防灾减灾：我们离社会公众的要求有多远——贵州近年两次历史罕见灾害引发的思考

◎ 刘忠平

防灾减灾：我们离社会公众的要求有多远
——贵州近年两次历史罕见灾害引发的思考

◎ 刘忠平

社会公众对防灾减灾的要求，在不同的历史阶段有着不同的标准。但最基本的要求就是把人民群众生命财产的损失减少到最低限度，其基本生活得到应有的保障。而实现这一目标，其前提条件是必须有强有力的措施和手段作为支撑，才能使防灾减灾工作实现社会公众的基本愿望。那么，应对巨灾、大灾，我们准备好了吗？作为2008年初贵州特大雨雪冰冻灾害和2010年春夏之交特大旱灾的亲身经历者和抗灾救灾工作的参与者，客观地说，防灾减灾工作离社会公众的基本要求还有很大的差距。

贵州两次特大灾害引发的问题与思考

人们永远不会忘记：2008年1至3月，在贵州17万平方公里的大地上，冰天雪地，万里凝冻，持续的雨雪冰冻灾害造成了4条高速公路、11条省道成千上万台车辆滞留，50余万旅客被困；上千条高压线路中断，52个县市区停电、断水，给人民群众的生产生活带来严重困难。

人们永远不会忘记：2010年1月、5月，一场持续罕见的特大旱灾再次席卷了贵州广大农村，水库河溪干涸，农作物大面积枯死绝收，“水贵如油”使700万受灾群众的饮水问题成为黔中大地的“天字号”问题。

面对这两场特大灾害，我们可以理直气壮地说，我们夺取了抗灾救灾的胜利。但是，这两场灾害也引发了我们对防灾减灾的思考。灾害面如此之大，影响面如此之广，损失程度如此之重？除了全球气候变化，致灾因子增大的客观因素外，也暴露了我们防灾减灾工作手段和能力的问题与差距。

（一）基础设施建设很难经受大灾、巨灾的检验。以水利工程为例，截止2010年贵州省在已建成的以农业灌溉为主的水利工程中，无一座大型支撑性水库，中型水库也仅有30座，占全省水库工程总数的1.55%，其余均为小型工程和山塘、堰，蓄水保水能力差，耕地灌溉率仅为19.5%，农村人口人均有效灌面0.37亩，远远低于人均0.86亩的全国平均水平，全省旱地有效灌溉面积仅有110万亩，占旱地面积的7%，且灌溉设施标准低、配套差、老化失修严重。在边远山区农村，主要依靠小水窖、小塘坝、小水库等五小水利工程，供水能力十分脆弱。又如，2008年冰冻灾害， 1700多条高压输电线路在一夜之间中断、上万根输电电杆倒塌。此外，交通、通讯等设施也是不堪一击，这些不能不引起我们反思。

（二）应急设备设施科技应用水平不高。交通通讯近年在县级以上层面有所改善，但在贵州部分边远乡村仍然存在“交通靠走，通讯靠吼”的状况，距离建立“天、地、场” 高科技通讯还十分遥远。在基本设施上，就救灾物资储备库建设而言，截止2010年底，全国共有救灾物资储备库301个，仓储面积467439平方米，每万人拥有仓储面积3.5平方米，而贵州省只有6个小型地方救灾物资储备库，仓储面积仅1360平方米，每万人拥有仓储面积0.3平方米，为全国平均数的8.6%，该现状与贵州多灾频发、救灾物资储备需求量大、救助战线长的省情极不相适应。

（三）预警预报能力不足、信息发布迟缓。如果说，2008年冰冻灾害没有准备或没有经验，那么，2010年的旱灾就反映了我们预警预报能力不足问题。2008年的灾害信息传递是通过新闻报道，社会公众反映强烈之后才采取应急措施；2010年旱灾是在灾区“喊渴”之后才逐步引起各级的高度重视。有人质疑，我们预警机制怎么了？是没有建立，还是不完善。为什么省与省之间、有关部门之间不沟通、不告知公众。再则，水文预报通常在发生洪涝灾害时偶尔听到或看到，在发生旱灾时却很少看到。在一些多灾地区也很少开展墒情以及中小河流、小水库等水利工程的水文测报工作。

