关于社会服务功能作用与体系建设的探析

◎ 民政部政策研究中心课题组

关于社会服务功能作用与体系建设的探析

◎ 民政部政策研究中心课题组

改革开放30年尤其是十六大以来，我国社会服务在探索中不断推进，在改革中不断提升，社会服务事业发展成效明显：社会服务体系的制度框架初步建立，社会服务的体制机制基本形成，社会服务的覆盖面不断扩大，基础设施初具规模，资金投入逐年加大，服务能力不断增强，服务内容不断丰富，服务水平不断提升。在总结实践经验的基础上，本课题组对社会服务的功能作用与体系建设进行了初步的梳理和思考，以进一步促进“十二五”时期我国社会服务事业的更快发展。

一、关于社会服务的功能作用

（一）社会服务的基本功能

社会服务是所有现代国家政府的一项重要社会经济政策，也是政府和社会大力倡导并积极推进的社会事业。在中国，发展社会服务直接关系着亿万劳动者的切身利益，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容。这些首先是由于社会服务的制度性功能所决定。

1.社会服务的经济属性功能

社会服务的经济属性功能主要体现在促进国民收入再分配中的功能作用上。改革开放以来，我国由计划经济体制向市场经济体制转轨，城乡居民收入水平有了较大提高，但与此同时贫富差距却日益扩大，基尼系数不断增大，城乡和地区差距进一步扩大。收入差距扩大必然带来社会公平丧失，充分利用社会服务这一社会补偿政策，对社会遭受风险以及生活无助的困难群体进行补助和保障，就可以在一定程度上纠正因市场失灵给收入分配带来的负面影响，有效缩小收入分配差距。在经济生活领域，社会服务制度通过财政转移支付实现收入再分配，发挥社会服务调节收入分配的作用，在相对公平的前提下，较好地保护困难群体和全体社会成员的根本利益，减少社会转轨时期由于社会分配不公带来的各种矛盾，进一步促进经济运行的健康发展。

2.社会服务的政治属性功能

社会服务的政治属性功能主要体现在为国家政治制度提供可持续的稳定机制上。社会服务制度不仅是一项经济措施，更是巩固国家政权，保障现存政治和经济体制，维护国家长治久安的政治措施。社会服务与政治紧密相联，既是政治需要的产物，又反过来为政治服务。从各国发展情况来看，社会服务已经成为各国社会政策的重要组成部分。无论采取什么样的社会制度，各国都在把社会服务与国家政治制度紧密地结合起来，把社会服务作为一项基本社会政策，应用于各项社会经济措施之中，从而为本国的社会发展和社会稳定提供基础性的保障。在新旧体制交替转型时期，不可避免会出现大量社会矛盾和社会问题，从而对社会秩序和社会稳定产生负面影响。因此，建立健全社会服务制度，不仅有利于缩小贫富差距，进一步消除贫困，保证全体社会成员平等地享受到国家的社会福利，而且有利于缓解和处理人民内部矛盾，解决相关的社会问题，提供社会主义社会稳定发展的政治大环境。

3.社会服务的社会属性功能

社会服务的社会属性功能主要体现在社会主义和谐社会的基础功能上。社会服务对社会公平正义的追求，以及通过相应的制度安排来实现国民共享经济社会发展成果，符合并体现了和谐社会的核心价值取向。社会服务作为一项社会主义和谐社会的基础工程，就是通过社会服务来满足全体社会成员的基本生活需要，进而促进社会关系的稳定与和谐。社会服务发挥和谐社会基础功能主要体现在以下几方面：一是稳定社会秩序。稳定的社会秩序是经济社会发展的前提，是构建社会主义和谐社会的基础，没有稳定的社会秩序作保障，一切发展将只能是一纸空文。实践证明，社会服务作为国家一项基本的社会政策已成为调节社会各阶层利益关系从而稳定社会秩序的有效手段。二是安定民众生活。社会服务最基本的功能是保证社会成员生活安定，在现代社会和市场经济中，社会服务正发挥着“兜底”作用。同时，也能够为全体社会成员提供福利生活保障。三是促进公平分配。从各国发展来看，凡是追求社会公平正义和社会服务制度比较健全的国家，社会都比较和谐稳定；凡是社会公平正义缺失和社会服务制度不健全的国家，社会矛盾日趋尖锐，整个社会动荡不安。目前，社会服务作为国家统筹经济社会协调发展的重要基础工程，已成为各国政府政策的优先考虑或重点安排。

