高校学生管理工作法治化问题研究

李尚昆

(吉林大学党委办公室，吉林长春130012)

高校学生管理工作法治化问题研究

李尚昆

(吉林大学党委办公室，吉林长春130012)

从高校学生管理工作者的权利义务这一具体问题切入，回顾分析高校学生管理工作法治化建设成就和存在问题确的基础上提出相关措施:树立新的管理理念，提高法治化管理的思想认识;以法律、法规为依据，完善高校内部管理的规章制度;建立正当的管理程序。

高等学校;学生管理;法治化进程

一、高校学生管理工作者的权利和义务

高校与学生的法律关系由二者所处的法律地位决定，高校与学生既处于行政主体与行政相对人的地位，又处于平等的民事主体地位。因此，高校与学生的法律关系是双重的，即部分为行政法律关系，部分为民事法律关系。当高校在法律法规授权范围内行使招生、学籍管理、颁发学业证书等行政行为即进行公法性质的管理时，高校作为法律、法规授权组织是行政主体，学生是行政相对人，二者形成行政法律关系。高等学校在从事这种关系的管理行为时与学生发生的纠纷，学生只能通过向学校的主管部门申诉或提起行政复议、行政诉讼来解决。行政法律关系以权力服从为基本原则，以行政管理为主要内容。高校在进行行政管理时，以公法主体的身份而存在，学生处于行政相对方的地位，负有服从容忍之义务。例如，高校规定学生不得违反考场纪律。当学生不履行义务时学校可以利用行政处分权对学生施以合理处罚。这种关系的主要特点是:第一，主体之间的法律地位不平等，二者处于领导与被领导、管理与被管理的行政主体与行政相对人的地位。第二，它是典型的以学生服从为基本原则的行政隶属性质的法律关系。第三，该关系只有在学校行使行政职权的过程中才发生。当学校进行私法性质的管理时，例如学校在收取住宿费、为学生订购教材时，高校与学生的关系以平等有偿为基本原则，以财产所有和财产流转为主要内容，二者之间构成平权型的民事法律关系。在这种法律关系中，高校以民事主体的身份而存在，享有权利并承担义务，对学生并无支配、命令的权利，学生也无接受、容忍的义务，而是以与高校平等的民事主体的身份而存在。在平权型法律关系中，高校与学生的法律关系具有如下特点:第一，主体身份平等，即双方具有同等的法律地位。第二，权利义务平等，高校与学生均享有民事权利、履行民事义务。第三，意志形成自由，不存在一方强制另一方的现象。因此，如果学校侵犯学生合法权益，造成损失、损害时，应按民事法律和《教育法》第81条规定依法承担民事责任。但是，司法实践中对高校和学生的法律关系的认定法院往往做法不一，这种分歧一方面使得国家的司法权威遭到损害，另一方面法院不予立案的决定又使当事人的合法权益无法得到救济，违背了现代司法制度设立的宗旨及法治社会中法院应当发挥的功能。对于这一问题，田永起诉北京科技大学案成了很好的先例。受理该案的北京市海淀区法院认为:“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体，虽不具有行政机关的资格，但法律赋予它们一定的行政管理权，这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，就其性质来讲应是行政诉讼。适用行政诉讼来解决它们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾，维护社会稳定。”笔者认为，该法院的这一解释很好地处理了有关法律条文与当事人权益的相互关系，值得其他司法机关参照和借鉴。

