防震减灾应急救援社会参与机制的创新

陈徐东

我国第三个“防灾减灾日”的主题是“防灾减灾从我做起”。减轻灾害损失，避免人身伤害，关键是要调动公众参与防灾减灾的积极性和主动性。因此，构建应急救援社会参与机制是强化防震减灾工作的重中之重，是贯彻落实科学发展观的重要体现。同时，创新防震减灾的协调、联动、教育、保障、政策等科学、规范、长效的应急救援社会参与机制，对促进防震减灾事业健康发展，提高预防和应对灾害能力，维护社会稳定，构建和谐社会，具有重要意义。

全国减灾救灾工作会议要求“必须以《国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）》为蓝图，以提高国家综合减灾能力为核心，以实施重大项目为抓手，以科技创新为支撑，全面开展综合减灾救灾能力建设，推动减灾救灾工作取得新突破”。万事民为本，民生无小事。防震减灾是关乎民生的重要工作，“防灾减灾从我做起”。为此，应着力创新防震减灾的应急救援社会参与机制。

建设“指挥部”，创新防震减灾的协调机制

《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》要求：“按照统一指挥、反应迅速、运转高效、保障有力的要求，加强抗震救灾指挥体系建设。完善规章制度，明确职责分工，健全指挥调度、协调联动、信息共享、社会动员等工作机制”。加强防震减灾的应急救援指挥体系建设，进一步加强防震减灾组织的综合协调职能，全面负责平时和战时的防震减灾管理和应急指挥，强化指挥效率和效能，发挥防震减灾“司令部”的职能作用；加强防震减灾的体制、机制、法制建设。充分发挥各灾害专业部门作用，加强科技支撑体系建设，坚持综合防震减灾，动员社会各方面力量广泛参与，综合运用法律、行政、经济、技术、保险、金融等手段，减轻自然灾害造成的人员伤亡和财产损失；建立防震减灾组织与成员单位和相关部门的协调机制，建立健全动员社会力量参与防震减灾的制度和机制，形成政府统一领导、各部门协同配合、社会参与、功能齐全、科学高效、覆盖城乡的综合防震减灾体系；按照健全完善“减、防、抗、救”并重的灾害管理体系建设要求，切实加强防震减灾资源保障能力建设；提高政府的灾害救助规划能力，完善救灾款、物支持系统，建立快速反应和综合协调的救灾工作体制；认真落实责任制，分解目标、明确任务，建立防震减灾工作绩效评估制度、责任追究制度，确保行政领导责任制落到实处，全面提高抗风险能力，保障人民生命财产安全，促进经济社会发展，促进和谐社会建设。

培育“生成圈”，创新防震减灾的教育机制

国民的防灾、减灾、救灾素质高低是检验一个国家软实力强弱的主要体现。科学的方法能提高民众应急能力，减少人民生命财产损失，降低政府公共管理成本。《中华人民共和国防震减灾法》提出：“各级人民政府应当组织开展防震减灾知识的宣传教育，增强公民的防震减灾意识，提高全社会的防震减灾能力。学校应当进行地震应急知识教育，组织开展必要的地震应急救援演练，培养学生的安全意识和自救互救能力。新闻媒体应当开展地震灾害预防和应急、自救互救知识的公益宣传”。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》强调“建立健全应急教育培训体系”。《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》强调：“大力开展防震减灾宣传教育培训。建立防震减灾宣传教育长效机制，把防震减灾知识纳入国民素质教育体系及中小学公共安全教育纲要，并作为各级领导干部和公务员培训教育的重要内容。加强防震减灾科普宣传，推进地震安全社区、示范学校和防震减灾科普教育基地等建设，充分利用国家防灾减灾日等开展宣传活动，增强公众自救互救意识，提高防灾能力”。江苏省2011年投入1.1亿元,用于建设2.4万平方米的省灾害信息员培训中心。建立政府部门、新闻媒体和社会组织协作开展防震减灾应急救援减灾救灾宣传教育机制，将防震减灾知识普及纳入学校教育内容，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动。开展防震减灾普及教育和专业教育，建立多层次多主体的灾害预警和防震减灾信息传递平台，以及科普宣传教育网络系统；建立防震减灾科普教育培训基地、科普文化活动中心、科普阅览室、科普画廊、科普宣传队等。丰富宣传教育形式，把满足民众在知识、情感、精神等方面的追求紧密结合起来；充分利用各方力量、各种资源，采取公众喜闻乐见的形式，相对集中时间，组织开展全民防震减灾宣传教育活动。结合弱势群体、多发易发灾害、灾害风险隐患等特点，增强宣传教育的针对性。发挥广播、电视、网络等现代媒体的优势，推动防震减灾宣传教育活动进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭活动。以公民身边灾害风险源的防治、突发灾害的应对、常用自救互救知识为主要内容，学习防灾减灾基本知识，掌握避险自救技能，引导社会普遍关注、共同参与防震减灾。利用基层党校、市民学校、家长学校、老年学校、图书室、文化站等阵地为“辐射圈”，加强应急能力教育培训，开办灾害应急救助科普知识辅导讲座，举办专题展览、座谈研讨、培训讲座、观看科普影视作品、播放公益广告、张贴海报标语、印发科普读物、组织街头咨询、开展防震减灾知识竞赛等方式和画册、挂图、墙报、板报、宣传栏等多种载体，不断培育“生成圈”。并通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，大力宣传党和政府以人为本的防震减灾工作理念，向公众广泛宣传和普及《中华人民共和国防震减灾法》等法律法规、公共安全、应急管理、预防避险、防震减灾、自救互助等灾害应急救助科普知识，把灾难的防备上升为民众的习惯，将常识、常态、平常心成为应对灾害危机的关键词。传播人文关怀精神，注重做好在校学生、外来务工人员等特殊群体的防震减灾宣传教育工作，增强民众防范意识和应急管理、自救互救能力。组织新闻媒体宣传典型人物和先进事迹，形成全社会关心、理解、支持、参与防震减灾应急管理的良好舆论氛围。

