宪政视野下的我国“公推直选”建设反思

张小敏 张云霞

（江南大学 法政学院 江苏 无锡 214122）

宪政视野下的我国“公推直选”建设反思

张小敏 张云霞

（江南大学 法政学院 江苏 无锡 214122）

“公推直选”是基层党内民主建设实践的新探索，它创新了候选人的产生方式，选举方式和选举环境，是我国民主政治建设的亮点。但是这一制度在实施过程中还是存在着许多问题和不足，如何反思这一制度，如何对其进行完善不仅是党内民主建设的问题，也是我国宪政建设的重要内容之一。

公推直选 党内民主 宪政建设

民主从其产生的那天起，基本上就是一个政治概念。它意味着“人们在政治领域内获得解放，实现了平等的政治权利”。在我国，“我们社会主义民主，是全国各族人民享有的最广大的民主，它的本质是人民当家作主”。法治，即用法律治理国家。古希腊哲学家亚里士多德在《政治学》一书认为，“法治包括两重含义，即成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。无论是“公推直选”还是宪政建设都离不开“民主”与“法治”这两大主题。而用宪政的视野来探讨“公推直选”对我国社会主义法治国家建设和社会主义民主建设更具有重要意义。在我国，中国共产党是我们的执政党，其领导核心地位决定了党内民主建设对人民民主建设具有先导性、示范性和带动性作用。中国共产党一直致力于党内民主建设实践，其中“公推直选”村、社区一级基层党委领导班子是我国党内民主政治建设的一大亮点。

一、公推直选：党内民主建设的创新

(一）公推直选概述

“公推直选”是党的十七大以来，基层党内民主建设中最具标志性的创新成果之一。所谓“公推”就是党员推、群众推来产生候选人。“直选”就是召开党员代表大会或代表会议由党员进行差额、直接选举。“公推直选”这一创新选举模式，经过在四川、江苏、河南、广西、上海等省、市的一些地方的探索和试点后，逐渐出现了“点面开花”的良好势头，这为进一步改善和完善基层党内选举制度指明了方向。作为一种富有特色的选举制度，“公推直选”在各地实施时存在各种模式。其中以芦山“两推一述一选”模式、天全“公推直选”模式、船山“结构推荐直选”模式、平昌“倒着选”模式为典型。综观各个地区的选举模式大体步骤相似，只是具体步骤的操作上存在差异。

(二）党内民主的内涵

1.民主的内涵。“民主”一词起源于古希腊语，16世纪由法语的democratie引入英语。它是一个古老而有颇有争议的政治学范畴。不同的人从其不同的认识背景立场出发，对民主有着不同的理解和定义。西方政治学的民主理论，归纳起来有：洛克、卢梭等的古典契约民主理论、熊彼特的“精英民主”理论、罗伯特·达尔的“多元民主”理论，科恩等人的“参与民主”理论、以及在英国出现并在美国建立起来的“宪政民主”。马克思主义将民主看成特定经济基础上保障公民权利的一种国家形式或国家形态，并毫不讳言地承认民主具有鲜明的阶级性、历史性和具体性。笔者认同“宪政民主”理论，因为正如哈耶克在《通往奴役之路》中曾尖锐地指出的那样：民主可能由于在立宪方面缺乏限度，“可以使最专断的决定合法化”。民主不能没有任何约束，缺乏引导与纠正的民主思想是极危险的。

2.党内民主的内涵。党的十七大对党内民主问题作了全面部署：确定了代表大会代表任期制；坚持差额选举制；坚持集体领导制；坚持民主生活会议制；对党务公开作了进一步规定；完善党的各级全委会、常委会工作机制。有的学者将党内民主定义为“在党内生活中，根据党章和党的其他有关规定，党员按照有关的民主程序和形式，对党的事务的参与、决定与管理”。笔者认为这种定义并无不妥，但是党内民主作为人民民主的重要组成部分，其核心内涵应包括人民当家作主，完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是党的民主理论的四大建设领域，同时还要受宪法的指导与制约，任何违背宪法规则与指导思想的行为都有可能成为“民主下的暴政”，所以警惕“人民的专制”也是党内民主的应有之义。

(三）“公推直选”是党内民主建设的新突破

党内民主的重要标志在于选举制度的公开化、透明化、民主化。公推直选抓住了党内民主建设的关键，实现了党内民主选举制度的创新，其主要体现在以下几个方面：

1.创新了候选人的产生方式。候选人的提名环节是干部选用过程中的关键环节，是干部晋升的第一道关口。与传统的党内选举过程中候选人由原来单一的上级党组织提名，转变为党员群众提名和个人自荐等多种提名方式，广大党员干部和党组织的共同参与，上级党组织不再事先确定人选，这样既使更多符合条件的干部有了相对公平的竞职机会，又扩大了在候选人提名环节的民主，充分体现了群众公认的原则。

