以规划引领民政事业实现科学发展

◎ 民政部副部长 姜 力

以规划引领民政事业实现科学发展

◎ 民政部副部长 姜 力

今年是“十二五”规划的开局之年，也是为未来五年民政事业谋篇布局的关键之年。根据中央“十二五”规划建议和国家“十二五”规划纲要精神，在部党组的领导下，在国家有关部门的支持配合下，民政各项规划编制工作取得了阶段性成果，将引领民政事业科学、健康、创新发展。

一、精心做好“十二五”民政事业发展规划编制组织工作

规划编制工作启动以来，民政部党组高度重视，成立了领导小组，组建了工作班子。一年多来，经过积极争取立项、深入开展调研、认真起草文本、广泛征求意见、强化沟通协调等一系列艰苦努力，规划编制工作顺利进行。目前，以中央“十二五”规划建议和国家“十二五”规划纲要为统领、以国家级专项规划为支撑、以部门规划为补充，定位清晰、功能互补、统一衔接的民政规划体系初步形成。规划编制过程中，我们注重把握以下几个方面：

（一）坚持准确定位，发挥引领作用

“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。加强和改善民生将摆上重要的战略地位，创新社会管理、完善社会服务、推进基本公共服务均等化、增强社会自治功能、完善社会应急机制等列入国家总体部署。党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会，以及国家“十二五”规划《纲要》，都把民政工作摆到更加突出的位置。地方各级党委、政府及全社会关注民政、重视民政的力度不断加大，民政事业发展面临良好的社会形势和环境。近年来，我国民政事业发展加快，法律制度不断完善，民政社会管理和服务的制度化、标准化、规范化水平进一步提升；民生保障标准逐步提高，财政投入大幅度增加，优抚群体、困难群体、特殊群体的基本生活得到保障；基础设施建设加快推进，政府资金、彩票公益金、社会资金多元化投资、多层次发展的民政公共服务设施体系基本形成；城乡社区资源整合力度加大，基层自治不断推进，民政事业在社会管理和社会服务中的作用日益增强。同时，民政事业发展还存在明显不足和薄弱环节，难以满足人民群众日益增长的社会服务需求。新的形势下，民政事业必须抓住机遇、乘势而上、有所作为。我们正是在对民政事业发展环境深入分析、对民政事业未来发展前瞻思考的基础上，提出了编制“十二五”民政规划的目标和思路。

（二）做好整体布局，形成规划体系

我们从做好整体布局入手，研究提出“十二五”民政事业发展的整体思路和目标措施。及时拟定了“十二五”民政事业发展的重要指标、重大工程项目等建议文件，主动汇报，积极沟通，做了大量的基础论证、文本起草和反映协调工作，力争民政业务在国家规划编制体系中有更多表述、更多依据、更多体现，使全国民政部门提出的建议尽可能多地转变成中央和国家的意志。目前，“十二五”规划体系在四个层面体现了民政业务内容。一是党中央提出的规划《建议》中有明确表述，《建议》作为统领“十二五”发展的总纲性文件，有20多处直接阐述民政工作，提出了目标要求，为“十二五”时期民政事业发展指明了方向，为编制民政规划奠定了权威基础。二是在国务院提出的规划《纲要》中有专章表述，有5个章节对民政业务进行了系统阐述，有4个专栏明确了有关民政事业发展的具体目标，对城乡社区发展专门设置了1个专栏，以3个专章规划了防灾减灾和社会组织建设等，在篇幅内容、表述方式、章节安排上都有新的突破，为编制民政规划提供了依据。三是在国家级规划体系中列入专项规划，形成了民政事业“3+1+X”的规划布局，即民政部牵头编制的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》、《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》、《国家综合防灾减灾“十二五”规划》等3个规划；全国老龄委、民政部编制的《中国老龄事业发展“十二五”规划》也列入国务院批准的国家级专项规划；在国家发改委和国务院有关部门牵头编制的若干专项规划中提出民政事业发展任务和措施。四是会同有关部委编制部级层面规划。会同国家发改委编制《民政事业“十二五”发展规划》，会同国家标准委编制《全国民政标准化“十二五”发展规划》等，形成了“十二五”民政事业发展规划体系。这些规划各有侧重，相互支撑，形成合力，民政事业整体布局更系统、更科学、更全面。

