新形势下党内民主建设研究

涂正国

(四川省交通厅公路局党委，四川 成都 610000)

推进党内民主建设，是新时期加强和改进党的建设的重要内容，也是时代发展对党的建设提出的新要求。党的十七届四中全会强调指出，党内民主是党的生命，要“以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性”。可以说，党内民主的发展水平，直接关系着党的执政能力的提高，关系着人民民主建设的顺利推进，关系着构建社会主义和谐社会宏伟目标的顺利实现。

要全面推进党的建设，以使我党成为推进中国特色社会主义伟大事业的坚强领导核心，就要求我们充分认识和把握党内民主建设的重大现实意义，认真分析当前党内民主建设面临的新形势新问题，有针对性地提出对策和措施，把新形势下的党内民主建设不断引向深入。

一、新形势下加强党内民主建设的重大意义

作为一个具有近九十年辉煌历史、拥有八千万党员、在十三亿人口的大国执政六十多年的大党，中国共产党自身建设的水平高低对整个中国未来发展具有决定性的重要作用。因此，在全面建设小康社会与和谐社会的新形势、新条件下，进一步深化对党内民主建设的现实意义的认识，是保持党的生机与活力的内在要求，也是值得全党高度重视的一个重大理论与实践课题。

党内民主就是“党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的;并且，党的所有负责人员，所有领导成员，所有机构都是选举出来的，必须向党员报告工作，并可以撤换”［1］。作为马克思主义政党的根本政治原则和政治制度，党内民主是一个政治范畴，体现的是党内的权力主体和权力授受关系。从党内民主与一般民主的关系来看，党内民主是民主的基本原则和精神在党内生活中的具体体现，它表明全体党员是党的主人，也表明党员之间是平等的同志式的关系，全体党员一律平等地表达意愿、主张，并有权决定和处理党内的一切事务，而这些归根结底是由党的性质决定的，是马克思主义政党的本质属性和先进性的重要体现。

推进党内民主建设是增强党领导和发展社会主义民主政治能力的迫切需要。加强党内民主以促进社会民主，为党领导和发展社会主义民主政治，推动人民民主新的发展找到了正确路径。邓小平同志就明确指出:“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”［2］为此，党的十六大确立了发展党内民主，以党内民主带动社会民主的中国民主政治发展路线，十七大再次确认了这一民主发展战略。党内民主是除基层民主之外，中国推进民主政治的又一重点。如果说基层民主是由下至上推进民主政治的话，那么，党内民主则是由核心向外围推进民主。中国共产党是中国唯一的执政党，其执政地位以国家宪法的条文加以确定。中国共产党是中国的政治权力核心，几乎掌握着全部立法、行政和司法权力。为了快捷有效地聚集民意，为了有效地进行利益整合，为了扩大党的执政基础和巩固党的执政地位，中国共产党必须发扬党内民主。没有党内的民主，就难有实质性的社会民主。以党内民主带动人民民主，是推进中国民主政治的现实道路。

推进党内民主建设，也是不断提升我党执政能力的关键环节。党的执政能力是党的生机与活力的客观标志，是党在民主执政方面的外在体现，要提高党的执政能力，就必须发展党内民主。过去，我们往往把发扬党内民主仅看作是党的作风问题、工作方法问题。然而，党内民主既是党的群众路线在党内生活的运用，又是提升党的执政能力的法宝，是党生命的源泉。它不仅仅是手段，更是目的，党内民主状况如何要通过党的执政能力来展现，要通过全体党员的共同努力所取得的执政成效来检验，最终落实到实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益上来。要提高党的执政能力，提升党的执政水平，就必须在发展党内民主上下功夫。从加强党的执政能力的角度来看，党内民主的健康发展，有利于解决新时期党的建设中存在的一系列不足和问题，诸如党内管理的问题、党内决策的问题、党内参与的问题、党内监督的问题。只有不断推进党内民主建设，才能正充分调动广大党员和全体人民群众的积极性、主动性和创造性，才能为具有较高执政能力和执政水平的党组织奠定基础。