（四）社会公众防灾减灾常识普及不够。“两次”灾害的一个共同特点：在灾害之初，人们没有足够的准备，“坐视观天”、“任其自然”，在灾情进入“高峰”时，人们才感到问题的严重性，社会公众防灾减灾意识淡薄。2008年国家设立“防灾减灾日”后，虽然各地陆续开展了一些防灾减灾活动，但没有形成长效机制。防灾减灾教育是中国基础教育的一个薄弱环节，防灾减灾教育缺失，要从娃娃抓起，“一个孩子影响一个家庭”的目标理念与现实要求还不十分理想。

灾害防御战略缺失的初步分析

贵州省两次灾害所暴露的问题，归根到底，既有体制机制的原因，也有战略防御缺失的原因。

（一）灾害防御没有引起各级政府足够重视，整体合力不强。多头管理，理而不顺，防灾减灾在一定程度仍处于“真空”状态。应该说，通过近年各类灾害的影响，防灾减灾工作逐步引起了各级的重视。但是，从工作力度上看，并没有像其它领域一样“强势”，而是处于一种可有可无的态势。一方面，在目前管理体制下，防灾战略和防灾手段虽然是以政府为主导，减灾委主抓，但由于减灾委是一个协调议事机构，在一定程度上缺乏统一调度权威。特别是随着机构逐步“健全”，政府应急办、防汛办、地质灾害指挥部、地震灾害指挥部的设置，多头管理、政出多门、各自为政的问题没有从根本上得到有效的解决。另一方面，减灾管理工作零乱、程序不规范，不具备系统性。分灾种管理体制难以覆盖到灾害监测、预报、防御、抗灾、紧急救援、灾后处理等环节的全过程，灾害管理职能上一方面交叉、重复，另一方面又存在许多空白点，难以产生整体效益。

（二）灾害防御缺乏硬性手段，减灾措施不力。一方面，由于防灾减灾没有纳入各级“盘子”，自然缺乏考核评价机制，防灾减灾仍存在“两张皮”现象。目前，对于防灾减灾没有一个考核评价机制，似乎“天灾”难以逾越，于是乎在查找问题时侧重于从客观上找原因。至于减灾工程和非减灾工程没有一个评价标准；对部门和单位的考核则很难把防灾减灾工作列入考核内容，即便列入考核也没有定额，没有指标，督查和考核靠本部门本系统自查和落实，其结果任何人也没有责任。另一方面，用于防灾减灾公共财政投入不足。除了水利工程、气象工程建设和各级安排用于的应急救助资金外，由于没有其它防灾减灾专项经费，“无米之炊”的考核自然也就没有“底气”。再则，专项用于防灾减灾工程建设资金，如水利设施建设，由于历史欠帐较多，在地方财政无力配套的情况下， “看菜下饭”自然成了不少地方的潜规则。资金投入不足，科技运用程度不高，导致不少地方救灾物资单位总量小，救灾救援工具简单、落后；有的救灾救援队伍甚至无装备。同时，基层工作经费紧缺，救灾人员少、宣传教育无经费等，也成为制约减灾、防灾、抗灾、救灾工作有机统一和开展的重要因素。

（三）综合减灾法律法规滞后，现行法律法规不能满足综合减灾有效制度要求。

改革开放以来，特别是近年来，国家先后颁布通过了《突发事件应对法》、《防洪法》、《防震减灾法》以及《破坏性地震应急条例》、《防汛条例》、《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》、《地质灾害防治条例》等30余部行政法规,。在省级层面上也先后颁布了一系列法规规章。应该说，防灾减灾法律体系基本形成。但是，到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。已经颁布出台的专项法律法规主要以“一事一法”为特点，一部法律又由一个部门来执行，难以满足综合减灾有效制度要求。此外，各级有关政策预案制订，通常是也上下一般粗，针对性、操作性不强。