（三）注重战略谋划，搞好顶层设计

“十二五”时期，我国将建立健全基本公共服务体系，增强服务供给能力，促进基本公共服务均等化。国家这一重大战略部署为民政事业的创新发展创造了条件。通过深入分析民政各项业务的服务属性，参考借鉴国外经验和联合国的行业分类标准，广泛征求社会意见，研究提出了以“社会服务”统括民政各项服务的理念，将民政部门负责的养老服务、社会福利服务、社会救助服务、灾害救援服务、优抚安置服务、社区服务、社会专项事务服务等统括为社会服务，把社会服务作为独特的行业门类，独立进行规划编制，并在《国家基本公共服务体系规划》中专题列章。经过多次论证和沟通，已将社会服务作为单独门类，纳入全国人大编制的民生指数指标体系，纳入国家统计局发布的《国家统计年鉴》、《国家统计公报》采用的统计指标体系，从“十二五”开始，社会服务纳入了国家发改委编制的国家社会发展年度计划。社会服务的提出使民政事业在国家级规划中占有了重要地位，凸显了民政的职能作用，有利于引导国家财力支持，有利于做强做大民政事业。

（四）营造社会共识，集聚发展动力

民政事业的发展环境仍然要下力气去争取和优化。规划编制过程中，我们注重扩大参与，广开言路，体现民意，凝聚力量，使“十二五”规划编制的过程，成为宣传民政、统一思想和形成共识的过程。成立专题调研组，深入基层，了解各级民政事业发展情况，摸清公共服务设施底数和需求状况。抓住制约民政事业发展的重大问题和关键方面开展课题研究，为科学制定民政规划提供支撑。积极争取中办、国办对民政规划编制工作的理解支持，重视做好与国家发改委、财政部等部门的沟通，重视做好与参与部门的协调。成立国家级专项规划部际联席工作机构，做好统筹协调，形成良性工作机制。健全规划决策咨询制度，纵向征求系统意见、横向征求相关部门意见、广泛征求社会公众意见，部署指导省级民政部门规划编制工作，把专家的智慧、群众的意见和民政部门工作实践融为一体，凝成集体智慧，形成支持民政事业发展的共识。

二、科学确定“十二五”民政事业发展的重要任务

“十二五”民政各项规划站在新的起点上，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据国情国力和人民群众的要求，提出了今后五年民政事业发展的总体思路、指导思想和基本原则，科学合理地确定了发展目标、重点任务、重大工程和保障措施，是指导民政事业在“十二五”期间实现科学发展的纲领性文件。

（一）总体思路上，遵循“五个基本原则”

民政事业的大力发展既依赖基础设施建设的加强，又要靠软实力的增强。“十二五”民政各项规划总体思路上体现了这两个方面的紧密联系、互为作用，不仅立足解决好现有服务设施滞后、建设资金不足等方面的现实问题，更注重观念的更新、政策制度的完善、体制机制的创新、服务水平的提高等软实力建设。民政各项规划围绕这一思路，遵循和体现了“五个基本原则”。

一是保障民生，服务社会。从城乡居民基本民生服务需求出发，以基本公共服务均等化为目标，切实维护和保障城乡居民基本社会权益。加强和创新社会管理，提高服务社会能力，促进社会安定有序。

二是政府主导，社会参与。坚持政府主导，强化政府服务民生和社会管理的责任意识。营造社会和公众参与氛围，发挥市场机制作用，探索建立政府主导、部门协调、社会参与的民政服务供给机制。

三是统筹兼顾，分类指导。科学规划民政事业发展总体布局，统筹城乡、区域、人群间协调发展。加强分类指导，重点加大对农村地区、边境地区、贫困地区、民族地区、革命老区和社会弱势群体的支持力度。

四是整合资源，提升能力。着力加强基础设施建设，推动社会服务资源向城乡基层配置和延伸。加强部门之间的沟通协调，整合优化社会服务资源，提高共建共享、互联互通水平，增强民政服务保障能力。

五是创新机制，完善制度。加大改革创新力度，鼓励政策创新，努力提高服务供给效率和发展活力。逐步完善民政法规制度和政策体系，健全资金保障、管理运行和监督考核机制，有效解决社会建设领域出现的新矛盾和新问题。