二、新形势下党内民主建设所面临的问题与挑战

改革开放以来，党中央高度重视党内民主的恢复与推进，特别是党的十六大以来，党中央对党内民主价值的认识提升至前所未有的高度，出台了一系列党内民主制度，极大地规范了党内民主，使党内民主得以有序推进。但在当前，随着全球一体化的不断演进及我国社会主义市场经济的不断发展，各种社会思潮相互激荡，国外的民主模式不可避免地影响到人们对民主问题的认识，同时，国际金融危机的冲击、国内各种利益矛盾冲突的不断凸显等新形势与新问题的出现，给党内民主建设带来了诸多挑战。

首先，党内民主建设的质量和水平还不能很好地适应发展环境变化。党的执政环境的发展变化，使党内民主建设面临着不少新情况、新问题，决定了以改革创新精神加强党内民主建设的任务既十分重要，又十分紧迫。目前，党内民主发展的不平衡是一个客观存在的现象，比较突出地体现在区域不同、层级不同、主体不同、阶段不同上，党内民主建设的重点也具有各自的特殊性。而与此同时，党内民主内部各要素缺乏有机联系和协调运作。例如，许多地方党委在党内民主发展过程中，在民主选举、民主决策、民主执行、民主监督这几个环节上存在单方面发展的不平衡问题，在党内权力的授受、运转、监督等问题上缺乏系统考虑，一些地方党内参与机制缺位，党内工作制度、议事制度、表决制度还没有完全规范化，有的规定与现实要求脱节，操作性、可行性不够强，常常用一个环节的民主来否定、取代其他环节的民主，或因片面强调一个环节的民主而忽视其他环节的民主。

其次，党内民主制度建设尚不完善，对党内民主发展形成了一定制约作用。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性，是保证党内民主正常运行的有力工具，其是否科学、合理、完善，直接决定着党内民主的实现程度。邓小平在总结经验教训时早就说过，好的制度可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。目前党内民主的制度建设更多偏重于提要求、作规定，能够保证这些要素运行的体制机制还不够完善。另一个问题是执行问题。现在突出的问题是，党内民主制度往往得不到有效执行，在“一片落实中落空”，它毁坏了党的制度的权威性，破坏了党内法规的秩序，久而久之会使制度形同虚设，使人们失去信心。党内民主制度不能得到有效执行，其中一个重要原因在于，党内监督条例在执行中没有完全体现其效力，就是权力配置的问题没能完全解决好。又比如，如何保障党员权利，现在已有一系列具体措施，但对于侵犯党员权利行为的惩戒措施相对较少。即使有规定，也是过于原则、抽象，缺少切实可行的实施细则等等。

再次，随着我国改革开放进程的加快，各种社会思潮相互激荡，国外的民主模式不可避免地影响到人们对民主问题的认识。特别是一些非马克思主义、反马克思主义的思潮，对我国的党内民主乃至于人民民主建设带来了不容忽视的挑战。对此，党的十七届四中全会根据国内外形势的发展变化，明确提出要自觉划清马克思主义同反马克思主义的界限，这是有效应对各种社会思潮的影响和挑战，建设符合我国国情的社会主义民主的必然要求。改革开放之前，由于我国实行的是计划经济，所有制结构是单一的公有制，与之相适应，意识形态领域也较为简单，马克思主义在其中占有绝对优势，其他思想理论、学术派别以及社会思潮尽管存在，但并不活跃，对人们思想和行为的影响也较小。改革开放之后，我们大力发展社会主义市场经济，所有制结构从单一公有制转变为公有制为主体、多种所有制经济共同发展，分配方式多样并存，社会阶层日趋复杂，党员的来源也更趋多样，与之相伴，意识形态领域出现了马克思主义一元主导和多种社会思潮并存的复杂局面。特别是进入改革发展的关键阶段，人们的思想更为多变、多样，出现了各种代表不同利益群体的声音。另一方面，国外社会思潮也大量涌入，这些国外社会思潮，有些体现了人类文明发展的新成果，在一定程度上可以活跃人们的思想，但也有些是偏激甚至是错误的，在一定程度上模糊了人们对事物的是非判断，不利于改革发展稳定。这些纷然杂陈的社会思潮，特别是国外关于民主的理论与实践，或直接或间接，或正面或负面地影响到我国的党内民主建设。