二、高校学生管理工作法治化建设的状况

1．成就。第一，法律、法规和规章的制定，结束了教育无法可依的局面，依法保障了教育的改革与发展。主要表现在:教育立法取得了重大进展。教育法治建设的基础是教育立法工作。继1986年全国人大通过的《中华人民共和国义务教育法》之后，1994年10月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国教师法》，它明确规定了教师队伍建设的各项制度和逐步提高教师待遇的基本原则。1995年3月，全国人大又审议通过了《中华人民共和国教育法》，这是我国教育法律体系中最重要的法律，是教育法律体系中的母法。它全面规划了我国教育改革与发展的重要原则，为落实教育优先发展的战略地位，建立适应社会主义市场经济的教育体制提供了法律保障，为制定其他教育专项法律和配套的法规、规章提供了法律依据。《教育法》的颁布和实施对我国的教育现代化有着深远的影响，在国际上也受到了关注。它是我国教育立法的重大成果，使我国开始步入依法治教的新阶段。随着我国经济的发展，依法保障职业教育的发展已成为教育改革的重要内容。1996年5月全国人大常委会通过了《中华人民共和国职业教育法》。它重点规范了职业教育改革和发展中的重大问题，理顺了职业教育的管理体制，明确了发展职业教育的责任，把职业教育的发展纳入了法制的轨道。除以上几部教育法律之外，国务院还审议通过了《教学成果奖励条例》《残疾人教育条例》《教师资格条例》和《社会力量办学条例》等重要教育行政法规，对解决教育改革和发展中的突出问题，提高教学水平和教学质量，促进残疾人教育发展和提高教师队伍素质，鼓励和规范社会力量办学等具有重要作用。此外，国家教委作为全国教育行政管理的职能部门制定了各项配套的教育行政规章，以加强教育的宏观管理，保障教育法律、法规的具体实施。随着国家教育立法工作的加强，地方教育立法也取得了较大进展。各省、自治区、直辖市以及有关部门依据国家教育法律法规，结合地方实际情况制定了近百项地方教育行政法规和规章，保障了国家教育法律、法规的贯彻落实，部分地方还结合地方教育改革中的突出问题，制定了专项地方性教育法规或规章。这些法律、法规和规章的制定，结束了教育无法可依的局面，依法保障了教育改革与发展的顺利进行。第二，加强了教育法制工作的力度。为了使教育法律、法规得到有效贯彻执行，各省、自治区、直辖市教育行政部门普遍设立了法制工作机构，充实了教育法制工作人员，使省级教育行政部门的教育法制工作实行了归口管理。上海、吉林、天津等省市还在县以上教育行政部门设立了教育法制工作机构或专职工作人员，大大加强了教育法制工作的力度。同时，各地教育行政部门对教育法制工作人员开展了教育法制培训，提高了教育法制工作人员的素质和水平。1995年，国家教委还在上海、吉林、湖南等省市开展了教育执法与监督工作试点。通过试点，建立了教育行政执法队伍和行政执法制度，依法规范了行政管理职权和管理程序。试点地区还建立了教育行政执法目标责任制、行政复议制度、教师申诉制度、学生申诉制度、重大教育行政处罚案件报告制度等，同执法等有关部门配合，查处了一批教育违法案件。为加强教育法律、法规实施的监督，近年来各级人大及政府在开展教育执法检查的同时，及时总结法律实施中存在的问题，解决法律实施中出现的困难，对各级政府和有关部门改进工作，保障教育法律、法规的贯彻执行起了重要作用。总之，我国的教育改革和发展正在走上法治轨道，为建立适应社会主义市场经济的教育体制奠定了坚实的法律基础。

