城乡基层党建资源整合与共享中的主要问题及制约因素

中共株洲市委党校课题组

（中共株洲市委党校 党建教研部，湖南 株洲 412008）

城乡基层党建资源整合与共享中的主要问题及制约因素

中共株洲市委党校课题组

（中共株洲市委党校 党建教研部，湖南 株洲 412008）

整合城乡基层党建资源的工作理念是在构建城乡统筹基层党建新格局的过程中，通过吸收和总结近年来党的基层组织建设特别是农村党建 “三级联创”活动的成功经验而提出和实施的。它在优化配置党建资源、科学设置组织方式、催生城乡基层党组织活力以及推进城乡经济社会协调发展方面均取得了显著成效。但也应看到，与城乡经济社会一体化加速发展的客观要求相比，仍有一定的距离。

城乡基层党建资源；整合；共享；主要问题；制约因素

党的十七届四中全会明确提出要构建城乡统筹的基层党建新格局。近年来，各级党委紧紧围绕构建城乡经济社会一体化新格局的实践，初步形成了优势互补、整体联动的工作局面和统筹城乡党建资源的基本框架，不仅为把党的资源优势最大限度地转化为经济社会发展优势提供了保证，而且拓宽了基层党建的视野和空间，为在更高起点上科学推进城乡统筹发展提供了源泉和动力。但作为一个新生事物，还只能说是刚刚破题。无论是按照以科学发展观为统领全面构建统筹城乡基层党建新格局的要求，还是与城乡经济社会一体化加速发展的实际相比，仍有不小的距离。因此，在充分肯定其发展主流的同时，还必须客观地分析其存在的主要问题和原因，并通过不断的实践和完善，为进一步推进城乡党的建设探索新路。

一、当前城乡基层党建资源整合与共享中存在的主要问题

1、统筹城乡党建资源的整体水平不高。如果对目前城乡基层党组织之间的资源整合与共享机制做个归纳，主要有两个：一是以不同党组织之间的“共建”活动为主要内容的制度化机制；二是非制度化机制，其中又可分为两类，一类是各种党建联席会、研究会和党建工作小组等，是它们把城乡结合部以及广大社区中的许多党组织联系起来并开展一些有目的、有意义的活动，因而应属于较为正规的一种；另一类是以其它关系作纽带联结起来的相对松散的整合。从实际效果来看，第一种最好，但这个最好仍然不够完美，主要是因为，现阶段统筹城乡党建工作的开展大多是依赖于各级地方党委的强势推动，而相当一部分基层党组织、党员及领导干部对该项工作普遍是上级要求搞而不得不搞，这种被动的参与无疑会影响到党建整合与共享的深度和工作质量。至于作为非正式的第二种机制，效果就差了许多，特别是以相关组织为纽带的资源整合极易流于形式，而且活动时间和活动质量都难以保证，一个季度或半年一次的活动频率，形式上也仅局限为各成员单位党组织负责人聚集一堂，互相介绍各自单位的党建工作情况，交流工作经验和体会。此类活动能够促成单位之间的合作以及资源共享的可能性比较小，仅仅是“经验资源”的共享，而其中又难免有些空话、套话，因此，实际意义不大。而对于以各类相关组织为纽带的资源整合来说，因缺乏稳定性和持续性，所以，既无规律可寻又无保障。

2、统筹城乡党建资源的基础地位尚不牢固。（1）工作规划部署缺乏整体性。长期以来，无论是在工作领域和工作范畴上，还是在工作环境和工作对象上，城市党建和农村党建都存在较大的差异性，正是这种先天差异导致工作部署不同步、工作谋划不科学，缺乏城乡党建之间的有效联动，没有形成“一盘棋”，这与统筹城乡经济社会发展的要求不相适应。此外，由于受二元体制的影响，城乡基层党建工作仍然存在联系不紧密、工作“两张皮”、协调不顺畅等“技术”问题，城乡之间缺乏制度化的经常性互动，使得包括制度、手段以及党员、领导班子和组织等各种要素在内的党建资源的衔接出现断层。（2）资源配置不够合理。当前，城乡基层党建资源不仅存在分布不均衡、配置不合理、优势难互补等问题，而且，由于资源区域的开放度不高，使得城乡资源整合利用的难度依然很大。农村党建资源的相对缺乏与区域之间条块分割、重复性建设并存，造成了一定程度的资源浪费。特别是大量农村人才随着城市经济的飞速发展流向城市，导致农村人才资源相对匮乏，无法为统筹城乡发展提供比较充分的人才保障和智力支持。

