公共财政框架下事业单位改革的几个问题

赵 路

公共财政框架下事业单位改革的几个问题

赵 路

公共财政，是以满足社会公益需要为目标的财政制度设计。它的性质表明，财政收支活动必然是公益的，而不是私人的、市场的。在我国，事业单位是提供各类公益服务、满足人民群众各类公益需要的主要载体。可见，公共财政与事业单位有着内在的、必然的联系。在当前加快发展公益事业，改善和保障民生，满足人民群众日益增长的公益服务需求的新形势下，如何发挥好公共财政的职能作用，推进事业单位这个提供公益服务主要载体的改革，具有十分重要的意义。

一、明确职能定位，改革投入方式

公共财政支持的对象是以满足社会公益需要为目标的公益性活动，或者也可称为非营利性活动。除此之外，均应由市场、企业或者个人来提供。目前，我国有120多万个事业单位，遍布全国城乡，遍布从中央到省、市、县、乡镇五级政府，遍布教科文卫、农林水气、工交商贸、优抚救济等各行各业。从这些事业单位职能上看，虽然多数是从事公益性活动，但相当一部分的职能是五花八门：有履行行政职能的，有从事生产经营活动的，有属于社会团体性质的，等等。无怪乎有人形容：“事业单位象个筐，什么东西都能往里装。”这种状况，既不符合公共财政的职能定位，也不符合事业单位的职能定位。必须正本清源，深化改革。

解决好职能定位问题，关键要处理好两个关系，即市场与事业单位的关系和政府与事业单位的关系。在第一个关系中，最突出的问题是一些事业单位的职能基本与公益性无关，而主要是从事生产经营活动，这显然违背了事业单位的本来含义，从事了营利性市场主体的行为。在第二个关系中，最突出的问题是一些事业单位承担了行政职能，把本应由政府承担的事务交由事业单位承办，这显然也不符合事业单位的本来含义。这是造成政事不分、事企不分，事业单位职能定位不清的根本原因所在。

当前，必须按照中央关于分类推进事业单位改革的要求，在清理规范的基础上，按照不同事业单位的社会功能，科学分类，使之各归其位。即：承担行政职能的，要逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；从事生产经营活动的，要逐步将其转为企业；只有那些从事公益服务的，才能够保留在事业单位序列。

在分类改革的基础上，对不同类型的事业单位，要制定不同的财政投入政策并改革财政投入方式。承担行政职能的，改革后应执行财政对行政单位的投入政策；转为企业的，除按国家规定享受相关政策外，应与财政供给脱钩；从事公益服务的事业单位，可以考虑采取根据公益性程度定政策，结合承担的公益服务任务、单位财务收支状况和国家财力可能定经费的原则。具体来说，对从事基本公益服务的事业单位，可以实行财政保障政策，具体的经费额度则要视其承担的基本公益服务任务和国家财力可能确定；对从事非基本公益服务的事业单位，可以实行财政补助政策，具体经费额度要视其承担的公益服务任务、单位财务收支状况和国家财力可能确定。无论是实行财政保障政策，还是实行财政补助政策的事业单位，其年度预算安排都要逐步将目前的“基数法”改为“零基法”，不能以“基数”定终身，同时，要着力推进事业单位基本支出的定额标准体系建设和科学规范的项目支出管理制度建设。通过上述措施，使财政对事业单位的投入逐步建立在一个有明确的政策原则、科学规范的核定方式的新模式。

二、调整和优化事业资源组织与配置方式

长期以来，我国事业资源组织与配置存在三大问题：一是行政化色彩浓厚。主要表现在一些事业资源组织与配置上，没有充分遵循事业发展的规律和特点，偏重于采取按照行政隶属关系和行政区划组织和配置事业资源的方式。如，一些业务职能基本相同的科研机构，从中央到地方层层设置，这个地方设置、另一个地方也设置，甚至在同一地方由不同层级部门设置了同类科研机构多达二十多家，造成大量的重复交叉。又如，从中央到省、市、县层层都设立了数量不一、类型不同的歌舞团、话剧团、京剧团，等等。

二是手段单一。主要表现在政府和财政包揽偏多，社会力量参与不足，市场机制作用发挥不充分，尚未形成事业资源提供主体和提供方式多元化的格局。在一些公益事业的发展上，仍然程度不同地承袭计划经济体制下的理念和方法，偏重采取政府包办、财政供给的单一方式。发展公益事业，无疑政府要承担主要责任，尤其是基本公益服务。但这并不意味着政府要“包打天下”、“大包大揽”，这不仅难以解决公益事业发展上的供需矛盾，而且也不利于公益事业的健康快速发展。

三是体制不完善。主要表现在中央与地方公益事业发展的事权划分不够清晰，一方面需要中央发挥更多职能作用的基本公益服务，中央的协调与转移支付力度尚显不足，城乡之间、区域之间、区域内部基本公益服务还远未实现均衡发展的目标；另一方面中央又承担了不少本属于地方事权的支出责任，无论是中央专项转移支付的设立，还是中央相关部门的工作职责，程度不同的都存在这方面的问题，等等。

在分类推进事业单位改革过程中，要有针对性地、逐步地解决上述问题。首先，在事业资源组织与配置的宏观布局上，要充分考虑不同事业的发展规律、公益程度及其特点，科学合理地进行布局，避免简单地采取按照行政隶属关系和行政区划进行布局。比如，政府科技资源的组织与配置，就应当树立“全国一盘棋”的指导思想，加强中央的统筹与协调。过去我们常讲“科学无国界”，在一个国家内部，科学更不应该有部门界、地区界、产学研界。政府科研机构，政府支持的科技计划、科学基金、科研专项，政府支持建立的大型科研装置及设备等，如何设立？设立多少？在哪设立？都应加强中央的统筹与协调，制定相应的法规与规划。如若仍按目前的办法，结果只能是造成大量的重复、分割和封闭的状况。