最后，新的执政环境对党员干部和普通党员队伍的整体素质都提出了更高的要求。党员是党内事务的主体，党内民主建设的进程需要广大党员的广泛参与和积极推动。党员主体意识的强弱直接决定着党内民主建设的成败，决定党组织的凝聚力和战斗力。就党员领导干部来说，某些领导重集中、轻民主的意识依然存在，对党内民主的认识不足的情况时有出现，认为党内民主仅是手段，党内民主在党的建设中不甚重要，甚至把党内民主与党的集中统一对立起来的认识误区也有不同程度的表现。一些领导干部党员观念淡漠，不善于发挥党员的主体作用，片面地强调党员对组织、对领导的绝对服从，不注意或不善于发挥党员的聪明才智，或者发扬党内民主流于形式，做做样子，忽视党员的意见建议。另一方面，就普通党员来说，目前党员队伍的年龄和学历结构也都不尽合理，部分党员的素质和能力还需要进一步培养和提升，一定程度上影响了党员队伍的整体素质。突出地表现为部分党员的主体意识、民主素养和行使民主权利的能力还不够高，一些党员受知识水平、社会阅历和思想观念等因素的影响和制约，对自己的民主权利不够尊重，或者是民主权利运用得不够好。

三、进一步深化党内民主发展的思路

加强党内民主建设是一项长期的、艰巨的、复杂的工程。特别是当前面对各种新挑战的情况下，应该从思想认识、制度建设、渠道拓展等方面提高发展党内民主的自觉性和规范化水平，并通过坚持不懈地反复实践，不断积累经验，使之逐步得以健全和完善。

(一)强化“主体意识”，牢固树立依靠党员主体地位的民主执政思想

推进党内民主建设是一项党员共同参与的实践活动，只有充分调动广大党员的积极性、主动性和创造性，党内民主建设才能充满生机与活力，各项工作才能不断取得新进展。邓小平同志深刻地指出，“我们要坚决发扬党的民主，保障党的民主。党员对于党的决定有意见，可以通过组织发表，可以保留自己的意见，可以通过组织也可以直接向中央提出自己的意见。从中央起，各级党组织都要认真考虑这些意见。”［3］各级党员领导干部尤其是一把手，更是党内民主建设的重要实施者和推动者，其民主意识、民主作风、民主素质和民主能力，直接影响到广大党员民主意识的提高和各项民主权利的实现，直接关系到党内民主风气、民主习惯的形成和党内民主的发展。为此，广大党员干部需要强化“主体意识”，真正把党员当作党内民主建设的主人。各级党委要进一步深入研究和探索民主集中制教育的新途径和新方法，把民主集中制的教育作为领导班子建设的一项长期任务抓紧抓好，特别是对新进领导班子的成员和主要负责同志，要通过任职谈话、集中培训、专题研讨、经验交流等形式，加强教育引导，不断增强贯彻民主集中制的自觉性。广大党员是党的事业和建设的主体，推进党内民主建设，归根到底要靠广大党员的参与，为党内民主建设的发展奠定坚实的基础。党员是党的凝聚力、创造力和战斗力的源泉，依靠党员推进党内民主建设，是党的“以人为本”执政理念在党内民主建设中的集中体现。为此，要尊重党员群众的首创精神，大力支持党员在党内民主建设实践中开拓创新。特别是对广大党员创造的有利于加强党内民主建设的一些活动、方法或经验，要及时给予肯定和推广，即使暂时还不够成熟、有待于进一步完善的，也要热情鼓励，引导和帮助他们逐步改进和完善。

