科学发展观视野中的应急人力资源管理

陈余婷

一、引言

突发事件，是指“在一定区域内突然发生的，规模较大，且对社会产生广泛负面影响的，对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难”。 我国幅员辽阔，近年来，地震、雪灾、洪涝、干旱等自然灾害频繁发生；且我国目前正处于社会转型、经济转轨的重要历史时期，各种利益格局矛盾突显、新旧观念相互碰撞，不稳定因子逐渐增多。突发事件的种类越发多样，造成的损失越发严重。因此如何有效的预防、控制和减轻灾害带来的损失，已成为我国政府需要解决的重大问题。

如果说部分突发事件是人类现在无法避免，或者是现有的能力还不足以做到提前预测和控制的，那么通过对灾害进行有效的管理，则可以最大程度的减少其造成的损失。著名管理学家、美国通用电器公司董事长杰夫·伊梅尔特说过，在危机时刻，最重要的是有一支能应变、善于解决问题的组织。以美国“卡特里娜”飓风和我国汶川地震为例。从整个应急管理机制来看，美国无论在灾前预警还是整个国民的防灾意识上，都较中国有优势。但在美国2005年的“卡特里娜”飓风发生后，有报道指出，许多警务人员擅离职守，一时间，强奸、自杀等暴力行为剧增。谣言满天飞，导致民心不定，致使整个城市陷入无政府状态。而汶川地震后，中国政府两个小时内即启动全部抗震救灾工作，大批救援部队冒着生命危险，强行进入灾区进行救援工作。党和国家领导人深入灾区，亲自指挥救援。汶川地震中，中国政府强有力的领导，积极高效的行动，以及灾难中中华民族所表现出的爱国情怀和民族凝聚力，是这次抗灾行动中最大的亮点。这些事实再次告诉我们：灾害可能无法避免，但灾害发生后，要想最大程度的减少损失，就必须做到准确识别、及时响应、高效管理，方能转“危”为“机”。而其中的各个环节都必须依赖高质量的人力资源管理。

党的十七大中央提出了深入贯彻落实科学发展观、积极构建和谐社会的要求。科学发展观，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，既阐明了我国现代化建设的发展理念和发展方法，也是正确把握和实施应急人力资源管理的根本原则。从全国来看，各类自然灾害频繁发生、公共卫生事件控制难度加大、社会安全事故居高不下。面对这些问题，显然不能只靠一般的政策调整，但必须站在科学发展观的高度，以科学发展观为统领，有效预防和应对各类突发事件，将应急人力资源管理工作放在经济社会发展中的重要位置，切实提高对应急人力资源管理工作重要性的认识。

二、科学发展观对应急人力资源建设意义

科学发展观，就是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。胡锦涛总书记在十六届三中全会上说；“树立和落实科学发展观，这是20多年来改革开放实践的总结，是战胜‘非典’疫情给我们的重要启示，也是推进全面建设小康社会的迫切要求。”应急人力资源管理作为一门新兴的科学，其要做的是，通过最大限度地开发人的潜能，保障人民群众的生命、财产安全，维护社会稳定。因此，必须要用科学发展观指导应急人力资源管理工作，提升应急人力资源管理能力，化危险为机遇，实现社会的和谐发展。当然，建立和完善应急人力资源管理体系也是贯彻落实科学发展观的具体体现和重要方面。

1.要站在科学发展观的高度认识应急人力资源管理工作

科学发展观的第一要义是发展。发展是硬道理。没有经济的发展，没有人民物质文化生活水平的提高，没有国家综合实力的增强，很多不稳定因素就会突显，社会矛盾愈加激化。因此，要实现经济的科学发展、和谐发展，很大程度上依赖于良好的投资环境和社会稳定的局面。这就要求我们必须不断提高安全保障水平，防范各种潜在风险，有效应对各种突发事件。只有这样，才能更好的把握科学发展这个主题，更好地服务于经济社会的发展大业。