社会服务的制度性功能，即上述“经济–政治–社会”属性功能，目前正在“社会公平”基本原则下逐步实现。实践已显示，社会服务作为政府的重要职能，正成为我国政府保证社会公平的重要手段和主要“调节器”，同时维护社会公平也成为我国政府在社会服务制度设计和执行的基本出发点和行动归宿。

（二）社会服务的作用意义

“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，也是社会服务大发展的机遇期，加强社会服务体系建设既非常重要又十分迫切。为此，必须充分认识加强社会服务建设的现实作用和重要意义。

——社会服务是社会建设的重要组成部分。社会服务在社会建设中具有十分重要的地位和作用。社会建设的最终目标是保障和改善民生，提高人民生活质量，提升人民的幸福指数，使全体人民贫有所依、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养。社会服务与民生直接相关，在实现“五有”中具有非常突出的作用，是社会建设的一项基本任务。发展社会服务是解决城乡贫困群众基本生活的基本保障，有利于保证“贫有所依”；发展社会服务有助于解决城乡居民尤其是孤残儿童、低收入家庭子女以及其他特殊群体的教育问题，促进教育公平和“学有所教”；发展社会服务可以创造和提供新的就业岗位，减少失业现象，缓解就业压力，促进“劳有所得”；发展社会服务有利于增强城乡居民公共卫生服务的可得性和可及性，促进城乡公共卫生服务的均等化，增进居民的健康福利，确保“病有所医”；发展社会服务有利于促进老年人的物质供养和生活照料，特别是能够为老年人提供精神慰藉和社会关怀，实现“老有所养”。

——发展社会服务是建设服务型政府的内在要求。我国现阶段正处在从管理型政府向服务型政府转变的起步阶段，建设服务型政府的基础在于完善社会服务体系。重视和发展社会服务，正是建设服务型政府的基本抓手。建设服务型政府的主要标志和内容就是要求政府从公权力行使主体转变为公共服务的责任主体，政府必须把工作重点转移到发展社会服务上来，社会服务必将成为政府的基本职能，成为构建服务型政府的基本立足点，社会服务的质量直接体现政府的执政水平，政府工作重点必须逐步向社会服务领域转移、工作方式逐步向社会服务转变、工作规划逐步向社会服务侧重。只有建立起一个基本社会服务体系，提供切实的社会服务平台，各级政府才能有效地履行社会服务职能，真正满足人民群众的社会服务需求。同时，发展社会服务和建设服务型政府是相辅相成、互为促进的，是同一过程的两个方面。社会服务体系在服务型政府建设中完善，服务型政府在提供社会服务中建成。只有通过发展社会服务，才能真正促进政府职能转变，最终建成一个服务意识浓、服务态度好、服务能力强、服务水平高的服务型政府。

——发展社会服务是促进社会和谐的基本途径。我国正处于经济转轨和社会转型的变革时期，经济快速增长与社会问题频发并存，发展社会服务是解决社会问题和促进社会和谐的重要途径。首先，发展社会服务有利于化解社会矛盾。现实中有相当多的社会矛盾和社会冲突事件，就是由于政府的社会服务缺失而引发和导致的，改善社会服务状况是化解社会矛盾和减少社会冲突的直接手段。其次，发展社会服务可以缩小收入差距。收入差距不断扩大是当前相当严重的社会问题，通过面向低收入群体提供免费或低费的社会服务，是一个缩小收入差距的有效办法。再次，发展社会服务有利于增进社会认同。在全球化、网络化时代，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，不同利益主体和社会阶层在价值观念上的多样性已经成为当今中国社会思想领域的客观事实，这对构建社会主义和谐社会是一把“双刃剑”。通过发展社会服务，满足大众的服务需求，能在社会服务中凝聚人心，宣传社会主义核心价值体系，增进全民的国家认同感和归属感。

——发展社会服务是完善社会管理的重要手段。胡锦涛总书记指出：“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。最佳的管理方式是在服务中实施管理、在管理中体现服务，通过强化社会服务提高社会管理实效。社会建设抓好了，基本公共服务体系健全起来了，基本公共服务均等化向前推进了，向全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标不断前进了，社会管理的群众基础就会变得更加坚实。”把人民群众急需的社会服务及时送到他们身边，不仅能够满足他们的服务诉求，减轻他们由于负面因素而产生的心理压力，舒缓心情；而且有助于调节社会关系、缓解社会矛盾，把各种可能出现的矛盾和问题解决在基层和社区，促进基层社会的和谐稳定。