(二)完善多样化的党内民主制度，为党内民主发展提供可靠保障

在党内民主制度建设中，民主选举制度是最基本要素和最基础的环节。目前国际社会普遍把有竞争的选举视为民主政治的最基本衡量标准，这也是现代政治学对民主理论的一个重要发展。在党内民主选举方面，要进一步扩大选举范围，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，扩大党代表大会代表对提名推荐候选人的参与，改进候选人提名方式。推进差额选举或选举竞争，使党政官员的选举更富有竞争力，也聚合更多的民意，从而把“选拔”与“选举”有机结合起来，使权力运行的自上而下的过程与自下而上的过程形成互动与互补。同时，还需要加深对党委集体领导制度的正确认识，使每位领导干部都清楚地认识到，集体领导制度是民主集中制在党委领导中的具体运用，要求班子成员平等讨论问题，按少数服从多数原则进行决策。另外，还需要健全和完善纠错改正和责任追究制度，建立和完善决策执行反馈制度，以便在决策实施过程中，根据反馈信息，及时进行修改和完善，并按照谁决策谁负责的原则，建立健全决策责任追究制度，明确决策责任主体和相关责任内容，细化责任认定和惩处标准，以切实增强责任意识和有效解决无人负责现象。在党内民主监督方面，要进一步认真贯彻落实《党内民主监督条例》，健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督制度，健全和完善巡视制度，进一步健全询问制、质询制、罢免制，充分发挥舆论监督的作用，建立健全教育、预防和惩治腐败体系，加强对党员领导干部全方位的监督，特别是履行职责和行使权力情况进行监督。为此，要按照现行党内法规改革和完善党内监督的领导体制。完善党内监督体制的首要任务就是确保纪检机关的相对独立性和权威性，同时要健全完善常委会向全委会、党代会定期报告工作并接受监督的制度、领导干部全面考核、民主评议、信任投票和离任审计制度、探索建立党内监督和党外监督、党纪监督和法律监督有机结合的制度以及建立和健全党务公开、情况通报、询问质询、领导干部财产公示、领导工作严重失职渎职惩处等制度。

(三)探索多样化的党内民主决策方式，畅通党员意见表达渠道

政策过程是一个完整的过程，包括政策议题的提出、意见表达、整合、决策、执行、实施结果反馈、修正政策等多个环节。党员直接或间接参与党内决策，是共产党员所拥有的基本权利。让更多的党员介入决策过程，可以为决策提供更多的选项和思路，促使决策更符合实际的过程。十七届四中全会把听证、咨询等引入党的决策，为党内民主发展开辟了一条可行之路。听证、咨询是党员参与决策的形式之一，对于促进科学决策、民主决策、依法决策无疑是必要和重要的。为此，要在一定范围内公开决策事项，建立决策信息收集机制，广泛深入地进行调查研究，多方听取意见尤其是党代表和基层党员的意见;而对事关全局的重大问题或涉及到广大党员切身利益的问题进行决策前，则应当有针对性地咨询有关专家，并进行可行性论证和决策风险评估。同时，落实和完善党代表大会代表任期制，建立健全代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度和办法，做好代表联络工作，保障代表充分行使各项权利，充分反映党员意见和建议。在党内决策的会议讨论和集体决策过程中，要严格按照民主集中制原则进一步完善党委议事和决策机制，健全党委会、常委会决策程序，凡属重大决策都必须由党委集体讨论决定。在决策表决方式上，对重大问题的决策和重要干部的任用推行和完善票决制，以有效解决“一把手”个人说了算的不正常现象。要创新党员意见表达机制，还应当注重发挥网络政治行为的直接性、自主性、平等性和便捷性优势，拓宽党员意见表达渠道。可以通过开展党员网上学习教育、网上培训交流、网上听取意见、网上建言献策、网上实施监督等活动，为广大党员参与党内事务、提高民主素质提供新的场所和通道。

［1］列宁全集(第14 卷)［M］.北京:人民出版社，1988.249.

［2］邓小平文选(第2 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.168.

［3］邓小平文选(第2 卷)［M］.北京:人民出版社，1994.272.