美国政府外交政策同质性研究＊——以布什和奥巴马两届政府外交政策为例

曹文振 朱孔明

(中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100)

奥巴马打着变革的旗号上台,试图改变布什时期的外交政策,制定外交政策时和布什政府时期做出了明显的切割。但奥巴马政府的外交政策不可能另起炉灶,美国各届政府外交战略框架取决于美国外交决策制定的五大基本恒律：即以美国国家实力为依托、以维护美国国家利益为诉求、输出和推广美国价值观、追求两党对外政策一致性和决策班子的外交理念等。因此,在分析奥巴马的“变革”外交战略取向的同时,要注意其“不变”的外交架构。在探究奥巴马延续布什政府外交政策的同时,也要分析其因应形势的政策调整。具体来说,制约美国外交政策制定的基本恒律主要表现在以下方面：

一、美国历届政府开展外交政策的最终目的是一致的,都是试图维护并扩展美国的国家利益

在第二次世界大战爆发前,爱德华·卡尔在他的《二十年危机》一书中明确指出了国家利益在国际政治中的重要作用,同时,他对理想主义只讲道德不讲国家利益的外交政策进行了批判。那么国家利益在政府外交决策中的作用到底有多大呢?现实主义鼻祖汉斯·摩根索指出,国家利益在一个国家的外交决策中起到决定性作用,“以权力界定的利益概念是帮助政治现实主义找到穿越国际政治领域的道路的主要路标”。[1](P29)

美国是摩根索“国家利益论”的忠实信徒和坚定实践者。美国的一切外交政策也都是围绕着美国的国家利益展开的。当前,美国政治家们制定和开展外交政策的最根本的立足点和出发点就是维护美国在国际政治体系中的霸权,继续维持美国“一超独霸”的国际地位,创造另一个“美国治下的和平”的世纪。在这一点上,布什和奥巴马是一致的。不同的是他们为实现这一目的而实际采取的外交行动或采用的具体手段有所不同：布什政府实践的是我们称之为新保守主义的外交政策,主要借助美国的超强军事实力、政治影响力对外推行美国霸权外交。因此,布什政府的对外政策也就有了“霸道”的色彩。相反,奥巴马政府信奉新自由主义的外交理念,对世界的认识相对比较乐观,强调“我们生活在一个相互依赖的时代”,“国际社会越来越呈现出复合相互依赖的特征”。[2](P3、P238)新自由主义者更加侧重经济、文化和信息等“软实力”对维护国家利益的积极作用。由此,奥巴马的对外政策相对比较温和、理性,外交身段也比较柔软,上台后即先后对欧、亚和美三大洲进行了所谓的“道歉之旅”、“倾听之旅”和“平等伙伴之旅”的外交活动,给人清新感觉。但这并不意味着奥巴马政府的外交脱离了美国国家利益的根本主线和诉求,这只是美国政府鉴于客观现实对外交手段的策略调整,其实质仍是更好地维护美国的现实国家利益。可谓是我们中国俗语说的“软刀子杀人”式外交。

二、对外政策的战略支点是一致的,都是依托于美国的国家实力

国家实力或力量(西方学者称其为权力),主要指包括地理、自然资源、工业能力、军备准备、人口、民族性格、国民士气、外交质量和政府的质量等。[1](P148)现实国际政治中,国家之间的竞争是综合国力的竞争,这也是“权力政治”的核心观点。在国际关系领域,权力即指一国在国际舞台上控制他国、影响国际事件的综合实力。国际政治的一切解释都离不开权力,国际政治的本质是为权力而斗争,而国家实力是国家权力的最基本构成部分和根本来源。一国国家实力的大小决定了该国的国际影响力和外交政策的尺度和深度。

在当今国际政治中,美国依然是独一无二的“超级大国”。美国一家的经济实力占去世纪经济总量的1/4强；军事实力相当于在它之后的20个国家军事实力的总和；国际政治影响力也是无与伦比；拥有世界十大名牌商学院中的9个；好莱坞仍是世界电影娱乐的中心和代名词等等。这些都是布什政府和奥巴马政府开展实施外交政策的依托,也是美国“扩张性外交”的力量之源和基石。

2001年,小布什政府上台时,其前任克林顿政府为美国带来了近十年的经济高速发展,不仅还清了美国国债,扭转了财政赤字,还进一步拉大了与其后国家的差距。这一切为布什政府打下了物质基础。因此,小布什刚上台时牛气冲天、不可一世,适逢“9·11”事件对美国国家安全和民众心理造成严重冲击和破坏性影响,小布什政府的新保守派们借此“天赐良机”大力推行以“单边主义”、“先发制人”、“反恐战争”和“新美帝国”为基本内容的“布什主义”的强势外交,把世界几大国家玩弄于股掌之上,对弱小国家肆意欺凌,不顾国际社会一致强烈反对,悍然发动伊拉克战争。但鉴于美国超强的国家实力,国际社会也对此无可奈何。布什政府敢于这样肆无忌惮就是依赖于其超强国家实力。