2.创新了选举方式。其一，变过去的等额选举为差额选举。差额选举是广泛发扬民主的重要形式，使选举更具有竞争性、实质性。其二，变领导班子由党委会选举产生为全体党员直接选举产生。直接选举是更民主的选举，进一步增强了选举的竞争性。

3.创新了选举环境。传统的选举方式，介绍候选人的方式过于简单，难以避免选举投票的随意性、盲目性。变封闭式选举为开放式选举，变组织内定为公开竞职演讲。在选举中，坚持全程公开，并将每次的推荐、选举结果当场计票，当场公布。在正式选举前，组织正式候选人进行竞职演讲，阐述自己的施政纲领和工作打算，使候选人能更广泛地接触群众，有机会与党员进行面对面的交流的同时，让广大党员、群众和代表更好地了解候选人，更加体现选人用人的民主性、科学性和客观性。

二、公推直选与宪政建设

许崇德先生认为，宪政的实质就是民主政治，再加上形式要件，宪政应该就是实施宪法的民主政治。所以宪政是与近代民主政治紧密相连，它是以民主政治为前提，基础和内容。而作为人民民主推动力的党内民主，在公推直选这一制度下，为我国民主政治建设开创了新局面。

(一）宪政的内涵与实质

宪政(constitutionalism)也称立宪主义，它来源于拉丁语“constitution”，原意是法规。关于宪政的内涵有的人认为可以包括以下三点：第一，宪政包括静态上的，为法律系统之基础的“宪法”。第二，宪政主张国家权力（行政、立法、司法）的运行被纳入宪法之内。第三，也是宪政的核心所在——“限权”。有的人认为，宪政作为专制政体的对应物，其基本内涵就是用宪法这一根本大法的形式把已经取得的民主事实确认下来，用法治的精神发展和完善这种民主事实，以此保障公民权利。因此，宪政应包括三个基本的要素，即民主、法治和人权。笔者倾向于第二种观点，认为对于宪政应从其逻辑起点即人民主权角度来理解，应该更多地强调法律实施的事实状态和公民实体权利的维护，而所谓的对权力的规范化和“限权”只是实现宪政的手段而不是其终极目标。

(二）“公推直选”与宪政的关系

宪政围绕民主、法治、人权构建社会主义政治文明，宪政理念的实质是民主政治，它以人民主权为核心，以法治为真谛，以维护公民的基本权利为最终追求。现代社会的宪政理念在政治领域主要建立在间接民主即代议制民主之上。“公推直选”这一制度将党员和群众的利益置于最高位彰显了以人为本的价值观，体现了人民的意志，与宪政建设在维护公民权利上具有一致性；它通过扩大党内民主带动人民民主，是宪政民主建设的重要组成部分；它顺应了现代民主政治发展的时代潮流，体现了宪政的真谛—法治，符合基层民主政治发展的基本取向。

1.“公推直选”与宪政建设在维护公民权利上具有一致性。宪法和法律将人民所享有的基本权利以国家意志的方式规定于法律文本之中，并由国家权威来予以保障。宪政的目的在于维护个人的合法权利和自由，即保障最广泛的人权。在“公推直选”中，选举权作为公民的法定权利其实现与否之间关系到一个国家的民主程度，特别在代议制民主下，公民参加政治生活的自由主要是通过选举代表来对国家进行间接管理与统治。并且从“公推直选”的候选人的产生方式，选举方式，选举环境来看都充分体现了民意，尊重了公民的选举权。所以其与宪政建设在维护公民权利上具有一致性。

2.“公推直选”是宪政民主建设的重要组成部分。在现代民主宪政体制下，政党民主和人民民主都占有重要的地位。它们之间存在着密切的关系。在二者关系处于良性的情况下，可以相互促进；反之，则相互制约，影响宪政制度的健康发展。政党制度是扩大人民政治参与的主要措施。在民主国家中，人民的政治参与是实现民主的基本途径。人民政治参与的程度，在某种意义上说是决定了民主实现的程度。“公推直选”作为党内民主的创新手段，对于推进我国民主建设意义非凡。

3.“公推直选”体现了宪政真谛—法治。从法治方面来讲，依法治国的目的是为了体现一种规则秩序，一种将国家的管理运作都纳入法制轨道来运作、加以约束的国家形态，且法律制度本身也以严谨、统一、完备为制定标准。而民主在本质上就是一种有序性的政治生活，民主政体的运转，不仅需要明确的价值理念，而且需要相应的社会结构、政治体系和具体的操作方式。“公推直选”作为党内民主活动，也必须遵循的各项法律法规，使选举制度化、明确化，以此实现有序的民主。因为民主的实现，也就是法律的实现；民主的运作，也是法治的运作。