——发展社会服务是统筹城乡发展的有效手段。城乡二元结构的长期存在是我国的基本国情，实现城乡统筹发展、缩小城乡差距是我国政府长期面临的历史任务。城乡差距既表现在经济发展水平上，也反映在社会服务水平上。由于城乡之间在自然条件、物质基础、生产力水平和人力资源等方面存在较大差异，城乡之间的经济发展差距很难在短时间内大幅度缩小，甚至在一定时期内还将进一步扩大。由于我国城乡居民收入差距在3倍以上，完全靠公共财政填平这个差距的难度很大，社会保障的城乡统筹要想从资金保障的均等化实现突破，恐怕一时也难以做到。我们可以另辟蹊径，寻找一条城乡统筹的社会服务发展道路，使城乡社会服务水平的差距明显小于城乡之间的经济发展和居民收入差距。农村居民之间有更为紧密的血缘和地缘联系，有亲友信任、邻里互助的社会基础，社会服务完全有条件搞得比城市更好，社会服务方面的城乡统筹有可能比资金方面的城乡统筹更便于实现。以社会服务打通城乡壁垒，实现城乡统筹，是促进城乡科学发展的有效途径。

——发展社会服务是推进经济发展的有力保障。经济发展为社会服务提供物质基础，社会服务为经济发展提供可持续动力。从宏观经济角度讲，在金融危机的影响尚未彻底消除的背景下，发展社会服务是扩大政府公共性支出、拉动社会投资、扩大内需、保持经济持续发展的有效措施。从社会消费角度讲，社会服务水平的全面提高，能够提高公众的社会保障水平和社会安全感，是提高城乡居民预期消费能力和切实拉动内需的重要推动力。从社会投资的角度讲，发展社会服务是保持经济增长的社会投资，有利于解决困难群体的基本生活需求，切实保障人民群众的基本生活权益，维护社会稳定这一经济发展的基础；有利于提高人民群众的社会福利水平，提升生活质量，促进经济增长；有助于促进养老事业发展，提高“生产性老龄化”水平。从社会公平角度讲，提高社会服务水平能让更多的困难群体参与经济发展的进程中，减少他们进入市场经济的阻力，提高他们分享经济增长成果的能力和机会，缩小困难群体与其他群体在整体经济社会发展进程中的差距。

二、关于社会服务的体系建设

把社会服务（特别是基本社会服务）作为公共产品向全民提供，是我国社会服务发展从理念到体制的创新，是建设现代国家的必然要求和重要标志。我国实行社会主义制度，公民不分地域、民族、性别、收入及社会地位，都有获得社会服务的权利，保障人人享有基本社会服务是政府的基本职责。因此，在“十二五”时期，我国政府将把基本社会服务制度作为公共产品向全民提供，着力保障城乡居民生存发展基本需求，增强基层服务供给能力，创新体制机制，加快建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本社会服务体系，促进基本社会服务均等化。

根据“国家基本公共服务体系规划（2011—2015）”，“十二五”时期我国政府将进一步加强制度设计、系统规划、整体推进，建立健全社会服务（特别是基本社会服务）体系。在目前我国社会经济发展阶段，社会服务主要是通过社会救助和社会福利，为人民群众尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助和服务，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。

（一）社会服务体系的基本架构

“十二五”时期，我国政府将把基本社会服务作为基本公共服务的重要组成部分向全民提供。基本社会服务，在体系结构上就体现在社会服务体系的基本架构上。

1.社会救助服务体系

• 城乡低保制度：为城乡困难群体提供最低生活保障和专项救助。

• 农村五保制度：为农村五保对象提供基本生活保障。

• 灾害救助制度：为受灾人员提供灾害救助。

• 流浪乞讨人员救助制度：为流浪未成年人和流浪乞讨者提供生活救助。

2.社会福利服务体系

• 残疾人福利服务制度：为残疾人、孤儿、精神病人等特殊群体提供福利服务。

• 老年人福利服务制度：为老年人提供基本养老服务。

• 优抚服务制度：为优抚对象提供福利服务。

3.社会事务服务体系

• 婚姻登记服务制度：为城乡居民免费提供婚姻登记服务。

• 殡葬服务制度：为困难家庭身故者提供基本殡葬服务。

• 地名信息服务制度：为社会提供区划地名信息服务。

（二）社会服务体系的主要目标

“十二五”时期，我国社会服务体系的主要目标是：着力健全以城乡最低生活保障制度为核心，以农村五保供养、自然灾害救助、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以临时救助制度为补充的社会救助体系，实现城乡社会救助全覆盖。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平，推动社会福利服务社会化。