编织“群防网”，创新防震减灾的联动机制

《国家突发公共事件总体应急预案》明确提出“需要多个国务院相关部门共同参与处置的突发公共事件，由该类突发公共事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助”。加强防震减灾工作的协调联动，坚持政府主导、分级管理、社会参与；以防为主，防抗救相结合，建立健全综合防震减灾协调机制。充分利用各部门、各行业防震减灾资源，综合运用行政、法律、科技、市场等多种手段，建立健全综合防震减灾管理体制和运行机制。形成预案联动、信息联动、队伍联动、物资联动新机制；着力加强灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建等能力建设。要建立健全跨地区之间的综合协调应急机制，增强应对公共危机能力；完善地区间、部门间信息共享和协作联动、民间组织等社会力量参与防震减灾等机制。完善社会动员机制，建立群众性防震减灾组织，充分发挥社会团体、部队、民政、协会、学校、地震、电力、供水、消防、城管、建设、交通、气象、医院、防疫、红十字会、广电、新闻传媒等组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用；依托基层社区、共青团组织以及非政府组织，建立形式多样的城乡社区防震减灾志愿者队伍。江苏在各城乡社区设立2.5万名经民政部门培训的灾害信息员；根据灾害危及的范围、程度等实际情况，实行分地域、分级管理和指挥，必要时实施地区综合防震减灾联动；各级综合防震减灾部门统筹本地区各灾种的研究，制订各种防震减灾规划、预案和保障计划，优化防震减灾资源的配置等；推进防震减灾工作由减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，提高综合防震减灾能力和风险管理水平，保障人民群众生命财产安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

建立“专业队”，创新防震减灾的应急机制

灾害不分部门，自然灾害容易引发各种次生灾害并影响城市生命线工程，要成立面对各种突发事件的强有力的总体应急权威机构与救援队伍。实现跨区域跨部门高效应急救援联动，实现国家、军队、地方各种应急救援力量的资源整合，避免资源重复浪费，切实提高国家应对突发事件的整体应急救援能力。整合国家各应急救援力量，将目前已经建立了行业和部门的应急救援队伍，如地震灾害紧急救援队、卫生医疗救护队、卫生监督专业救援队、森林武警、矿山救援队、机场消防队、海上救援队等进行整合。加强防震减灾工作队伍建设，借鉴武警（边防）、公安消防部队、民兵预备役等骨干救援队伍等专业救援队伍建设的经验。军队、武警（边防）、公安消防部队体系完备、组织完善、分布广泛，具有纪律严明、作风顽强、训练有素、运行成本低、使用效率高等优势，24小时执勤备战，是政府直接领导、直接调动指挥的专业队伍。遇到紧急任务时，在第一时间可调集力量和装备，随时快速出动，在处置各类灾害事故和突发事件中承担急、难、险、重的任务。因此，要建立在政府统一领导下的以防震减灾工作队伍和军队、武警（边防）、公安消防部队为主体骨干和突击力量。以抗震救灾、防汛抗旱、森林消防、海上搜救、铁路事故救援、矿山救护、核应急、医疗救护、动物疫情处置、水利、城管、气象、供电、供水、电信、预备役等其他专业救援（抢修、抢救）队伍为基本力量。以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为辅助力量的军事化、专业化、多工种合成作战的防灾减灾社会综合应急救援队伍体系。培养一批救援工作的专业人员，配备相对先进、齐全的抢险救援器材装备。坚持灾害紧急救援队伍一专多能、平战结合、反应迅速、突击力强的特点，在各项防灾减灾活动中，既自成体系，又互有联系，统一指挥调度，加强组织协调和专业保障，提高队伍快速反应和协调作战能力。加强专业人才教育培训体系建设，提高教育培训能力，开展全方位、多层次的防震减灾科技教育，提高队伍素质；建立科学的防震减灾人才培养、选拔、使用评价制度，为防震减灾事业发展提供智力支持；加大经费、装备投入，提高基层队伍的应急救援能力；整体规划、统筹协调，整合优化人才队伍结构，实现防震减灾人才队伍和专家队伍协调发展。制定和完善应急演练预案，安县桑枣中学增强预案的针对性和可操作性，加强对预案的动态管理，在汶川大地震发生后仅用不到2分钟的时间就成功将2200多名师生全部疏散，无一伤亡，也是一个很典型的案例。要组织开展业务研讨和应急演练，根据应急预案，针对监测预警、抢险救援、转移安置、应急保障、医疗防疫等重点环节，有计划组织开展应急预案演练，确保演练的常态化、正常化。