2．问题。第一，学生权利的维护较少体现在学生管理条例中。任何法律的制定都是建立在权利和义务统一的基础之上，没有绝对的权利，也没有绝对的义务，权利和义务是法的核心内容和要素，贯穿于法律的各个领域、环节和整个法律的运作过程。《中华人民共和国教育法》第42条明确规定:受教育者享有对学校给予的处理不服向有关部门提出申请，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼的权利，以及法律、法规规定的其他权利。法律赋予学生享有获得公正评价、申诉、起诉等方面的权利，享有《宪法》、《未成年人保护法》、《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》等法律、法规所规定的权利。目前在大多数高等学校中，有关学生管理的规章制度更多地体现的是法律赋予高等学校的自主办学的权利，强调大学生应履行的义务，而对于法律赋予学生应当享有的权利则未能很好地予以体现，特别表现在处理违纪学生的规章制度以及对违纪学生处理的执行过程中。第二，高校对学生进行违纪处理的程序不完善。学生起诉高校案件的发生，很大程度上在于校方的处理程序过于简单，操作也缺乏透明度。高校对违纪学生进行处理是法律赋予的权利，处理的依据是有关教育方面的法律法规。但是，高等学校作为具有一定行政管理职能的教育单位，它对学生作出的处罚应当受到《行政处罚法》的约束。依据我国《行政处罚法》的有关听证程序的规定，高校在违纪处理决定之前，应给学生申述辩护的机会，使学生对有关事实和证据有知悉的权利。然而，目前高校在处理程序过程中普遍存在着不严密现象。大多数处理程序是:学生违犯某项校规，学校要求本人作出检查，学校有关职能部门依据某项管理规定，提出处理意见报主管领导审批，然后张榜公布。至于处理过程中依法应当履行的法律程序，如调查取证、告知和听取申辩等程序则没有得到很好的执行。第三，管理秩序失范是影响依法进行学生管理的重要因素。学校对依法做好学生管理工作的现实性与高校内部管理秩序的不规范性密切相关。田永案中学校败诉的一个重要原因，就是由于高校内部管理不规范，对田永的退学处理决定实际并未执行。1996年2月，田永被北京科技大学认定考试作弊并依据学校规定按退学处理后，除了学校编印和签发的“期末考试工作简报”、“学生学籍变动通知单”外，并未为其实际办理退学手续。在此后的两年中，田永仍以一名正常学生的身份继续参加学校安排的各种活动，使用学校的各项设施;学校仍然为田永正常注册、发放津贴、安排培养环节直到最后修满学分、完成毕业设计并通过论文答辩。然而临近毕业时，学校有关部门通知田永所在系，因对田永已作退学处理，故不能颁发毕业证和学位证，不能办理正常的派遣手续。1999年初，田永在交涉未果的情况下，将学校告上法庭。法院经过审理认定，学校虽然取消了田永的学籍，但并未真正执行，另外学校的规定与国家有关法律法规也有一定程度的不符，因此判决被告北京科技大学向田永颁发毕业证书。北京科技大学不服一审判决提出上诉，北京市第一中级人民法院终审维持原判。第四，在学生管理工作中，高校内部职权界定不清。《高等教育法》明确规定，高校及其教育机构“依照章程自主管理”、“依法接受监督”。高校章程是高校自主管理、自律及接受监督的基本依据，它是我国教育法制体系的延伸和组成部分，对高校内部的机构活动具有明确的规范性。按照章程自主管理的法律规定，高校自主管理权的行使必须遵循法治原则。2000年，杨金德诉上海财经大学一案反映出高校章程缺乏对内部管理体制及相应的内设机构的规定。审理该案的法院认为，根据有关法律规定，是否完成硕士研究生学业的最终结论应由被授权的学校即上海财经大学作出。其研究生部作为被告的内设机构，在无法律、法规或者规章明确授权的情况下，以研究生部的名义对原告作出只予结业的处理，应属于超越职权行为，无法律效力。而杨金德案所反映出来的问题，在很多高校中不同程度地存在着。

三、加快高校学生管理工作法治化建设的对策

1．树立新的管理理念，提高法治化管理的思想认识。高校要通过举办法制讲座尤其是教育法制讲座、敦促管理者自学等方式，鼓励教育者、管理者树立包括民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念在内的法律意识，从而使教育者、管理者自觉用法律法规来规范自身的言行，在教育、管理工作中公正地对待每一个学生，尊重学生权利，为学生的全面发展创造最佳条件。依法治校的重点是管理者在学校管理中体现法治精神，高校教育工作者要明确依法治校的内涵，根据法律、法规和校纪校规约束自我行为，科学全面地对学校各项事务进行依法管理，从管理体制、具体管理行为等方面采取切实可行的措施，注重法律、法规与校规的有机统一，在按校规对学生实施管理时处处体现法治精神。