到了2008年,美国金融危机爆发,再加上布什八年执政对美国国力的消耗和国际形象的破坏,美国的国际影响力和地位受到严重损害和挑战。金融危机后打着“变革”大旗上台的奥巴马政府,为了提高美国经济和影响力,重塑美国的国际形象,奥巴马总统、拜登副总统、希拉里国务卿先后出访欧、亚、美三大洲,通过“道歉之旅”、“倾听之旅”和“平等伙伴之旅”,让全世界感受到了美国外交的一股清新之气。[3]同布什政府时代相比,奥巴马政府的外交政策手段相对比较柔软,姿态也比较低。但这也是一时之需,奥巴马政府的外交并没有脱离美国国家实力的客观现实,柔软的奥巴马外交背后也流漏出一股傲气和霸气。正如奥巴马上台前所说：“面对21世纪的威胁,我认为我们应该充分利用美国外交政策等实力手段,确保美国的民众和社会安全。我们绝不应害怕在我们所选的时间和地点直面对手。相反,这是衡量对方情势的一种最有效的方式,并可以将他们所不愿听到的铁一般的事实坦诚相告”。[4](P97)由此可见,奥巴马政府的外交虽基于美国国家实力下降的考量,相比布什政府时期的进攻性现在主义外交而有所收敛了。但尽管如此,美国依旧是世界的“超级大国”,综合实力仍是首屈一指,“百尺之虫,死而不僵”,奥巴马柔软外交的背后依然暗藏着杀气。

三、在输出和推广美国价值观上有共同的诉求和意志

共和党和新保守派向来重视意识形态对国家外交政策制定的影响。他们认为,民主国家不会挑起战争,扩大世界民主国家的数量是保障世界和平的重要途径之一。并且美国的新保守派本来就是一个以价值观为诉求的集合体,“没有哪个国家像在美国那样,右翼的归属是由价值观而非阶级决定的。决定美国白人选民投共和党票的风向标,是他们上教堂的次数而非其收入的多少”。[5](P8)布什政府上台后,把恐怖分子认定为是因为伊斯兰教好斗和扩张,打击恐怖主义的有效途径就是改变伊斯兰国家的政治体制。布什在第二任的就职演说中说道：“美国的政策是促进和支持所有国家和文化民主运动和制度的发展,这项政策的终极目标是结束这个世界的暴政”。[6](P365)为此,布什政府实施了“大中东民主改造计划”,企图改变中东国家的政权体制,以为这样就可以铲除世界恐怖主义的威胁和破坏,有新保守派者甚至称这为又一次的“十字军东征”。

民主党在推广美国价值观的立场上,比共和党更是有过而无不及。民主党的卡特政府就是“人权外交”的始作俑者。卡特在就任总统后,声称美国外交政策制定的基本前提是反映美国“对于促进人权事业所负有的基本义务”、“工业化民主国家间的密切合作”。[7](P619)奥巴马在2008年7月1日俄亥俄州曾斯维尔市演讲时说：“我们知道信仰和价值观能够成为我们生命力的源泉”。[8](P116)在2008年胜选之夜发表的演说中说：“对所有那些怀疑美国灯塔是否依然明亮的人们——我们今晚再次证明,国家的实力不是来自武器的威力抑或财富的规模,而是来自理想的永恒力量：民主、自由、机遇以及不灭的希望”。[8](P207)

西方白人是“种族优越论”的始作俑者,早在1096年至1291年间,西欧基督教国家先后对地中海东岸伊斯兰国建发动了六次的军事行动,史称“十字军东征”。希特勒德国更是以“种族优越”为借口屠杀了600万犹太人。依据二战解密资料,希特勒德国打败苏联后即挥军东上,侵占中日等亚洲国家。美国以民主、自由最完善发达而自豪,常以“山巅之城”自居,自认为美国人及其价值观是世界上最优越的民族和信仰,骨子里瞧不起其他民族和国家,对外推行美国的民主体制和自由信仰也就成了美国的“神圣使命”和一贯的外交政策。

四、追求两党对外政策的一致性

众所周知,美国是一个宪政发展较为完善的国家。在美国,权力受到很多方面的限制：行政、立法和司法三权分立而又相互制约；在国会里面,又有参、众两院的相互制约；新闻媒体十分发达,可以制约或引导外交政策的制定和走向；各色各样的压力集团也试图通过影响美国外交政策而实现本集团利益；民主党和共和党轮流上台执政,更是宪政发展的主要力量。在美国政治体制和现实中,总统的权力受到多方面的限制和影响,美国历史上没有任何一位总统可以超脱权力限制之外,为所欲为。