到2015年，以保障和改善民生为基础，以加强基层自治和社会管理为支撑，以满足各类社会主体日益增长的多层次、多样化的社会服务需求为方向，以公共服务均等化为目标，基本形成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的民政社会服务体系，实现城乡和区域民政事业协调发展。民生保障服务能力显著增强，社会管理服务水平明显提高，民政支撑条件建设得到切实强化。

（二）重点任务上，突出“五个体系建设”

“十二五”民政规划是一项系统工程，涉及方方面面。我们立足民政事业长远发展，确定主攻方向和重点任务，力争在重点领域和关键环节取得突破。

一是突出社会养老服务体系建设。“十二五”期间建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，鼓励社会资本兴办养老服务机构。拓展养老服务领域，实现养老服务从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。

二是突出国家综合防灾减灾体系建设。“十二五”着力提高我国综合防灾减灾能力和自然灾害救援救助能力，统筹构建综合防灾减灾体系建设。加强自然灾害监测预警、自然灾害工程防御、自然灾害应急处置与恢复重建等能力建设。建立四级救灾物资储备体系，确保自然灾害发生12小时之内受灾群众基本生活得到初步救助。重点推进救灾物资储备库、国家自然灾害四级应急救助指挥系统和应急避难场所建设。开展灾害信息员和志愿者队伍培训。

三是突出社区服务体系建设。继续推进城乡社区服务体系建设仍是“十二五”的核心任务之一。加快构建政府公共服务、公益性便民利民服务、居民志愿互助服务相衔接的社区服务体系。完善社区便民利民服务网络，鼓励和支持公益组织、企业兴办社区服务业，建设社区综合服务信息平台，提高社区信息装备条件和社区服务信息化水平。建立以社区综合服务设施为主体、各类专项服务设施相配套的综合性、多功能的社区服务设施网络，因地制宜建设街道（乡镇）社区服务中心和城乡社区服务站，改善公共设施和服务用房。建设集行政管理、社会事务、便民服务于一体的社区信息服务网络。

四是突出其他社会服务体系建设。“十二五”期间，建成与经济社会发展相适应、与实现基本公共服务均等化目标相协调的基本社会服务体系，为困难群体提供物质帮助和精神援助，保障特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。实施低收入家庭认定体系建设工程，完善城乡最低生活保障制度。实施孤残儿童保障服务工程，加强孤残儿童和流浪未成年人救助保护。拓展流浪未成年人保护设施功能，发挥庇护救助作用。实施基本殡葬服务体系建设工程，建立面向低收入家庭的殡葬服务补贴制度。拓展社会福利和慈善事业，逐步提高国民福利水平。加强康复辅具技术和产品的研究开发。加强社会组织建设与管理，推动社会组织健康有序发展。健全完善拥军优抚安置服务保障体系。推行免费提供婚姻登记服务。建立农村留守家属关爱服务体系。扩大社会工作服务和区划地名服务。

五是突出民政信息化体系建设。“十二五”时期将以国家电子政务网络为依托，建立完善由政务网络、公共服务网络和卫星通信网络组成的民政社会服务与管理信息化网络体系。整合民政信息资源，构建统一管理、统一服务的全国社会服务基础数据库。推进民政业务信息系统综合集成，统筹加强民政信息系统、信息支撑环境建设。重点建设由全国“社会服务在线”系统和各项民政业务系统及社会服务状态预警与分析决策系统组成的“金社工程”。

完成这些体系建设和重点工程，中央政府将大幅投入资金，同时需要地方政府和社会资金共同投入。要争取将民政服务设施建设纳入地方政府“民生工程”，形成中央资金引导、地方加大投入、共同投资建设的良好局面，

（三）指标体系上，体现“三个科学设置”

发展指标是发展目标的量化，是衡量民政事业发展水平的重要标志。“十二五”规划注重指标设置，既做到与“十一五”规划主要指标相承接，根据国家财力的可能，又要反映中央的新要求、人民群众的新期待、民政工作的新变化。

一是科学设置发展指标。民政规划提出了可量化、易评估、能考核的发展指标。这些指标设定在促发展、可实现的合理水平，未来五年将起到引导民政工作方向、引导政府资金投向、引导社会力量参与的作用，保证了规划的实用性。

