实行综合执法的试点工作在全国展开，各省、自治区、直辖市先后确定了几十个市（区、县）作为试点单位，并进行了一些不同形式的探索。比如，在城市管理领域，有的地方将规划、建设、城管、环卫、园林绿化等执法队伍合并成一支执法队伍。在文化市场，有的地方将文化、广电、新闻出版、扫黄打非、文物等执法队伍合并。还有的省、市将农机监理、种子市场、渔政监督、林政监理等多个队伍并为一支队伍。也有的将路政、运政、高速公路、规费稽查等队伍合并。

在各项综合执法中，城管执法与老百姓生活密切相关，遇到的社会矛盾和问题也最现实、最尖锐，当然遭到的非议也不少。因此，城管执法队伍的职权是否法定，也必然成为议论的一个焦点。以往行政管理过程中出现的多头执法、重复处罚、交叉管理等一系列越位、缺位、错位的秩序紊乱问题，主要是由各机构的职权界定不严格、不准确和边缘不清晰造成的。许多拥有立法权的地方政府，都已经为城管执法专门立法，使城管执法工作逐步迈向法制化、规范化。在国家层面目前虽然没有一部城管法，但有行政法专家认为，因为各地情况不一，经济社会发展也不平衡，特别是城市管理属于地方事权，各地因地制宜出台地方法规，既符合《行政处罚法》的规定，也是规范城管执法的最佳法制路径。

二、城管执法中存在的主要问题和对策

法治政府的基本含义是，行政机关的一切活动，从实体到程序都必须符合法律制度的规定。如果说城管部门设置合法，其职权范围也有明确界定，那么，在实践中，出现的问题主要是：一些地方法律授权的范围不够明确，执法中的越位、错位时有发生；执法手段简单；执法人员自身素质不高等。为有效防止和遏制类似问题的发生，有必要采取以下措施：

一是理顺体制，明确职责，提高城管依法行政的权威性和严肃性。城管队伍自成立之日起，就面临着两难选择：是“让市长满意”还是“让市民满意”？让城市主流居民“活得好”还是让弱势群体“活下去”？比如，过去北京中关村地区，时有抱着小孩的妇女在人员密集的路边卖假证件、卖盗版光盘等，且不说这些人影响这一地区的环境秩序，严重损害北京市政府把中关村打造为世界一流高科技聚集地的形象，就这些行为本身已经触犯了刑法，情节严重的应当受到司法机关的制裁。那么，如果仅仅靠城管去查抄是不够的，还需要公安机关等部门的配合，而不是一概由城管出面处理。所以，有关部门的相互协调、相互配合，有利于提高执法的权威性和严肃性。

目前，一些地方城管部门的大部分工作，是把原已拥有行政执法权的部门无力执行、甚至不愿执行的行政执法工作集中起来行使。所以，严格界定城管执法机构的职权，才能保证在执法过程中有条不紊、尽职尽责，从而真正从制度上避免部门推诿、扯皮，避免执法中不作为、乱作为等消极现象的发生。北京市通过立法明确规定，城管相对集中处罚权限范围的确定和调整，只能由市人民政府决定，城管执法机关和相关部门不得擅自调整、变更。这就为城管队伍依法行政提供了制度上的保证，从根本上防止执法中的越权和随意性。

二是严格对城管队伍的管理，提高执法水平，努力减少执法中的对立和冲突。开展综合执法、行政处罚权相对集中行使，城管部门拥有了很大的权力。要防止执法中的权力滥用，必须加大对城管执法的监管力度，不断提高执法人员的素质和执法水平。城管执法人员无论是不作为、消极作为，还是滥作为，都应当被追究责任。城管执法内容较多，涉及市容环境卫生、市政管理、施工现场、流动无照经营等多方面，对这些职权的行使，无论是实体还是程序，以及相应的法律责任等，都应当在规定的范围内行使。可以说，任何执法行为对执法人员的综合素养都是考验。自己本身不仅要知法、懂法、执法，并且在执法中同样要依法、遵法、守法。既要依法办事，又要体现政策，具体问题具体分析。如果是面对初次讨生活的弱势群体，执法行为是否可以蒙上一层人文的面纱？在面对的不是暴力抗法时，处理的方法和手段，是否可以更加温情？因为，城管执法的制度设计本身是人性的，是为了城市更美、百姓生活更好，是为了让代表国家暴力机器的警察，在面对普通百姓一些轻微违法行为时，可以稍稍退后一步，由城管执法人员先行处理。而如果百姓每天面对的城管执法人员不是警察胜似警察，那么，城管的社会效果将会大打折扣。因此，除了提高城管执法人员的素质外，严格对城管执法队伍的管理也很有必要。对城管执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，也必须依法追究责任。

三是发挥社区对城市管理的参与和协助作用，更多关注民生、民意，增强城市的活力。世界上任何一个国际大都市都有小商小贩存在的空间，关键是如何控制在一个合理的范围，这也体现了一个社会的宽容程度。比如，随意写画，在柏林墙上是一道游人必去观赏的风景，但没有一个国家政府机关的外墙上，可以任百姓随意涂鸦。因此，哪些事情以及在哪些地区管或不管，都需要政府机关认真研究和论证，使得政府的决策更加科学民主，更加实事求是和符合民意。比如，笔者曾居住过的一个小区，建于70年代末。前些年，居民中80岁以上的老人有100多位，百岁老人也有20多位。在养老机构还不能满足需要的情况下，这些老人大多在家养老，有的是子女不在身边的“空巢”老人。过去社区里的水果摊、蔬菜摊非常便民，后来被城管执法人员清走后，居民只能去较远的市场，每天采购成为这些老人生活的很大难题。后来小区居委会在收集大家意见的基础上，与城管执法人员进行沟通协调，请回了原来的小摊贩，还利用居委会的空房子，开了小超市和干洗店。而这些摊贩也很珍惜这来之不易的摊位，他们不仅义务为一些行动不便的老人送菜、送货上门，而且进货时还根据一些老人的特殊要求，批发少量的特殊水果、蔬菜。同时，他们也能自觉维护摊点周边的卫生和环境，每天主动清扫垃圾，有事与居委会及时沟通，小区周边治安也没有发生大的问题。当时有的摊主说，虽然每月要交一些管理费，但即使这样，他们也还是非常高兴能够在社区经营，以相对固定的客户群和他们热情周到的服务，获得报酬，维持生计。

四是发挥舆论导向和监督的作用。2011年5月，某市一辆标有“城管执法”车在交警网上被曝光，该车共有129次违章记录未作处理，2008年以来一直未年审，在交警检查时想脱离现场，交警拨打110，在派出所民警协助下，该车开进派出所。经协调，司机简单道歉后把车开走。交警将当时拍的视频发在网上，各大网站均有转载，网友称该车为“最牛”城管执法车。在媒体的关注下，有关人员一定会受到相应的处分，也不会在“协调”之后不了了之。由此可以感受到舆论监督的力量。在网络时代，普通人都能用手机记录并发布一个事件的全过程，因此，其监督的力量和公开的速度，有时超乎人们的想象。当然，在依靠舆论和媒体监督的同时，也要正确引导舆论，要让大家知道真相和是非，对恶意造谣和混淆是非的言论，要正面回应和澄清。任何的偏激，都只能加大城市管理的成本，增加城管执法的难度，甚至会影响政府在百姓中的形象。因此，正确的舆论导向是城管依法行政必不可少的环境因素之一，也是引导市民知法、守法的重要渠道。

（作者系中央编办政策法规司副司长）