冷战后英国社会保障制度变革对我国的启示

秦 秋

(青岛农业大学人文社科学院，山东 青岛 266109)

英国的社会保障制度在福利国家宣告建成之后的20至30年里，曾经闻名于世，但随着70年代石油危机的爆发，世界经济在整体上处于萧条状态，英国的福利国家制度也因面临诸多问题而危机重重，特别是在冷战之后，英国的国内环境和所处的国际大气候都发生了变化，为适应新变化，对传统福利国家的改革势在必行。它的改革政策和改革措施有些已经显现出明显的效果，有些还有待时间和实践的检验，但是不论其改革成败与否，对我国社会主义市场经济体制条件下建立和完善现代社会保障制度都将有可资借鉴之处。

一、冷战后英国社会保障制度的变革

英国的社会保障制度经过漫长的发展演变，特别是冷战后执政党进行改革之后，已呈现出诸多新变化:

1.福利国家制度由制度模式向剩余模式转变

所谓制度性福利模式又称为机制性福利模式，它是将社会保障制度化，并使之成为整个社会经济运行机器中不可分割的一部分，它强调优先解决普遍性的社会问题，从而显示了对政府的高度重视。这一福利模式将维护社会公平作为其实施的主要目的，社会保险是这一模式的核心。剩余模式的社会保障制度又称为补救模式，它是指社会保障只有在正常的社会供给渠道(即家庭、市场、自愿慈善机构)遭到破坏时才发挥作用，它是一种把目标集中在处于不利地位的社会群体身上的社会保障模式，它优先解决的是社会失常现象，显示了对市场作用的重视。英国的社会保障制度自福利国家宣布建成以来，一直以一种“全面福利”、“全民福利”模式而享誉世界。但自90年代以来，传统的福利国家制度不但没有实现福利国家的初衷，反而引起了一系列的社会问题，英国社会保障政策的船舵开始转向，由原来的普遍型向有选择型转变，社会保障模式则由以制度型为主转变为以补救型为主。

2.社会保障制度由权利型向责任型转变

所谓的权利型社会保障，是指福利国家所推崇的把福利当作人民应得的不附带任何条件的权利。这种权利型的福利制度在扩大其覆盖面的同时，也无限的加重了政府的财政负担，并且滋长了公民对福利的依赖，助长了其惰性，消蚀了公民的社会责任感和劳动积极性。英政府用于社会保障的财政支出迅速增长，而对各种社会问题的解决却收效甚微。面对此种福利危机，英国首相布莱尔的高级顾问安东尼·吉登斯明确提出，必须对英国的福利国家进行改革，用一种“积极的”或“主动的”福利政策代替目前这种传统的福利模式，使福利国家也实现现代化。［1］英国的社会保障应改变过去那种大包大揽的做法，福利责任不应完全由国家来承担，要建立一种“双重支柱”的福利模式，实现国家与社会共担责任。提倡“无责任即无权利”，逐步实现在获取福利的同时，必须承担相应的责任，履行一定的义务，主张在福利不断增加的同时，个人的责任和义务也要不断的延伸。这种附带条件的福利政策，一方面是为了走出福利国家所陷入的福利困境，减轻政府的财政负担;另一方面则是为了鼓励人们对自己的行为负责，培养个人的社会责任感，从而最终形成一个相互协调、彼此负责的互动模式。

3.社会保障制度由提供保障向提供技能转变

英国社会保障制度改革追求社会的公正，但对公正讨论的重点，由物质现金的分配转向“对能力的”再分配、对人的潜能的开发。随着社会的发展，人们对社会公正的要求不仅仅是在情况不妙时，得到其最基本的需要，得到保护;而是更希望能够获得帮其顺利渡过一生中重大转折时期的物质和精神能力，即社会公正应包含有促进个人发展的动力因素，并为人们提供使之适应社会发展变化的生存技能。改革后的社会保障制度不再仅仅是授之以鱼，而更为重要的是授之以渔，使公民适应知识经济时代和全球化时代对他们职业技能的需求，把消极的事后补助变为积极的事前预防。

4.福利改革更加注重社会保障的多元化发展

信息时代的到来，使知识经济和全球化发展迅猛，也使人们对社会保障的内涵产生了多元化的理解。福利的指向超越了物质财富增加这一经济目标，而将健康、社会关系和自然环境等非经济因素包含其中，使社会保障的概念变得更加丰富且深刻。冷战后，英国社会保障制度改革的目标，不仅要完善和发展保障制度本身，而且要使社会保障制度能够与社会经济协调发展;不仅要更好的发挥国家在社会保障中的作用，而且还要发挥国家之外的个人、集团和社会组织的作用;不仅注重在分配领域的收入再分配，而且更加注重对初次分配产生重大影响作用的个人能力的培养和工作机会的创造等因素的再分配。在福利投入和责任承当方面，社会保障不再是国家的一揽子工程，对社会保障的投入主体和责任承担者不再应是国家一方，而是逐渐的向多方演变，更多的份额由个人、雇主和企业、社会组织来承担。