二是科学设置建设标准。制定全国统一的服务设施建设标准，有利于提升社会服务设施规范化和标准化水平。为指导民政公共服务设施在“十二五”期间加快发展和规范建设，提高建设质量和资源利用效率，我们将制定民政服务设施建设标准体系纳入规划编制工作，共分5大类。这些建设标准都是全国性标准，从建设规模、设施功能、项目构成、选址布局、建筑标准等作了具体的规定。建设标准的制定，能够保证政府投资的足额到位、合理使用和建设成效，为民政公共服务设施建设和长期发展奠定了扎实基础。

三是科学设置评价体系。建立指标评价体系，能够为基层民政业务争取各级党委政府的重视和支持提供强有力的政策支撑。在国家基本公共服务体系规划中，我们首次提出了“基本社会服务指标评价体系”，与基本公共教育指标评价、就业公共服务指标评价、基本医疗卫生指标评价等9类评价指标共同构成国家基本公共服务水平综合评价指标体系。

三、积极推动“十二五”民政各项规划落到实处

当前，各省“十二五”民政规划编制工作即将结束。民政规划工作面临的阶段性任务仍然十分艰巨，我们要齐心协力，加倍工作，努力攻关，全力推动各项规划尽快发布出台，更要早统筹、早安排、早部署，抓好各项规划落到实处。

（一）加强协调，推动规划尽快出台

各省（市、自治区）民政部门要加强领导、落实责任、做好协调，特别是与发展改革、财政部门的沟通协调，争取理解支持。要积极争取在各省（市、自治区）规划盘子中列入更多民政事业的重大项目、重大工程，同时又要注重思路、机制、政策的配套措施，强化规划支撑。各地确定以省政府名义发布的，要及时上报党委政府审批，未列入省政府层级的，要加大争取工作，提高规划级别。各项规划已经基本编制完成的，要力争今年年底前都能发布实施。要做好规划落实的准备工作，提早制定实施方案，认真抓好落实。

（二）上下联动，努力搞好衔接配套

目前正是各地完善、确定编制规划的最后阶段。应进一步细化相关工作，充实规划内容，提高规划质量。要加强两个五年规划的衔接，做好地方规划与全国规划的衔接，特别要注重把全国民政规划提出的各项量化指标纳入本级民政规划，经济发达地区、内陆省份要根据自身实际制定落实措施。要加强和民政业务联系密切的相关部门规划的衔接，相互支持，相互促进。各个专项规划要加强与总体规划的衔接，同级专项规划之间也要加强衔接，保证规划目标、投资安排和政策手段的有机对接，使规划更具有操作性。同时，要加强教育培训，提高各级民政干部执行规划、落实规划的能力素质。认真做好宣传工作，通过各种媒体渠道，及时向社会宣传民政规划，提高民政规划的社会认知程度，营造社会各界重视支持“十二五”民政事业发展的舆论环境。

（三）抓住关键，着力推进项目实施

规划落地的重要抓手就是项目实施。要按照符合国家和区域民政基础设施建设结构布局、符合政府投资方向和投资规定、符合区域经济社会发展需要的标准和要求，把“十二五”民政各项规划中的重点任务设计转化成实实在在的项目。要完善储备项目，积极做好储备项目的基础条件，推动储备项目向备选项目转变。要充分挖掘利用现有资源和潜在资源，合理配置新增资源，把项目做得更好、更完善。省级民政部门既要成立基本建设工作班子，负责本级基建的日常管理，又要加强对下级民政部门建设项目的指导和管理。各级民政部门要认真监督和指导项目实施的全过程，重点加强对项目的选址布局、建筑设计、工程进度、管理机制、资金使用等方面的跟踪检查，建立定期评估制度，确保建设进度和质量。

（四）创造条件，推动体制机制创新

落实“十二五”规划要有改革创新的精神，只有树立改革意识、创新思维，才能掌握工作的主动权。要破除与形势发展不相适应的陈旧观念和思维定势，以新的理念和思路破解发展难题。要结合民政事业的发展实践，在创新社会服务供给机制、社会组织管理体制改革、社会力量参与民政公共服务、政府购买服务等社会关注的重点领域，先行先试、积累经验。要解放思想，勇于探索，推动“十二五”期间建立健全民政工作的科学决策和依法行政机制、政府负责和社会参与机制、资金保障和人才技术支持机制、加强基层和设施建设机制、部门协作和综合监督机制等体制机制和制度体系，保障民政事业的持续进步和长远发展。