2. 科学发展观是建立和完善应急人力资源管理的世界观和方法论

科学发展观全面运用历史唯物主义和辨证唯物主义的原理提出问题、分析问题和解决问题。这也为审视当前我国应急人力资源管理机制提供了新的方法论依据，也就是说要以科学发展观为指导，正确认识当前我国应急人力资源管理存在的问题。传统的应急管理研究重点集中在对灾情形成、以及从技术手段上加强对灾害预测的研究，这无疑为预防和减少灾害损失起到了重要的作用。但是灾前预警、灾中应对、灾后重建，其中的各个环节都依赖于人力资源管理。因此，加强对应急人力资源的研究和投入具有重要的理论和现实意义。

3.科学发展观为应急人力资源管理提供了“以人为本”的管理和发展理念

科学发展观的核心是“以人为本”，应急人力资源管理的对象即是人，核心也应是“以人为本”，其实质都是把人，即人民群众的利益放在首位。但在实际中，许多管理者缺乏人文关怀，不能准确把握对人的尊重和对事的尊重的相关度，因而不能充分发挥应急人员的主观能动性。从而导致救援行动不得当或管理滞后，这都将造成重大的社会问题。“以人为本”则要求在灾害处置中，尊重人的价值，将人的利益和需求放在首位，最大程度的降低灾害造成的损失，减少危机的产生，实现社会的和谐发展。

4. 科学发展观为应急人力资源管理提供了“全面协调”的管理方法

我国应急管理普遍做不到全面性、协调性和连续性，没有一种系统的思维方法。其实，应急人力资源管理并非简单的临时号召和动员工作，而是一项系统工程。而我国的应急人力资源管理则缺乏一套完善的，从预警、处置、恢复到评估的全套管理体系，无法对应急人员进行有效管理，特别是在灾害处理中，不能正确处理好应急人员与灾民、媒体、政府等群体的关系。这就需要建立一套全面协调的应急人力资源管理体系，对有限的人员进行最大化利用、最优组合，以实现有效的应急人力资源管理。

5.建立和完善应急人力资源管理体系，是深入学习实践科学发展观的具体体现和重要方面

灾害处置能力，关系到国家的稳定和长治久安。当前，受国际国内复杂因素的影响，社会发展不稳定因素明显增多，再加上自然灾害的频发，社会经济结构的转型，社会危机事件发生的概率有所提高。深入学习实践科学发展观是当前我国的一顶重要任务，按照科学发展观的要求，总结应急人力资源管理的经验教训，改革、创新应急人力资源管理体系，切实维护社会稳定，共建和谐社会，是推动社会发展和落实科学发展观的前提和重要任务。

三、现阶段我国应急人力资源管理存在的问题

自2003年SARS事件，到南方雪灾，汶川地震等重大灾害事件。党和政府对突发事件和应急管理都有了相当程度的重视，开始在指导思想和体制上加大建设的力度，同时也加强了机构建设和人员的培养，取得了一定的成绩。但就目前的情况来看，应急人力资源管理过程中，还存在着相当多的问题，需要引起各级政府和社会相关人员的高度重视。

1.思想上不够重视，危机意识不足，主动性和积极性有待进一步提高

我国政府对应急管理的重视是从SARS事件开始的，因此，对应急人力资源管理的认识就更显滞后了。危机事件一般都经历潜伏期、爆发期、控制期和恢复期。从近几年的突发事件管理来看，应急人力资源管理多数关注的是，灾害爆发后的处置，但对灾前预警和灾后评估，却没有足够重视。首先这种危机意识的缺乏。导致许多本可以在潜伏期被发现，并及时得到控制的隐患演变成了突发事件，对社会造成巨大的损失。其次，思想上的重视不够，也导致行动上的滞后，最终可能形成面对危机时力不从心的局面，给社会带来更大的危害。再次，在灾后评估中，对指挥系统、信息技术、监管体系等关注较多，而很少有人提及应急人力资源管理问题，在思想意识上已明显滞后。