1.社会救助服务体系的目标

完善最低生活保障标准动态调整机制。建立低收入家庭认定体系，健全收入核查制度。强化分类施保，合理提高老年人、残疾人、未成年人和重病患者的保障水平。加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接。将专项救助逐步延伸至低保边缘家庭，重点解决其医疗、教育、住房和遭遇突发事件等方面的困难。加强医疗救助与基本医疗保险制度的衔接，逐步实行医疗救助诊疗费用即时救助，降低医疗救助起付线，有条件的地方可以取消。

健全灾害预警预报、应急救援和应急物资储备体系，完善救助技术标准和补助项目，提高国家救助标准。

完善临时救助制度，重点保障低保边缘家庭的基本生活。

加强流浪乞讨人员救助管理，加大流浪未成年人保护力度。

2.社会福利服务体系的目标

——基本养老服务

建立困难老人基本养老服务补贴制度，对经济困难和生活难以自理老人的居家养老和机构养老给予资助。实施高龄津（补）贴制度，体现对高龄老人的关爱。

将符合条件的人员全部纳入五保供养范围，实行分散供养与集中供养相结合，适度提高供养标准。

建立健全社会养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老服务机构服务能力，鼓励社会资本参与养老服务机构建设和管理运行。增加养老床位300万张，每千名老年人拥有养老床位数达到30张。

——儿童福利服务

建立健全孤儿保障体系，落实孤儿养育标准，发放孤儿基本生活费。拓展孤儿安置渠道，鼓励家庭养育，扩大福利机构收养能力。

建立健全农村留守儿童关爱服务体系。

——其他福利服务

加强贫困和重度精神病患者收养和治疗服务。

——优抚对象服务

完善优抚对象抚恤补助标准自然增长机制，保障实际生活水平不低于当地平均生活水平。推动退役士兵安置改革各项政策落实，全面开展退役士兵职业教育和技能培训工作。

——残疾人福利服务

着力解决好重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难家庭的基本生活保障问题，做好低收入残疾人家庭生活救助。实施面向城乡低收入残疾人的生活津贴制度和面向智力残疾人、精神残疾人、重度肢体残疾人及重度视力残疾人的护理补贴制度。建立残疾人辅助器具政府补助目录，加强辅助器具适配服务。

残疾人基本服务。建立健全以专业康复机构为骨干、社区为基础、家庭为依托的社会化残疾人康复服务体系，继续实施“阳光家园”计划。

3.社会事务服务体系的目标

推动婚姻登记规范化和全国联网，逐步实现婚姻登记免费。

建立面向城乡困难群众的基本殡葬服务补贴制度，保障遗体运送、火化和绿色安葬等殡葬服务需要。

（三）社会服务体系的基础工程

“十二五”时期，我国社会服务体系将按照应保尽保、应助尽助的要求，实施一批基本社会服务的重大保障性工程，以提升社会救助和社会福利服务水平。

——实施低收入家庭认定体系建设工程，通过资源整合，重点建设县（市、区）、乡镇（街道）低收入家庭认定中心，开发居民家庭收入核对信息系统。

——实施国家综合防灾减灾工程，重点推进国家自然灾害四级应急救助指挥系统、救灾物资储备库及必要的综合应急避难场所等建设，开展防灾减灾专业人员特别是社区灾害信息员和志愿者队伍的培养培训。

——实施孤残儿童保障服务工程，推进儿童福利机构建设，配备必要的专业救治和康复设施，培养培训2万名具有资质的孤残儿童护理员。拓展流浪未成年人保护设施功能，发挥庇护救助作用。

——实施养老服务体系建设工程，充分利用现有资源，盘活存量资产，采取多种运营模式，立足改扩建，扶持建设一批社区日间照料中心、专业化的养老服务机构，为有需求的失能老人家庭实施无障碍设施改造，培养培训具有资质的专业养老服务人员。

——实施残疾人康复和托养设施建设工程，建设一批残疾人康复设施，全面开展康复医疗、功能训练、辅助器具适配、心理辅导、康复转介、残疾预防、知识普及和咨询等康复服务；支持一批示范性专业托养机构建设，与实施“阳光家园”计划和完善残疾人护理补贴制度相结合，增强托养服务能力。

鳏寡孤独废疾者皆有所养，是中华民族的千年梦想，已成为现代社会的普遍价值认同，也成为现代国家的政府愿景。可以预见，“十二五”时期，通过我国社会服务体系的建设完善、将进一步发挥社会服务促进经济社会协调发展、维护社会公平正义、推进社会文明进步的功能作用。