其次，在发展公益事业的手段或方式上，需破除计划经济体制下形成的“政府包办”的传统观念，树立适应社会主义市场经济体制要求的提供主体多元化和提供方式多样化的新观念。发展公益事业，无疑要发挥政府的主导作用，强化政府责任，但并不等于一切由政府包办。一方面，政府要制定相关政策法规，大力支持社会力量举办公益事业。比如，政府购买服务就是一种好办法。目前，我国学前教育资源紧缺，供需矛盾尖锐，群众“入园难”、“入园贵”问题比较突出。在近年学前教育发展过程中，民办园异军突起，占幼儿园总数的比重已达67%。在这种情况下，政府在积极发展公办园的同时，应积极支持民办园的发展，对那些普惠性、低收费的民办园采取购买服务的方式，既可减轻政府投入的压力，又有效提高幼儿园位的供给，不失为加快我国学前教育发展的有效方式。另一方面，政府还要大力支持社会力量捐赠公益事业，大力倡导和发展志愿服务。志愿服务，在国外尤其是发达国家十分普遍。有关资料显示，美国就有近半数的公民进行了志愿服务登记。近年来，我国志愿者参与公益服务活动也呈现了良好态势。北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等都是十分典型的范例。发展公益事业，必须走出办事就要设机构、加编制、增人员、要经费的传统模式。公益事业是全民的事业，是功在当代、利在千秋的事业，仅靠政府，不发动社会力量和广大人民群众，是办不好公益事业的。

第三，在公益事业的体制上，主要应进一步完善分税制财政体制及相关事业体制，其核心问题是进一步明晰中央与地方及地方各级政府间的事权划分和支出责任。可考虑划分为中央事权、地方事权和中央与地方共有事权。属于中央事权的，由中央承担支出责任；属于地方事权的，由地方承担支出责任；属于中央与地方共有事权的（特别是基本公益服务），可以由中央与地方分担支出责任。对经济欠发达地方，中央加大对其转移支付的力度，特别是加大一般性转移支付的力度，使这些地方能够履行其事权所需要的支出责任。

三、改革和加强事业单位财务资产管理

财务资产，是事业单位健康、有效运行的物质基础和重要保障。做好事业单位财务资产管理工作，对公益事业发展意义重大。当前，事业单位财务资产管理主要存在三方面问题：一是一些单位依法理财意识淡薄，如不按国家有关规定发放津补贴，违规办理有关收入与支出，私设“小金库”等；一些单位不注重财务资产制度和内控制度建设，资金与资产的损失、浪费时有发生，甚至发生腐败等问题。二是尚未建立事业单位资产配置标准体系，一些单位在办公与业务用房、仪器设备、车辆等资产配置上缺乏依据、宽严不一、重复交叉。三是尚未建立事业单位的绩效评价制度，事业单位占用了大量的诸如土地、房屋、设备、资金等公共资源，其提供的公益服务的数量、质量、效益如何，目前缺乏一套绩效评价制度等。

为使事业单位向社会提供更多更好的公益服务，必须进一步改革和加强事业单位财务资产管理。首先，要全面加强事业单位财务资产管理制度建设，尤其是财务制度、预算制度、收支管理制度、政府采购制度、资产管理制度、内控制度、问责制度，以及责任、程序、环节清晰的流程制度等。只有事业单位自身的制度完善了，才能使国家有关财经法律制度贯彻好、落实好，才能使事业单位自身的经济行为有章可循、科学规范。

其次，要积极推进事业单位资产配置标准体系建设工作。事业单位行业众多、类型各异，资产配置情况十分复杂。开展这项工作，可以考虑以下几种办法：一要分行业、分类型制定资产配置标准，教育、科技、文化、卫生等行业特点各异，就是教育内部，大学、中学、小学也各有不同，应当制定不同的资产配置标准。二要先从制定从事基本公益服务事业单位的资产配置标准做起，因为，基本公益服务涉及每个公民的基本权益，是国家首先要发展的公益事业，要实现其均衡化的目标，必然要求资产配置的均衡化，配置标准必须统一。三要分别制定通用资产和专用资产的配置标准，同行业、同类型事业单位，如大学，其学生教室、课桌椅等就属于通用资产，各大学的通用资产应有统一的标准；而大学的专业实验室、科研仪器设备等，因各大学的学科不同，科研实力不同等就应归属于专用资产范畴，要结合大学的实际情况，制定专用资产配置标准。同时，还要考虑我国的不同行政级次、不同区域的实际情况，制定资产配置标准。

第三，逐步建立事业单位的绩效评价制度。绩效评价制度，是许多发达国家广为推行的对占有、使用公共资源的机构进行绩效评价的一种制度，或者说是对这类机构占有、使用公共资源取得了什么样的业绩、效果进行评价。在我国大力发展公益事业、财政大幅增加对公益事业投入、人民群众对公益服务需求有越来越高企盼的今天，建立这项制度意义重大。建立这项制度要做好以下几项工作：一要把事业单位的业务工作计划与财政预算相挂钩，不能形成“两张皮”，这样才能评价一个单位用财政资金办了什么事、办了多少事，事办得怎样。二要建立一套科学公正的绩效评价指标体系，这样才能使这项工作可量化、可操作、可比较、可考核。三要建立第三方的评价机制，一个事业单位的绩效如何，不能自己说了算，也不能其上级主管部门说了算，应当由有资质的第三方评价机构说了算。四要将评价结果向社会公开，接受社会监督。鉴于这项工作的复杂性和艰巨性，可以采取先试点、再推开，先项目、后机构的办法。

（作者系财政部教科文司司长）