3、统筹城乡党建资源的辐射平台不够宽广。从目前的实践看，统筹城乡党建的直接组织者和推动者是乡镇、街道党（工）委和村（社区）党组织，而统筹城乡党建的主阵地则是各层级的党员服务中心。为此，近年来，各地方均采取党建帮扶、领导包点、党员联户等一系列措施，进一步加大乡镇、街道党（工）委和村（社区）党组织的建设力度和扶持力度，并取得了一定的成效。但要把这些党组织真正建设成为统揽全局、协调各方的领导核心，把这些党员服务中心建设成服务党员、凝聚群众的精神殿堂，并能够真正成为统筹城乡党建工作的纽带和桥梁，以使城乡党建资源整合与共享优势平台无限放大，尚有很大的差距，需要强有力的政策支持和人力、物力倾斜。此外，在推进城乡党员一体化管理等工作中，因各地方基础设施、信息化水平不一，导致工作难以对接。譬如当前较为迫切的流动党员的信息化管理工作尚未在全国范围内推开，而如果仅仅局限于某个区域的闭环管理，无疑成本过高，效果甚微。目前，由于受制于行业及部门所有等因素，也使得远程教育等网络信息化资源的整合过程面临诸多矛盾，进展速度不够理想。

4、统筹城乡党建资源的社会渠道不够通畅。作为目前基层党建工作的一个大课题和新课题，统筹城乡党建的内涵非常丰富，工作触及方方面面，在实践中必然涉及到统筹城乡经济社会发展的各个领域。因此必须广泛动员和充分整合社会各界力量，切实把统筹城乡党建工作纳入到统筹城乡经济社会发展的总体规划和布局当中，使其真正融入城市与乡村统筹发展、整体推进的各环节和全过程，使城乡基层党建工作与地方各级行政单位、各团体以及各项社会工作的有效对接形成长效机制，并充分实现城乡经济社会一体化发展大背景之下经济发展资源、各项公共行政资源、人才智力资源和党建资源的优化整合和有效统筹。遗憾的是，当前在这方面还存在着统筹城乡党建资源的社会渠道不通畅、协调工作不到位等问题，使城乡基层党建的统筹工作未完全打开局面。

二、制约城乡基层党建资源整合与共享的因素

1、思想认识的制约。（1）认识不到位。随着城乡一体化的推进，人口资源将加速向城市集聚，各种社会政治和组织资源也将不断发展壮大，这些都无不加速促进了基层党建重心的转移，并要求我们党及时承担起整合社会各种资源的重任。但目前部分基层党组织还存在着对统筹城乡党建的必要性和紧迫性认识不足、责任意识不够和主动性不强的问题。部分基层党组织缺少互动共赢意识，还没有视统筹发展为自身发展的大好机遇，工作存在被动应付的心理。此外，在近些年的统筹实践中，城市基层党组织对农村基层党组织提供了许多切实的帮助，但是，由于思想意识等因素的制约，农村基层党组织的内在动力却并未因这种外力推动而得到有效激发。（2）目标不明确。构建城乡统筹的基层党建新格局要求党建工作主动顺应时代发展潮流，突破和创新原有的党建理念、体制、思路和工作模式，从更大范围、更高层次来统筹谋划基层党的建设，实现党的建设城乡联动，互促互进，整体推动。现实的差距表现为，偏重于近期工作目标和具体任务，缺少战略性和可持续性的规划与部署，对如何建立科学管用的城乡党建统筹长效机制等问题鲜有考虑；对建立城乡一体化党建模式这一新理念还缺乏全面深入的了解，在研究和安排工作时，仍然习惯于依照传统的思维方式，按行政单位管理体制开展工作，各自为政、单打独斗，贯彻执行强于统筹协调。（3）思想认识有偏差。一是城市基层党组织认为统筹城乡党建就是帮助农村党组织，而农村党组织也认为自身就应该是被帮扶的对象，因此，在“互利共赢”问题上缺少深层次沟通和创新的举措，活动开展也主要是城市机关、企业及事业单位党组织帮助农村基层党组织，而在农村基层党组织如何帮助机关、企事业单位党组织上还缺少研究和实践。同时，城市党组织也因自身优势而缺乏接受农村基层党组织帮助的意识。二是一些基层党组织和党员总是将城乡统筹发展局限于资金、物质上的帮扶，而对如何真正促进可持续发展的人的因素，关注的并不是很多。三是城乡基层党建工作与地方各级行政单位、各团体以及各项社会工作尚未形成有效的对接。