2．以法律、法规为依据，完善高校内部管理的规章制度。高校要以国家关于教育的法律法规为依据，结合自身的实际情况和国内外教育改革的发展趋势，制订、修订或者补充高校管理的规章制度，使高校的各项管理行为纳入法治化轨道，在适应新情况，解决新问题，指导新方向上有健全的制度保障，使高校的改革和发展得到进一步的推动。针对我国教育法律法规滞后的状况，学校应尽快完善自我约束、自我管理机制，完善学校章程和相应的规章制度建设，实施规范的教育教学活动。第一，要夯实基础，制定和完善《办学章程》。教育法明确规定，学校及其教育机构“依照章程自主管理”、“依法接受监督”。高校章程是高校自主管理、自律及接受监督的基本依据，它是我国教育法制体系的延伸和组成部分，对高校内部的机构活动具有明确的规范性。《办学章程》及与其相配套的各项规章制度使学校各方面的工作及各级各类人员的岗位职责置于统一规范和要求下，明确高校管理者和学生的权利义务关系，一方面可以推进学校自主管理、自我发展运行机制的形成，另一方面可以切实保护学生的权利。第二，要建章立制，规范党领导下的校长负责制。一是要建立讨论决定重大问题的民主程序和进行民主决策的有关制度，使领导层决策规范化、制度化，减少决策的随意性和避免决策的重大失误。二是要建立讨论研究学校具体工作的会议制度，如校长办公会议、校务会议等，做到议而有决，明确责任。三是要建立决策后的督促检查反馈制度，保证决策的正确实施。第三，切实实行民主监督，充分发挥权力制约机制的作用。一是要建立校务公开制度，增强工作透明度，使师生员工关心和监督学校事务。二是要建立健全干部述职和考核制度，加强对干部的民主测评。三是要健全党内民主生活会制度，促进领导干部互相监督和教育，提高思想水平与素质。四是要高度重视和发挥学术委员会、教代会、团代会、学代会等组织的作用，增强决策和管理的科学性、民主性。

3．建立正当的管理程序。从法理上讲，法的一个基本特征就是强调程序、规定程序和实行程序的规范。程序的规定实际上是对人们行为任意性、选择性的限制和制约。没有正当程序，不仅难以在管理工作过程中实现公开和公平，而且“事后救济权”得不到保障，也就谈不上对人的公正。要建立正当的管理程序，具体操作如下:第一，各种学术评定、学位授予、学纪处分等权力的行使，应当按照公开的规则和标准进行，其依据的法律必须公之于众，并尽量量化，具有操作性和确定性。第二，各种评定机构应当规范性地依法设置，防止学术权力异化，应当有任期限制并将其组成人员告知相对人，实行“回避制”。相对人如对评定机构组成人员评判的公正性有合理怀疑时应当实行回避。第三，有关教育科研机构及学术评定机构在作出不利于他人的决定时应听取相对人意见，使其行使为自己辩护的权利。

随着高等教育领域改革的深化，尤其是近年来“三个一切”(为了学生的一切，一切为了学生，为了一切的学生)的提出，对学生合法权益的维护逐步摆上重要的位置。从大学生权利的逻辑运作过程来看，高校学生管理工作的法治化进程要求高校学生管理工作者要树立权利至上的理念，保障大学生法定权利的实现。权利至上的理念，要求高校学生管理工作者在为大学生设定义务的同时，还要首先保障其应享有的权利。在权利至上的理念下，一些传统行为方式需要重新审视。例如，学生的考试成绩能否公开?别人能否代查考试成绩?这里面既涉及到对人的尊严的维护，又关系到对个人隐私的界定、保护以及相关的公平问题。其中的公平，包含着他人的“知情权”与个人“隐私权”的冲突。“知情权”要求相关问题与资料最大限度的透明，而“隐私权”则追求个人资料与信息的保密。因此，面对权利的冲突，寻求解决的路径，进而追求权利的平衡是高校学生管理工作者必须面对的新课题。在我国逐步走向法治的今天，衡量高校学生管理工作好坏与成败的标准，已不仅仅是管理效率的高低，还要看其能否实现对人的权利的正当保障，这样的价值导向才是完整的。在高校学生管理工作中坚持法治精神，既要完善的制度设计以形成必要的法律秩序，又要在日常管理工作中贯彻法治理念。法治对高校学生管理工作的介入，可能是一个长期争论的话题，但法治精神和维护人的权利的意识，却是高校学生管理工作不可或缺的基本理念，也是高校学生管理工作者应当具备的基本意识。

［1］何定．对高校学生管理的法律思考［J］．西华师范大学学报(哲学社会科学版)，2005，(2)．

［2］马治国，张颖．以“三个代表”思想为指导，促进高校管理法治［J］．西安交通大学学报(社科版)，2003，(3)．

［3］蔡国春．试论高等学校与学生的法律关系［J］．高等教育研究，2002，(5)．

［4］秦惠民．当前我国法治进程中高等学校管理面临的挑战［J］．清华大学教育研究，2001，(2)．

［责任编辑 陈 静］

D922．16

A

1671－6701(2011)01－0071－04

2010－12－08

李尚昆(1981－)，男，吉林通化人，硕士，吉林大学党委办公室秘书。