5.对待风险的态度由原来的消极应付变为积极预防，充分利用风险

传统的福利国家只是被动承受经济社会发展的消极后果，解决工业化过程中出现的不和谐现象，并将风险视为社会经济发展的不利因素;而现在的积极福利国家在解决社会发展过程中出现的社会问题时，还将有效预防风险和管理利用风险作为社会保障制度的重要内容，加大对人力资源的投资，加强对公民的技能培训。风险不仅有消极的一面，风险中还孕育着机遇，福利国家应积极主动的面对风险，在提供保障的同时加强对风险的管理。

6.社会保障改革中更多的引入或接受了市场机制，发挥市场作用

在社会保障改革过程中引入市场机制成为一种普遍的趋势。面对英国社会保障制度的困境和全球化的挑战，改革传统福利国家，加强国家及企业的竞争力，成为英国执政党进行社会保障改革所要实现的一个重要目标。而实现这一目标的具体做法便是更多的承认市场的作用，更多地向供方政策妥协，如紧缩财政，削减税收等。促进平等的福利分配方式由原来的以政府税收形式的再分配，转向积极的投资，特别是对人力资源的投资，提高工人的素质，为人们提供更多的就业机会。

二、我国社会保障制度的基本现状

我国的社会保障制度创建于新中国成立之初，经过几十年的曲折发展，特别是十四大建立社会主义市场经济体制提出后，在深化改革和不断创新基础上，一个有中国特色的社会保障制度雏形已经基本形成，这对建立社会主义市场经济体制，调节社会不同群体的收入分配，促进国民经济又好又快地发展有着极为重要的作用。但是，我国的社会保障制度处于初创阶段，社会保障制度还很不健全:

1.立法滞后，法制化程度低

我国的社会保障法是在2010年10月由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过，可以说是刚刚制定实行，在此之前的相关立法，大多是以“暂行办法”形式出现的政府行政法规，而其存在着立法权限不统一，缺乏系统系和明确的原则，立法层次低，法律效力不高等问题，其权威性和强制性的严重不足给社会保障的执法行为带来很大难度。

2.机构设置不合理

社会保障体系是依据社会保障项目设立的，而保障项目又是基于保障对象和保障范围分别由相关的政府部门提出政策并予以执行的。由此，既造成了我国社会保障体系各部门之间的分割，彼此缺乏协调与合作，各自为政;又造成了机构的重复建设，政府人员过多，人力、财力浪费严重。

3.资金严重缺乏

我国的社会保障制度经历了计划经济体制向市场经济体制的转变，历史包袱比较重，而且转型期出现的问题也相对增多，这在很大程度上加重了社会保障制度的负担，使财政支出出现赤字。以养老金为例，中国人民大学的一项研究表明，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。虽然，2000年我国已建立了社会保障基金，并且2010年9月这个基金的数额已高达1818亿元，但与我国的养老缺口相比，差距还是十分巨大。并且我国已进入“老龄社会”，因此，所承担的养老责任会越来越繁重。

4.公民的社会保障意识落后

这一方面受中国传统文化的影响，注重家庭的保障功能，没有形成社会保障的自觉意识;另一方面，由于长期以来中国的经济发展不如西方或北欧国家那样发达，对社会保障投入的资金也相对贫乏，而社会保障的受益者也往往是那些贫困和老弱病残者。因此，人们常常把社会保障与贫困相连，形成了一种错误的观念。

5.中国的城乡二元分化严重

近几年来，随着市场经济的建立，社会保障制度在城市发展迅速，各种保障项目也都相继建立，而占人口绝大多数的农民却长期游离于社会保障制度的边缘。虽然国家卫生部倡导实施了新型农村合作医疗制度，但这只不过是众多社会保障类型中的一种，并且尚有将近30%农民未参加这一制度。因此，要全面解决社会保障的城乡分化依然任重道远。

三、几点启示

我国的社会保障现状与英国改革前的状况有诸多的不同，但也有很多相似的地方，如资金短缺，原有制度给人们带来的消极影响等，因此，英国在社会保障领域的改革会对中国社会保障制度的建立、改革和完善产生诸多有益的启示。

1.认清社会保障制度的性质和作用

社会保障制度作为社会再分配的形式并不是社会目标，是达到经济和社会平衡发展的有效手段，在社会再生产过程中和经济体系的运行中占有重要地位，它是社会发展的稳定器，是保证人民基本生活的安全网。社会保障制度一经建立便发挥其不可替代的作用，纵使发展过程中危机重重，也应将其不断向前推进，而不是将其废除。例如，英国在70年代末期特别是冷战之后，社会保障制度出现众多未曾预料的问题，但英国并没有选择逃避，经过两党的共同努力已经初见成效。智利在发生兵变这样具有转折性的事件之后，社会保障制度依然被坚持了下来。因此，在弄清社会保障制度的性质和功能之后，要使社会保障制度与中国的经济体制和社会政策相结合，贡献于中国特色的社会主义市场经济体制。