美国主要是两党政治,从建国伊始到现在,美国的政治现实就是两党轮流执政。由于美国人民对权力的高度怀疑和不信任,不会把国家权力交给任何一个政党,通常情况是某一党赢得总统选举掌握政府行政权,而另一党就会赢得议会选举,左右国会议事日程和立法。民主党和共和党也基本代表了美国国内的两股社会阶层力量、两种理念思潮,是一个美国的两种分身。所以任其是出身哪个党的美国总统,在制定外交政策时,都会考虑和借鉴在野党的意见或方案,有时甚至是为达成政治妥协而不得已采纳另一政党的外交政策。因此,两党的外交政策也就有了相互吸收、相互借鉴和相互继承,有了同一性倾向。一个典型的例子是,奥巴马政府上台后延揽重用的仍是布什政府国防部长——罗伯特·盖茨。这一用人表明奥巴马试图在一定范围内延续布什政府外交政策的意图。美国前总统艾森豪威尔在1952年参加总统竞选时,为自己到底是代表民主党还是共和党参与大选而绞尽脑汁,最后因个人原因决定代表共和党参选总统。1956年,艾森豪威尔再次当选,当时就有记者主张由民主党和共和党共同提名艾氏为总统候选人。新任民主党参议院少数党领袖林登·约翰逊听完艾森豪威尔的总统就职演说后,兴奋地说：“这是20年来对民主党纲领的最好诠释”,“艾森豪威尔的当选,共和党得到的是名,我们得到的是实”。[9](P42)艾森豪威尔就任总统后实践的完全是民主党的政策主张。

由此可知,美国两大政党无论是哪个党赢得总统大选,在制定政府外交政策时,不管出于何种理由或原因都会考虑、借鉴或采纳在野党的意见和方案。美国的外交政策是经两党相互协调一致后而制定实施的。

五、外交理念的逐渐趋同

美国历届政府在制定政府的对外政策时都是以某种外交理念为指导,对外政策的开展也是相关外交理念的实际贯彻和应用。在当今,指导美国外交政策的主流理念是现实主义和自由主义。除此以外,指导美国外交政策的理念还有建构主义、行为主义、全球主义、后现代主义等等。在全球化发展的今天,随着全球性问题的出现、全球经济的相互依赖、女权运动的兴起和通讯网络的发达等等,各种理论流派的外交主张和理念都相互借鉴吸收,采取了“兼容并包、取长补短”的态度博取众家之精华,因此指导美国政府外交政策制定的国际关系的理念和思想也就有了更多的同一性倾向,对美国未来外交政策的制定和实施也就有了更大的可预期性。

具体来说,指导布什政府的新保守主义和指导奥巴马政府的新自由主义对许多国际问题的看法和解决措施的认识上是一致的,区别只在于各自的侧重点有所不同。比如,在针对恐怖主义问题上,无论是新保守主义的共和党,还是新自由主义的民主党,都认为恐怖主义是美国和世界的危害,在反恐的大战略上是一致的,不同的是它们对恐怖主义产生的根源认识有所不同：新保守主义者把恐怖主义和伊斯兰、宗教极端势力联系在一起。相反,新自由主义者认为贫穷和落后才是产生恐怖主义的问题所在。在针对国际合作上,新保守主义者也承认国际合作的重要性,但对国际合作持消极被动的态度；新自由主义者却是积极主动地寻求国际合作的可能。

总而言之,美国外交政策的制定受以美国国家实力为依托、以美国国家利益为诉求、输出和推广美国价值观、追求两党对外政策一致性和取决于外交班子的外交理念等五大基本恒律的约束。这五大基本恒律建构了美国外交的基本框架,决定了外交的基本走势,使美国政府的外交政策有着潜在的基本特征和同一性,不会轻意随着政党的轮替和政府的换届而发生巨大的扭转或改变,进而伤及美国的国家利益。美国的外交政策保持了弹性的稳定。这些发现为我们以后更准确、更深刻地理解美国和美国的对外政策都有借鉴作用。在以后中国开展对美外交政策时,既要看到美国外交政策因国内政党轮替、社会主流思潮变化等原因而出现的新变化,机动灵活地做出策略性的调整和部署,也要清楚美国外交政策不变的恒律,依据其“不变”的恒律制定出中国对美关系的全局性的、根本性的战略,以不变而应万变。

[1](美)汉斯·摩根索著,徐昕等译.国家间政治——寻求权力与和平的斗争[M].北京：北京大学出版社,2006.

[2](美)罗伯特·基欧汉,约瑟夫·奈著,门洪华译.权力与相互依赖(第三版)[M].北京：北京大学出版社,2002.

[3]牛新春.奥巴马外交：一个新自由主义的时代?[J].现代国际关系,2009,(5).

[4](美)巴拉克·奥巴马著,孟宪波译.我们相信变革--重塑美国未来希望之路[M].北京：中信出版社,2008.

[5](英)约翰·米克尔思韦特,阿德里安·伍尔德里奇著,王传兴译.右翼美国——美国保守派的实力[M].上海：上海人民出版社,2008.

[6](美)小布什等著,武军等译.美国总统就职演说全编[M].北京：中国文史出版社,2009.

[7]方连庆,刘金质,王炳元.战后国家关系史(1945-1995)[M].北京：北京大学出版社,1999.

[8](美)巴拉克·奥巴马著,孟宪波译.我们相信变革(重塑美国未来希望之路)[M].北京：中信出版社,2008.

[9](英)约翰·米克尔思韦特,阿德里安·伍尔德里奇著,王传兴译.右翼美国——美国保守派的实力[M].上海：上海人民出版社,2008.