2.专业应急人才总量相对不足，没有充分调动社会资源

在我国，应急人才属于稀有人才。与美、日等发达国家相比，能够应对各种突发状况、制定应急预案的专业人才数量明显不足。突发事件具有危害性、突发性、蔓延性等特点。需要大批专职人员，但目前全国30个省（区、市）级应急办中，13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任，兼职比例高达43.33%；同时，各地应急办编制也存在较大差异，最少的编制还不到10人。西方各国除了有完备的应急管理体系和快速响应机制外，大量的人才储备在突发事件处置过程中也起到了关键作用。我国尚未形成针对兼职人员和志愿者的招集、培训等相关机制和制度环境。使得兼职人员和专职人员之间的协作关系没有建设到位，兼职人员和志愿者在应急活动中不能充分发挥其应有的作用。

3.应急人员的能力有待进一步提高，没有发挥其应有功效

应急人员知识结构不合理。许多应急人力资源，对本职工作范围内的洪涝、社会安全事件还可以有效应对，而对高传染性病毒传播、大规模冰雪灾害等突发事件，则显得力不从心。另外，我国应急管理相关研究机构建立较晚。如2005年成立的中国应急管理专业委员会、清华大学应急管理研究基地等。我国高等院校也普遍缺乏相应的危机管理教育，应急管理的研究型人才十分缺乏。对应急人才的培训也有待进一步加强。以应急管理中的决策人员为例，决策人员多为政府兼职人员，并未接受过基本的应急管理技能培训，缺乏相应的危机决策知识；同时，应急管理决策者知识结构单一，缺乏高层次的应急决策培训。

4.应急人员结构不合理，技能单一，不能适应应急管理对复合型人才的需求

突发事件的处理是一个系统工程，涉及面很广，需要各部门通力合作，才能及时有效地处理好各类危机。比如我国虽有消防、公安、通讯、医疗等应急专业人员，但跨部门、跨行业、跨地区的综合性应急管理人才则相对稀缺。应急人力资源多是单一的应用型或技术型人才，而综合能力较强的复合型人才则相对较少。随着我国经济的高速发展，各种危机和突发事件频繁发生。复杂的现场环境要求每个参与人员能够及时、准确的判断和处理多种情况，这就对应急人员的综合能力提出了更高的要求。而单一型人才不能及时有效地处理危机，反而会造成事态的进一步恶化，已不适应现代突发事件对应急人力资源的要求。

5.应急人力资源管理模式不合理，专家库建设没有形成长效机制

自从“SARS”事件后，国家和地方各级政府开始意识到应急管理的重要性，也设立了应急管理办公室等相关职能机构和部门，但却未能与本地实际情况相联系。人员设置的制度建设大多流于形式，没有发挥其应有的功效。“官本位”模式仍是当前应急人力资源管理的主要形式。从我国目前情况来看，中央和地方均未形成专家库信息建设及运行的长效机制。只有在特定事件中，政府会组织相关专家参与到应急工作中来，而一旦工作结束，专家团也随即解散，等到下一次需要时，再重新组织。由此可见，政府运用专家库主要是在危机事件应对过程中，而对突发事件的预警、恢复重建和灾后评估等方面却缺乏重视，不利于充分发挥各专家、学者的作用。

四、以科学发展观为指导，构建中国特色应急人力资源管理体系

科学发展观为构建中国特色应急人力资源管理体系提供了广阔的视野。面对新环境、新要求，作为应急人力资源部门更要以科学发展观为指导，坚持“以人为本，全面、协调、可持续”的原则，大力加强应急人力资源建设。同时，要从中国实际出发，树立危机意识，以创新的思维，打造应急人力资源队伍，完善应急人力资源管理体系，使应急人力资源管理工作更加规范化、制度化。