2.建立适合中国国情的社会保障制度，走特色之路

社会保障制度是与本国国民的切身利益休戚相关的一项制度。建立什么样的社会保障制度，保障水平的高低，取决于这个国家的国情，取决于这个国家的生产力发展水平和国民的需要以及政府的政策，而不能轻易的与国际水平接轨。因为社会保障制度与经济体制不同，它具有独特的政治性和社会性特征，并且社会保障制度本身在其发展历史上就呈现出多样化的规律。例如，英美两国虽然有着类似的经济体制乃至政治和社会制度，但其社会保障制度却迥然不同。美国是以有选择的就业社会保障为主体，而英国建立的却是“全民性”“全面性”和“普遍性”福利国家制度。新加坡又与英美不同，它的公积金制度“着眼于劳动者自食其力，自力更生的自我保障，强调个人在生命周期中进行收入和消费的自我纵向调剂，实行完全积累，强制雇主和雇员储蓄养老。”［2］由此而得，中国的社会保障制度改革，也只能是在本国国情的基础上，通过借鉴其他国家的成功经验，走出一条有中国特色的社会保障之路。

3.坚持与经济发展相适应，走适度化的发展道路

社会保障采用的主要方式是经济援助，因此，它必须有一定的经济基础。英国的社会保障制度在70年代之后陷入进退维谷境地的主要原因，是社会保障支出过快增长，而且其增速大大超过了经济增长，影响了国家积累基金的增长，造成政府财政的沉重负担，导致经济增长缓慢和通货膨胀等恶果。我国正处于社会主义的初级阶段，生产力水平比较低，是一个低收入的发展中国家。虽然在改革开放之后，国民经济有较快的发展，但我国人口多，特别是拥有8亿多农民，城乡差距也比较大。在这样的国情之下，社会保障不能一味的强调扩大保障范围和提高保障水平。在选择社会保障模式时，一定要从中国“二元结构社会”的状况出发，选择城乡有别的“多元协调”模式。在设立新的社会保障项目的时候，其保障水平一定要适度，注意起点要低，因为社会保障制度具有刚性增长的法则，往往是只能升不能降的单向发展，社会保障待遇水平的降低很容易引起社会的动荡。因此，从社会保障改革之初就要严格控制社会保障支出的增长，一定要从既有的生产力水平和人口状况等因素出发，做到量入为出，适度发展。

4.加快法制化进程，坚持立法先行

英国的社会保障是先有社会保障立法，后有社会保障项目的具体实践。市场经济条件下，一方面，经营者为了实现利润的最大化，降低劳动力成本，不会主动为社会保障基金增加投入;另一方面，社会成员则要求分享社会进步的成果，最大限度的实现公平。面对此种矛盾，国家应主动出面，利用对社会保障制度的干预手段，通过立法来协调利益冲突。倘若没有各国政府运用法律手段的强制推行，社会保障是不会从“家庭自我保障”和“慈善救济”发展到现代意义的社会保障的，作为现代社会保障制度发源地的德国是如此，英国也是，如它已颁布了《国民保险法》、《社会保险法》、《国民卫生保险法》、《家庭补助法》、《国民保险(工伤)法》、《国民救济法》等多部法律。如今，社会保障立法已成为一个独立的法律部门，而且在国家法律体系中占有十分重要的地位。我国的社会保障制度也应该坚持“立法先行”原则，使各项社会保障事业有法可依，依法保险，各项社会保障措施也会因基于法律而增强其权威性和强制性。加快社会保障立法，健全社会保障的法律体系，使社会保障制度走向法制化、规范化的道路是我国要实现的一项迫切的现实任务。

5.循序渐进，坚持社会保障制度的多样化发展

社会保障制度是逐步建立起来的，不可能一蹴而就。社会保障制度的改革和完善要循序渐进，坚持多样化的发展原则。英国的社会保障制度从1908年的养老金法算起，已走过它的百年华诞，尽管有如此漫长的历史，它的发展仍在继续。英国社会保障制度一百多年历史也是不断改革完善的历史，但它的发展，不论是立法的修订，还是筹资的环节和实施的手段都坚持循序渐进。而且，在发展中日益突出了社会保障发展的多样化原则，表现在立法内容和责任承担者等多个方面。多样化已成为英国社会保障制度发展的重要特征和有益经验。我国的社会保障制尚处于初创阶段，还有一个漫长的发展过程要经历，这个过程也是循序渐进的发展并日益多元化的过程。根据我国存在的地区差异和“城乡二元结构”设立不同水平和轻重有别的社会保障项目;在保障基金的来源上，一方面，应实现社会保障责任多方共担;另一方面，使社会保障基金的经营渠道多样化，达到保值增值的目的;此外，还应大力弘扬我国优秀的保障传统，充分发挥家庭保障的作用，从而有效缓解社会保障支出过高给我国财政带来的巨大压力。

此外，我们还应该吸取英国社会保障制度机构庞大、浪费严重的教训，坚持制度的简单化和干部队伍的精干高效;在保障基金的运用上，借鉴英国加大对人力资源的投资策略，提高劳动者素质。

［1］安东尼·吉登斯.第三条道路:社会民主主义的复兴［M］.北京:北京大学出版社，2000.

［2］宋士云，张廷新.中外社会保障制度理论与制度比较研究［M］.北京:中国商业出版社，2004.