总之公推直选激发了干部的活力，实现了人才的最佳配置；杜绝了跑官卖官现象，减少了腐败；使民意评价干部成为了最直接最可靠的依据；保障了党员权利，改善了党群关系，增强了党的凝聚力，形成了一个能够代表绝大多数群众利益的政治核心，受群众委托，代表群众行使权力，统筹兼顾各方利益，实现全体人民利益的最大化。“公推直选”作为一种扩大民主管理的方式，维护了公民权利，体现了人人平等原则。但是笔者认为其作为一种民主创新实践在维护党员和群众实体权利的同时更要重视现代法治建设下的程序公正理念，特别是要解决好党章和我国法律法规的冲突，以此真正实现公民的自由与平等。

三、“公推直选”的完善与宪政建设的实现

“公推直选”抓住了党内民主的根本，在党内选举制度的实践与创新上取得了新突破，有力地推动了党内民主的发展进程。其符合宪政思想，有利于我国民主、法治建设和公民人权的维护，但是在实施过程中仍然存在不足。如何理性认识这些不足，提出合理解决方案是当务之急。

(一）权力制约监督机制的完善

孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。谁能料到，品德本身也需要界限!”所以权力有一种自我膨胀的倾向，如果不主动限制就会侵害到个人权利。正如在我国“公推直选”的实施过程之中，组织干预选举的现象还是存在的。具体表现为:对参选资格和条件要求过高，党务不公开，选举环节和过程不透明以及实际工作中的一些潜规则和暗箱操作等。所以建立一种权力制约和监督体制对于完善我国“公推直选”制度将有重大意义。

为了解决这一问题，笔者认为首先要建立民主收权的机制、制度和程序，比如构建党员弹劾和罢免书记或班子成员的制度和机制等。只有这样，才能最终把公推直选的成果通过制度巩固下来。其次要建立其权力监督体制，通过党外监督对滥用权力的行为进行限制，对严重侵犯人民利益的行为进行惩罚，进一步推进公推直选工作。

(二）实现选举公平，保障人民主权

卢梭的人民主权学说认为：人们原来在自然状态下所拥有的和谐遭到了破坏，相约组成国家，由全民达成一种社会契约-----“公意”，缔约者必须遵守契约，服从公意。公意是国家最高权力的来源，主权属于人民。所以“人民主权”原则是民主政治的灵魂与核心所在，没有人民主权的民主绝非真民主，正是基于人民主权原则，才派生出了基本人权原则、权力制约规则、法治思想等宪政民主的其他要素。“公推直选”虽然是一种党内民主的选举方式，但是其和我们的人民主权息息相关。因为现代社会主要是一种代议制民主，公民主要通过选举来实现自己的原始权力，选举的不公平不仅是对民主制度的破坏，更是对人民主权的挑战。可是在“公推直选”的过程中出现了很多问题特别是对选民资格的要求上，如很多地方对干部年轻化原则错误理解，对参选年龄要求过低；对参选人的文化水平要求过高；以及是国家干部身份和行政级别的要求。这些都严重侵犯了普通农民党员的选举资格，违背了“公意”，不利于人民主权的维护。笔者认为对于选举资格的确定主要是要采取调研听取民意的方式来确定，不能为了工作之便而忽视民意，否则哪怕再完美的制度也会被人民所抛弃。

(三）解决法律冲突，加强法治建设

古希腊哲学家亚里士多德的名著《政治学》一书中，他就认为治国之道应归结为“由最好的一人或由最好的法律统治”。中国古代也有“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱"的说法。在现代社会可以说法治思想是实现宪政民主思想的有效保障。没有法治的保驾护航，宪政民主不可能顺利进行，更妄论人民主权。我国“公推直选”这一制度虽然取得了很多创新成就，但是推行的过程中也不免会出现党规国法的更新滞后于改革的状况。主要表现有：其一，尚无明确的最高法理依据。当前在全党范围内积极推动的公推直选所必需的几个基本要件在《党章》中却没有明确的体现。其二，实际操作与部分党内法规相冲突。如候选人提名的形式。书记、副书记的产生方式以及书记提名乡镇党委领导班子成员进行“组阁”的做法等都是与现行《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》要求不符的。为了解决这一问题，首先要修订和完善党内法规，保证公推直选的牢固法理支撑。其次要创新和创立配套制度，营造有利于公推直选推行的制度环境。只有这样法治理念才能真正地落实于民主创新实践中去，宪政建设才能获得有力的制度保证。

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责任编辑：刘国春

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10.3969/j.issn.1009-6922.2011.01.16

1009-6922（2011）01-55-04

2011-03-10

张小敏（1989-），女，江苏南通人，江南大学法学本科生，主要研究方向：马克思主义哲学；张云霞（1962-），女，江苏无锡人，哲学硕士，江南大学副教授，硕士生导师，主要研究方向：马克思主义哲学。