立足“支撑点”，创新防震减灾的政策机制

加强防震减灾的体制、机制、法制建设；为及时有效应对地震灾害，日本不断完善相关法律。1978年12月开始实施《大规模地震对策特别措施法》，实行防灾减灾法制化值得借鉴。防震减灾政策是一项公共政策，应体现社会化和公共问题化，应优化、整合、完善现有的防震减灾政策，建立一套系统完备的政策体系。《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》提出：“要把防震减灾工作经费列入本级财政年度预算，并引导社会各方面加大对各类工程设施和城乡建筑抗震设防的投入，建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入机制。健全完善抗震救灾资金应急拨付机制。加大对地震重点危险区、中西部和多震地区防震减灾工作的支持力度。研究探索符合国情的巨灾保险制度，进一步完善再保险体系，提升全社会抵御地震灾害风险的能力”。要制定提高公众对灾害和防震减灾措施认识的宣传推广政策，培养公民自救和互助意识，增强抵御灾害的能力；加强政府与各非政府机构的共同协作，完善多角度、全方位抗灾防震减灾的协调机制政策。创新政策机制，增强防震减灾保障能力。政府应从全局发展的战略高度，重视和支持防震减灾，加大防震减灾资金投入力度，从源头上提高防震减灾能力，要从财政预算中安排避灾防灾风险基金，加大防震减灾的应急救援社会参与机制的财政投入；日本是地震多发国，在日本工作人员办公桌下，都备有手电筒、哨子、饼干、矿泉水等在紧急时候可以救生物品的救急包；江苏省在城乡社区建设应急避难场所，南京市已打造30处的大型应急避难所，向3万户南京市民家庭免费发放包含家用灭火器、多功能收音机、手摇发电机、绳索、急救包、求生哨等十多样应急救援物品的应急救援包； 建立救助机制，有针对性地建立一套灾害恢复机构人员组织、民政、地震、交通、卫生、教育、建设、农业等部门协作、救灾、恢复物质、设备器材准备和发放、救灾、恢复资金来源和筹措等灾后恢复政策；制定支持与防震减灾配套的有关财政税收政策。对企业或民间防震减灾投入给予相应的税收减免优惠，对用于救灾的社会捐款给予免税等，调动企业和民间防震减灾防灾的积极性；保险是实现灾后恢复的有效途径，积极推行灾害保险和再保险，减少灾害可能造成的社会问题。按照“政府支持、市场化运作”的思路，建立新型救灾保险制度，发挥财政后备作用，建立以保险为先行，以其他社会、集体补偿形式为辅的综合灾害经济补偿的保障体系，借鉴国外救灾保险的经验和国内医疗保险、养老保险等成功做法，采取“政府推动+共保经营”和“几个一点”等多种形式，通过政府对参保补助和对商业保险公司的政策优惠，按照保本和微利经营的原则，通过建立新型政策性救灾保险机制，实现灾后救济向灾前防范转变，最大限度保障群众的生产、生活。对重点单位、学校、医院组织开展建筑物安全隐患排查。将建筑物抗震设防纳入基本建设管理程序，加大地震安全性评价和抗震设防监管力度，确保新建工程的抗震能力。