2、现行体制的制约。作为一个动态的建设过程，构建统筹科学、协调发展的城乡基层党建新格局，必须不断寻求在体制和机制上突破藩篱。但就目前而言，应该说是“破”的不彻底，“立”的不充分。（1）随着工业化、城镇化和城乡一体化进程的逐步加快，党的建设在区域和行业界限上虽然有所打破，但城乡二元体制结构这一根本性障碍并未完全消除。从目前来说，主要还是按照行政区划或地域关系设置基层党组织，并依照其所属的行政隶属关系纳入相应的管辖范围，特别是作为城市党组织主体的机关和企事业单位党组织，完全是严格地按照行政隶属关系设置的；农村党组织主要是按照行政村来设置，目前一些地方已经打破行政界限，在产业链上建立党组织，但也只属于初步尝试和探索阶段。这种城乡分割的基层党组织设置模式，不仅严重制约了彼此的沟通与交流，而且与城乡统筹发展的内在要求相去甚远。同时，由于这些年城市经济社会发展明显快于农村经济社会发展，毫无疑问，这种体制机制势必更直接导致城乡党建沿寻各自轨道，在互无联系、互无交流中发展和推进，这将在更大程度上制约着城乡基层党建工作的协调发展。（2）统筹城乡党建工作的试点虽然已经逐步展开，但推进试点工作的体制机制仍然不健全，从而影响了试点工作的深入开展。比如，在推动城乡党建统筹工作中较普遍存在的联系不紧、协调不畅、统筹不力等问题，一个重要原因就在于缺乏个性化的有效载体和人性化的激励机制，包括以党建工作做牵引，通过党组织的有效运作，搭建让参与统筹的各方能够实现无障碍交流的共建平台；通过出台一系列激励政策，建立一套有效的激励保障机制，使各类党建要素在参与各方的利益需求得到兼顾的基础上被激活，以更大的热情和干劲投入共建工作。事实证明，如果单纯依靠行政和组织手段，城乡党建统筹工作不仅推动难，而且效果也会大打折扣，更谈不上有持久的生命力。

3、统筹手段的制约。统筹手段与方法必须科学管用、行之有效，这是实现城乡基层党建资源整合与共享、保证城乡基层党建整体水平上台阶的重要保证。在这方面存在的主要问题有：（1）现代化管理手段未充分发挥作用。主要表现为党员管理工作中网络互动手段运用不够，信息技术在党员培训等方面发挥的作用不明显。这些都说明，有效整合远程教育、公共信息等网络和服务资源，加快推进党内网络信息化建设步伐，使各地各级党组织特别是城乡基层党组织尽快实现同一管理平台上的工作对接和更高层次上的工作统筹，依然任重道远。（2）创新举措不多。当前，部分基层党组织依然沿袭计划经济时期的偏重行使管理职能和以行政命令为主的方法抓党建工作，而对说服教育、示范引导、提供服务等既能凝聚和激励群众、又能调动和引导好群众积极性的基层工作方法，既不很重视，更谈不上善于使用，其结果自然是不能有效解决经济社会加速发展中的突出问题，对问题多、条件差、困难大的领域如何推进党建工作更是束手无策。同时，部分基层党组织开拓创新的意识不强，仍以读文件、念报纸、一言堂、讲道理等为开展活动的主要内容，空洞枯燥，形式老套，对党员的吸引力不强，对群众的影响力不够。

综上所述，实现城乡基层党建资源的整合与共享，是从资源有效利用的角度对我们过去党建工作的再审视。从理论上说，实现城乡基层党建资源的整合与共享，内含有如何在不断变化的社会利益格局中拓展中国共产党执政的合法性来源、如何在推进城乡经济社会协调发展的同时实现政治与社会协调发展等重大命题；在实践上，城乡基层党建资源的整合与共享又提出了如何重构党的基层组织体系、如何通过服务理念、活动方式和工作方法的创新，不断提升基层党组织统筹城乡发展能力、服务能力、凝聚能力等新的课题，这些都需要我们在科学理论的指导下，以高度的责任感和使命感积极行动，努力把握事物发展的新特征、新规律和新要求，着力从思维观念、工作体系、方式方法、体制机制等方面积极探索，使这一符合实际、符合党员群众期盼、符合党的建设的方向和潮流的工作，走出一条活力迸发、生机无限的创新之路。

①《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》。

②徐晨光：《着力构建城乡统筹的基层党建新格局》，《人民日报》，2009年12月31日。

③安尚：《关于统筹城乡基层党建工作的思考》，《中国共产党新闻网》，2009年6月4日。

D267

A

1671-2994（2011）03-0085-03

2011-04-03

朱彦姝（1959年- ），女，吉林通化人，中共株洲市委党校党建教研部主任、副教授。研究方向：党的建设。（课题组负责人）

课题组成员：陈建东、唐新建、文惠敏、刘玉盐。

*本文系湖南省哲学社会科学成果评审委员会2010—2011年度立项课题 《城乡基层党建资源一体化问题研究》（编号：1011343B）的阶段性成果。

责任编辑：刘建文