以民为本的防灾减灾任重道远

党的十七届五中全会指出，“要坚持兴利除害结合、防灾减灾并重、治标治本兼顾、政府社会协同，尽快启动水利重点薄弱环节工程建设，加快建立地质灾害易发区调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对自然灾害的综合防范和抵御能力”。落实这一基本要求，我们的任务还十分艰巨。

（一）强化防灾减灾的执行力。首先，应把防灾减灾纳入重要议事日程，解决防灾减灾机构的有人主事、有人办事问题。同时应赋于其一定的人、财、物资源，应从协调议事转变为决策主事机构。其次，应将防灾减灾机构上升到社会管理层面，纳入经济社会发展的主要内容同布局、同安排、同落实。尤其是资金预算安排，每年应纳入各级财政的总盘子，并完善投入增长机制。有条件的地区应建立防灾减灾基金，由减灾主管机构根据当年工作任务统一调控，以此消除部门分割，减少重复建设，整合资源。作为承担此项工作的机构(减灾委)，应充分发挥其“权威”和敢于担当的作用，切实改变一些地方目前存在形同虚设的状况。第三，防灾减灾工作应逐步推进政府主导、部门协调、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的综合减灾的体制机制。

（二）全力推进防灾减灾体系建设。首先，加强灾害监测预警预报和信息管理建设。逐步完善各类自然灾害的监测预警预报网络系统，适当增加气象、水文、水土保持、地震、地质和环境等监测网站的监测密度，提高监测预报水平。全面开展农村山洪、地质灾害监测，建立健全预警预报发布机制，充分利用广播电视、报刊杂志、网络、手机短信等方式，提高预警信息的覆盖面和时效性，准确、及时发布信息；加强灾害信息的分析、处理、应用。其次，全面推进防灾抗灾减灾救灾专项规划的实施，着力抓好防洪工程、抗旱工程、水土保持重点工程建设，重点加强城镇防洪工程和洼地排涝工程建设，强化病险水库的治理。第三，建立和完善自然灾害应急救助工作管理体制和运行机制，建立健全各级应急救助综合协调机构。加强与军队、武警、公安消防的协作，加强灾害专业队伍建设，增强应急救援能力。同时建立和完善社会动员机制，充分发挥红十字会等群众团体、民间组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理疏导等方面的作用。第四，积极推动减灾科技成果的应用，鼓励各主管部门开展合作和学科交流，加强自然灾害综合预测和综合防治研究；大力推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发，加强预警预报模型、模式和高新技术运用，完善灾害预警预报决策支持系统。动员社会各界共同做好防灾减灾工作，提高公民防灾减灾意识和技能。与此同时，应积极引入商业保险机制，充分发挥商业保险的风险分散和经济补偿功能；充分发挥保险、金融在自然灾害救助中的作用。

（三）加快制订综合减灾立法步伐。

在国家层面，应依靠法律法规的权威性和强制力，抓紧制定《综合减灾法》，以法律规范的形式明确防灾减灾在经济和社会发展中不可动摇的基础性战略地位；确立预防为主、以人为本，减、防、抗、救并重的战略方针；建立中央与地方、政府各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作机制、制度，建立科学的减灾决策系统，建立专家库和志愿者队伍，推进企事业单位专兼职应急队伍建设，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。地方各级各有关部门应依据国家颁布的有关防灾减灾的法律、法规、规章和政策，建立健全综合减灾的地方法规和政府规章，建立和强化综合减灾的行政执法责任制度，加强综合减灾法律法规执法检查，加大行政监督力度。提高综合减灾工作的法制化、制度化、规范化水平。

贵州省民政厅)