1.提高认识，树立危机意识，充分调动应急人员的主动性和积极性

各级政府和应急人员，包括企事业单位甚至单个社会成员，都要树立起居安思危的思想意识，从思想上认识到危机的存在，以高度的责任感，及时发现隐患，将损失控制在最低限度以内。及时的预防、有效的处置是解决突发事件的根本。要做到这一点，建设一支高素质的应急人力资源队伍是关键。树立危机意识的同时，也要采取各种有效措施来充分调动应急人员的主动性和积极性。一方面，可以通过行政措施加强教育，让其充分认识到危机发生后的危害，从而树立积极主动地参与到应急管理工作中的态度；另一方面，加强宣传和教育，通过物质和精神奖励，调动广大人员积极性。各级政府要深刻认识到人力资源是应急管理中最重要的资源，从而高度重视应急人力资源队伍建设。

2.加强对兼职人员和非政府组织的调配和制度建设

突发事件的应急管理，具有迫切性、复杂性。同时突发事件涉及范围较大，处理不当可能影响政府形象和执政能力的建设。而政府自身人员和能力限制，在复杂的应急管理工作中，不可能面面俱到，万无一失。因此，政府应加强对兼职人员的培训，使其掌握必要的应急管理知识和技能，提高自身素质和综合能力。建设具有中国特色的兼职人员制度和培养机制，在应急管理中形成专兼结合的发展模式，让兼职人员充分参与到应急管理工作中来。非政府组织包括非营利的院校、医院、研究所、基金会、各类咨询服务机构、各种公益性组织、志愿者组织等。他们更具有专业性、灵活性、融入性。实践表明，充分调动非政府组织，作为政府组织的有力补充，参与到应急管理工作中来，可以起到良好的效果。

3.加强培训，培养复合型人才，全面提升应急人力资源素质

知识是能力的载体，没有知识，人的能力就没有了基础。首先，发展应急管理专业，培养高素质、专业化的应急管理人才。其次，各地政府应加强对应急人力资源的应急理论和实务培训。让其系统学习应急知识，统一认识。同时，理论与实践相结合。可以通过案例模拟、实地演练等方式提高应急人员实战能力。再次，拓宽培训渠道。各地政府应充分利用高等院校、咨询服务机构、公益组织等，定期、不定期组织人员进行学习。积极发展有丰富实践经验和理论功底的专家，对应急人员进行培训。最后，突发事件的应急管理，需要处理复杂的现场环境，这就要求应急人员不仅要“专”，还要“全”，具备各方面的知识和能力，形成“一专多能”的复合型人才发展模式。

4.完善应急人力资源管理体制，建设科学、合理的人力资源管理系统

政府要从组织战略发展目标的高度，重视应急人力资源管理体制的建设。建设科学、合理的人力资源管理系统。首先，要建立应急人力资源联动机制。各地政府在明确本地职能的基础上，适当提高应急管理办公室级别，从面提高其权威性和协调能力。其次，为有效解决跨地区协调问题。各地政府应在明确管理范围的基础上，确定合理的跨地区管理原则，组建新的联合应急管理办公室，以充分调动两地资源，使应急管理工作及时、有效的进行。再次，建立应急管理绩效评估机制。各级政府应通过制定科学的评估指标、规范的评估程序、权威的评估专家，对应急人力资源进行绩效评估，从而保障应急管理的效果，确保提高应急人力资源队伍的整体素质。

5.建立长效的应急人才专家库信息，充分发挥智囊团的重要作用

应急管理是一个涉及到众多方面的复杂的系统化的工程，专家库人员在事件的发生、发展、演变、传播等方面更具专业性、权威性。因此，应急管理工作中，需要大量的各领域专家进行合作。专家库的成员应包括：高级决策人才、专业技术人才、信息人才、应急管理的国内外知识学者等。在专家、学者的指导下，政府加强对突发事件的事前预警、事发处置和事后重建和评估工作。同时，专家库的建设应形成长效机制，加强队伍的日常管理。定期、不定期的进行联络，传达工作指示、让各位专家明确自身的职责。专家库信息建立之后，也要进行及时的维护和更新数据。鉴于此，专家库建设才能为应急管理工作的进行提供有效的智力支持，为突发事件的处理提供坚实的保障。